殘疾人專門協(xié)會(huì)治理模式分析與思考

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殘疾人專門協(xié)會(huì)治理模式分析與思考

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殘疾人專門協(xié)會(huì)作為黨與政府和殘聯(lián)聯(lián)系本類別殘疾人的橋梁和紐帶，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行殘疾人專門協(xié)會(huì)肩負(fù)的代表、服務(wù)、維權(quán)職能。專門協(xié)會(huì)完成社團(tuán)登記后，建立科學(xué)、合理、有效的治理模式的構(gòu)建勢在必行。專門協(xié)會(huì)存在功能不清晰、依附性強(qiáng)、治理結(jié)構(gòu)不完善等問題，文章提出加大殘聯(lián)對專門協(xié)會(huì)的支持力度、完善治理結(jié)構(gòu)等建議。

專門協(xié)會(huì)；治理模式；殘疾人

前言

我國殘疾人專門協(xié)會(huì)主要包括五大專門協(xié)會(huì)，即盲人協(xié)會(huì)、聾人協(xié)會(huì)、肢殘人協(xié)會(huì)、智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)、精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)等，各專門協(xié)會(huì)是黨、政府和殘疾人聯(lián)合會(huì)（簡稱殘聯(lián)）聯(lián)系本類別殘疾人的橋梁和紐帶，為自助型/互助型的社團(tuán)，履行本類別殘疾人代表、服務(wù)和維權(quán)職能。專門協(xié)會(huì)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，是殘聯(lián)的主體協(xié)會(huì)。

社團(tuán)治理模式一般是指人力資源、員工的薪酬、激勵(lì)約束機(jī)制、財(cái)務(wù)制度、組織發(fā)展戰(zhàn)略以及一切與組織管理控制有關(guān)的系列制度安排[1]。具體到殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)治理模式指在所有權(quán)、控制權(quán)、運(yùn)營權(quán)分離的條件下，主席辦公會(huì)（目前未設(shè)理事會(huì)）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能，主席辦公會(huì)、主席與高管人員的權(quán)利和義務(wù)以及相應(yīng)的聘選、激勵(lì)與監(jiān)督等方面的制度安排。治理能力是專門協(xié)會(huì)治理模式研究的重要內(nèi)容，包括履職能力、內(nèi)部管理能力和社會(huì)動(dòng)員能力等。近年來，專門協(xié)會(huì)一直探索構(gòu)建適合自身發(fā)展的治理模式。隨著越來越多的專門協(xié)會(huì)完成社團(tuán)登記，治理模式的發(fā)展將呈現(xiàn)更加多樣化的特征。本研究主要對我國殘疾人專門協(xié)會(huì)治理模式的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，采用文獻(xiàn)法、問卷調(diào)查等方式獲取資料，分析目前專門協(xié)會(huì)治理模式存在的問題，提出相應(yīng)的建議。

1 調(diào)查對象和方法

本研究調(diào)查對象為中國殘聯(lián)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、國家級、省、市、區(qū)（縣）級五大專門協(xié)會(huì)工作人員，主要采用問卷調(diào)查法和訪談法取得一手資料。采用自行設(shè)計(jì)的問卷進(jìn)行調(diào)查，主要內(nèi)容涉及專門協(xié)會(huì)基本情況、有無獨(dú)立社團(tuán)登記、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)立情況、外部監(jiān)督機(jī)制、2014年經(jīng)費(fèi)來源及使用情況等內(nèi)容。本次調(diào)查共發(fā)放問卷88份，其中6份為無效問卷，有效率為93.2%。

訪談采用典型調(diào)查法，主要對中國殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)、中國殘聯(lián)各專門協(xié)會(huì)主席，北京市、北京市東城區(qū)和朝陽區(qū)、陜西省和寧夏回族自治區(qū)等地方專門協(xié)會(huì)主席、副主席共57人進(jìn)行面對面訪談，訪談內(nèi)容主要圍繞專門協(xié)會(huì)目前存在的主要問題及發(fā)展建議。

2 調(diào)查結(jié)果

2.1 調(diào)查對象基本情況

2.1.1 五大專門協(xié)會(huì)均有人員參與了調(diào)查。調(diào)查對象來自聾人協(xié)會(huì)的比例為34.1%，來自肢殘人協(xié)會(huì)比例為19.5%、智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)比例為18.3%、盲人協(xié)會(huì)為17.1%和精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)為11%。參與調(diào)查的協(xié)會(huì)等級以省級及以上為主，達(dá)90.1%，市級8.6%，區(qū)（縣）級僅占1.2%。

2.1.2 調(diào)查對象以男性、年齡偏大者居多。調(diào)查對象中男性比例為64.6%，女性為35.4%。年齡在40歲以上的比例達(dá)82.9%，其中51～60歲比例最高，為36.6%，41～50歲及61～70歲比例分別為31.7%和14.6%。31～40歲比例為15.9%，30歲以下比例僅為1.2%。

從從事協(xié)會(huì)工作年限來看，工作5年以上的比例為80.5%，6～10年比例達(dá)34.1%，10～20年比例為32.8%，超過20年的比例為13.4%。

2.1.3 調(diào)查對象受教育程度普遍較高。調(diào)查對象受教育程度為大學(xué)?？苹虮究频谋壤哌_(dá)75.6%，研究生比例為14.6%；高中和初中及以下比例分別為7.3%和2.4%。

2.2 專門協(xié)會(huì)基本情況

2.2.1 多數(shù)與中國殘聯(lián)同時(shí)成立。除1959年成立了中國盲人協(xié)會(huì)和聾人協(xié)會(huì)外，協(xié)會(huì)成立高峰在1988年和1989年，1988年成立多達(dá)16家，1989年6家，與1988年中國殘聯(lián)成立相吻合。而后每年平均成立1～3家，但不是每年都有新協(xié)會(huì)成立。

2.2.2 多數(shù)沒有獨(dú)立辦公場地。協(xié)會(huì)辦公場地多由本級殘聯(lián)提供，56.8%的協(xié)會(huì)在本級殘聯(lián)樓內(nèi)和其他協(xié)會(huì)合署辦公；有獨(dú)立辦公室的協(xié)會(huì)比例僅為27%，其中在本級殘聯(lián)樓內(nèi)辦公比例為21.6%，不和本級殘聯(lián)在一起的比例為5.4%；其他為16.2%，多為無獨(dú)立辦公室。

2.2.3 辦公經(jīng)費(fèi)主要由殘聯(lián)撥付。專門協(xié)會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)94.5%由殘聯(lián)統(tǒng)一撥付，從個(gè)人或企業(yè)、政府其他部門申請項(xiàng)目資金以及通過培訓(xùn)會(huì)議項(xiàng)目等方式得到經(jīng)費(fèi)比例不超過7%。專門協(xié)會(huì)2014年辦公經(jīng)費(fèi)額度不高，有17.1%的協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)超過6萬元，其中6～10萬元的比例為2.9%，10～15萬元和15～20萬的比例分別為4.3%和5.7%，20萬元以上為4.3%（基本上是國家級協(xié)會(huì)）。辦公經(jīng)費(fèi)比例從多到少依次為：4～6萬元的比例為24.3%，5001～10000元為17.1%，2000～5000元為14.3%，1～2萬元和2～4萬元各為10%，2000元以下的為7.1%。

2.2.4 工作人員不足。約50%協(xié)會(huì)副主席為1～2人，1人與2人的比例均為24.7%。4人和3人比例依次為19.5%和14.3%。5人以上比例為15.6%，1.3%的協(xié)會(huì)沒有配備副主席。70.6%的協(xié)會(huì)秘書處人數(shù)不超過1人，秘書人數(shù)為1人的比例達(dá)49%，無秘書比例為21.6%，2人及以上比例為29.4%。

2.3 專門協(xié)會(huì)日常管理情況

專門協(xié)會(huì)日常管理普遍薄弱，且不規(guī)范。僅有19.6%完成了社團(tuán)登記，73.2%的協(xié)會(huì)沒有社團(tuán)登記，另有7.1%在申請中。協(xié)會(huì)日常管理的基本途徑是協(xié)會(huì)主席會(huì)議，而沒有設(shè)立理事會(huì)。監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)、秘書處、會(huì)員大會(huì)（或會(huì)員代表大會(huì)）均沒有設(shè)立的比例為50%，沒有設(shè)立監(jiān)事會(huì)的比例為41.7%，沒有設(shè)立秘書處的為20.8%，沒有設(shè)立會(huì)員大會(huì)（或會(huì)員代表大會(huì)）的為8.3%。

從外部監(jiān)督機(jī)制來看，中國殘聯(lián)層面設(shè)置了專門協(xié)會(huì)項(xiàng)目評估和財(cái)務(wù)監(jiān)審委員會(huì)（簡稱評監(jiān)委）對專門協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)。中國殘聯(lián)2014年首聘評監(jiān)委員21人，涵蓋人大代表、政協(xié)委員、法律顧問、財(cái)務(wù)專家，專業(yè)管理、社會(huì)組織、媒體及志愿者代表，其中殘疾人及其親友17人，占81%。評監(jiān)委設(shè)監(jiān)事長1人，副監(jiān)事長2人（其中1人兼總干事），監(jiān)事3人，副總干事2人（其中1人兼秘書處主任），財(cái)務(wù)部主任1人。委員12人，其中京外委員5人，占23.8%。2015年根據(jù)工作需要，按5類協(xié)會(huì)對應(yīng)劃分5個(gè)評監(jiān)小組、1個(gè)專業(yè)指導(dǎo)小組和1個(gè)課題調(diào)研小組。評監(jiān)委沒有工作經(jīng)費(fèi)，評監(jiān)工作為志愿者行為。

2.4 專門協(xié)會(huì)治理狀況

殘聯(lián)提名是協(xié)會(huì)主席產(chǎn)生的最主要方式。即殘聯(lián)考察提名、通過民主協(xié)商及代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的占55.8%，協(xié)會(huì)差額選舉產(chǎn)生比例為32.7%，會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生以及殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)兼任的分別為13.5%和3.8%。

殘聯(lián)執(zhí)行理事會(huì)與專門協(xié)會(huì)共同向殘聯(lián)主席團(tuán)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行理事會(huì)和專門協(xié)會(huì)。就如何處理專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)間的關(guān)系來看，認(rèn)為目前“在殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮主體協(xié)會(huì)作用”以及“重大事項(xiàng)和問題的處理應(yīng)報(bào)送殘聯(lián)以進(jìn)行指導(dǎo)和決策”比例均超過半數(shù)，各為55.1%和53.1%；認(rèn)為“以購買服務(wù)等形式完成殘聯(lián)和協(xié)會(huì)的服務(wù)職能”和“經(jīng)過授權(quán)可以代替殘聯(lián)完成部分管理職能”分別為44.9%和34.7%；認(rèn)為“殘聯(lián)應(yīng)逐步減少對專門協(xié)會(huì)內(nèi)部治理的干預(yù)和影響”最少，僅為20.4%。

對改善法人治理結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)而言，調(diào)查對象對“以章程為核心明確法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)”以及“正確處理與殘聯(lián)在治理結(jié)構(gòu)上的關(guān)系，在保持主體協(xié)會(huì)的同時(shí)加強(qiáng)融合發(fā)展”均有較高的認(rèn)同度，比例分別為73.9%和69.6%。“在協(xié)會(huì)內(nèi)部盡快建立第三方評估機(jī)制”認(rèn)同度較低，比例僅為23.9%。

3 專門協(xié)會(huì)治理存在的問題

3.1 專門協(xié)會(huì)功能定位不清晰

中國殘聯(lián)《章程》規(guī)定殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)各專門協(xié)會(huì)，是專門協(xié)會(huì)的聯(lián)合體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過50%的專門協(xié)會(huì)在殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用，也有69.6%的協(xié)會(huì)認(rèn)為應(yīng)從業(yè)務(wù)方面加強(qiáng)與殘聯(lián)的融合發(fā)展。但在實(shí)際工作中，殘聯(lián)自身設(shè)置的部門基本覆蓋了殘疾人服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，工作經(jīng)驗(yàn)及資源較豐富、專業(yè)性更強(qiáng)。與之相比，專門協(xié)會(huì)則顯得經(jīng)驗(yàn)不足、資源較少、專業(yè)性較弱，很自然起到輔助殘聯(lián)工作的作用，承擔(dān)部分殘聯(lián)不方便做或顧及不到的事務(wù)，從而導(dǎo)致專門協(xié)會(huì)聯(lián)系本類殘疾人的渠道不太通暢，殘疾人基本訴求難以及時(shí)得到反映。再加上對專門協(xié)會(huì)職責(zé)定位缺少制度性安排，專門協(xié)會(huì)功能定位不清晰。

3.2 專門協(xié)會(huì)對殘聯(lián)依附性強(qiáng)

專門協(xié)會(huì)從人員聘用、資金管理到項(xiàng)目設(shè)計(jì)等方面，基本按照殘聯(lián)規(guī)定，在人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、運(yùn)營管理權(quán)等方面均受制于殘聯(lián)，很難發(fā)揮自身的獨(dú)立性。各專門協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)均由殘聯(lián)提名、按程序選舉產(chǎn)生，其他工作人員需報(bào)殘聯(lián)方可聘用。

中國殘聯(lián)各專門協(xié)會(huì)每年由中國殘聯(lián)撥付20萬元的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，開展項(xiàng)目也需得到殘聯(lián)認(rèn)可。理論上講，專門協(xié)會(huì)治理應(yīng)建立在協(xié)會(huì)獨(dú)立的前提下方可開展，但現(xiàn)在專門協(xié)會(huì)的自身能力較弱，100%的協(xié)會(huì)對殘聯(lián)具有依附性，沒有自身籌款機(jī)制，很難開展大型活動(dòng)或其他務(wù)實(shí)項(xiàng)目，也無法聚攏人才納入團(tuán)隊(duì)建設(shè)。

3.3 專門協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)不完善

從全國范圍來看，93%的專門協(xié)會(huì)并未實(shí)現(xiàn)法人登記，也就無從談起治理結(jié)構(gòu)。訪談中了解到，中國殘聯(lián)五大專門協(xié)會(huì)雖然陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了法人登記，制定了章程，但是仍未按照專門協(xié)會(huì)治理的要求建立更加合法、合規(guī)、合理的治理結(jié)構(gòu)，未形成決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的制衡機(jī)制，主要表現(xiàn)為：五個(gè)專門協(xié)會(huì)未按照民政部規(guī)定設(shè)置理事會(huì)、現(xiàn)存替代理事會(huì)作用的主席會(huì)議（大多數(shù)不召開）也沒有明確和承擔(dān)起理事會(huì)作用，人員構(gòu)成來源單一且作用發(fā)揮不大，職能設(shè)定還未明確和落實(shí)；協(xié)會(huì)議事規(guī)則不明確，工作程序不夠科學(xué)；協(xié)會(huì)未充分建立公開、透明、高效的管理長效機(jī)制，日常管理制度有待完善[2]。

從外部監(jiān)督來看，評監(jiān)委監(jiān)督剛剛起步，殘聯(lián)規(guī)制還不到位，殘聯(lián)對專門協(xié)會(huì)的監(jiān)管不充分；未能發(fā)揮利益相關(guān)者與公眾的監(jiān)督作用，公眾對協(xié)會(huì)的監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的法律保障機(jī)制；社會(huì)監(jiān)督渠道不暢通，我國目前并未建立非營利社會(huì)組織信息披露制度，公眾獲取非營利社會(huì)組織的信息閉塞。

3.4 專門協(xié)會(huì)治理能力較弱

多數(shù)專門協(xié)會(huì)沒有選拔優(yōu)秀的殘疾人作為正式會(huì)員參與到專門協(xié)會(huì)的日常運(yùn)作和治理中，沒有真正意義上充分調(diào)動(dòng)殘疾人的積極性和主動(dòng)性，也沒有充分吸收殘疾人社會(huì)組織、愛心企業(yè)作為團(tuán)體會(huì)員，為專門協(xié)會(huì)的工作發(fā)揮作用。另一方面，中國殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)與各級殘聯(lián)的專門協(xié)會(huì)之間沒有建立起縱向的聯(lián)系，這使得專門協(xié)會(huì)之間很難建立合作關(guān)系，嚴(yán)重影響了各級專門協(xié)會(huì)之間形成合力。

專門協(xié)會(huì)工作人員較少，工作主要依靠主席或副主席，沒有培育和形成專職的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)或骨干隊(duì)伍，工作人員的專業(yè)性較差，難以提供專業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)。目前協(xié)會(huì)所開展的大部分工作依然處于各種文體活動(dòng)階段，社會(huì)影響力不大，品牌效應(yīng)不高，代表、服務(wù)、維權(quán)職能發(fā)揮不明顯。形成對內(nèi)不能凝聚人心，對外不能蓄積力量，無法有效組織社會(huì)資源推動(dòng)協(xié)會(huì)發(fā)展，致使協(xié)會(huì)社會(huì)形象差、履職能力低。

4 專門協(xié)會(huì)治理模式建議

4.1 專門協(xié)會(huì)治理模式的基本原則

4.1.1 社會(huì)責(zé)任原則。專門協(xié)會(huì)是社會(huì)組織，應(yīng)履行社會(huì)責(zé)任，要在各類社會(huì)組織中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。社會(huì)責(zé)任原則是專門協(xié)會(huì)治理的首要原則，由要滿足殘疾人需求的特殊使命所決定。由于專門協(xié)會(huì)不依賴“利潤”動(dòng)機(jī)，而是依靠使命的凝聚和引導(dǎo)，通過反映殘疾人需求的“使命”來獲得支持，因此專門協(xié)會(huì)能否實(shí)現(xiàn)其社會(huì)責(zé)任直接關(guān)系其生存與發(fā)展。

4.1.2 民主原則。民主原則是指決策民主和監(jiān)督民主，是調(diào)動(dòng)協(xié)會(huì)工作人員主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性的動(dòng)力。專門協(xié)會(huì)的性質(zhì)本身決定了其民主治理的原則，包括：(1)協(xié)會(huì)理事會(huì)（主席會(huì)議）、監(jiān)事會(huì)成員的平等性與民主性，其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使不應(yīng)有等級之分；(2)決策程序與監(jiān)督程序的民主性，其議事方式和表決程序應(yīng)當(dāng)貫徹民主原則，不能因個(gè)人資歷或者其他原因在行使權(quán)利上有差別；(3)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)工作作風(fēng)的民主性，嚴(yán)格遵守職權(quán)法定原則，不得越權(quán)干涉其他合法權(quán)利的行使[1]。

4.1.3 公開透明原則。專門協(xié)會(huì)從事的是不以營利為目的的公益性事業(yè)，其資金大部分來源于殘聯(lián)，只有微少的社會(huì)捐贈(zèng)，并在法律上享有一定的減免稅待遇。獲得這些資源的關(guān)鍵是協(xié)會(huì)要具有良好的公信力，而贏得良好公信力的最佳方法是公開組織的運(yùn)行狀況，包括組織的治理結(jié)構(gòu)、人事安排、組織服務(wù)情況、項(xiàng)目運(yùn)作、資金財(cái)務(wù)狀況以及有關(guān)組織發(fā)展的重大事項(xiàng)和決策等。通過公開上述信息，接受殘聯(lián)、資助者、服務(wù)對象、新聞媒體、社會(huì)公眾以及獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督，使其成為“陽光組織”，加強(qiáng)自律機(jī)制，減少不誠信行為，進(jìn)而提高協(xié)會(huì)的公信力[3]。

4.2 切實(shí)加大殘聯(lián)對協(xié)會(huì)的支持力度

4.2.1 加強(qiáng)協(xié)會(huì)專職專業(yè)工作團(tuán)隊(duì)建設(shè)。殘聯(lián)應(yīng)積極培育協(xié)會(huì)規(guī)范治理模式，著重開展專門協(xié)會(huì)的人才隊(duì)伍建設(shè)與管理。專門協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員可以由殘聯(lián)牽頭，通過組織考察、社會(huì)評議的方式產(chǎn)生，推行協(xié)會(huì)主席、副主席差額選舉制度，逐步向普選制過渡。其他的工作人員可以通過專門協(xié)會(huì)內(nèi)部的議事方式，或購買崗位服務(wù)的方式來加以確定，將人員情況報(bào)備殘聯(lián)。由于專門協(xié)會(huì)承接了一部分殘聯(lián)委托的事務(wù)和服務(wù)，殘聯(lián)應(yīng)根據(jù)情況，對發(fā)生的費(fèi)用采用財(cái)政撥款或政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行兌付，其中對于人員費(fèi)用，應(yīng)予以財(cái)政保障。殘聯(lián)可以根據(jù)情況，撥付專門經(jīng)費(fèi)，通過政府購買殘疾人工作服務(wù)崗位、購買社工崗位、購買公益性崗位等形式，為專門協(xié)會(huì)解決秘書長、副秘書長等專職人員的基本薪酬和相關(guān)福利待遇。根據(jù)專門協(xié)會(huì)自身的收支情況和工作需要可以加聘用人員，經(jīng)費(fèi)可自行解決。同時(shí)要借助群團(tuán)改革契機(jī)，開展機(jī)關(guān)下派、志愿者兼職、下級協(xié)會(huì)上掛、社會(huì)組織掛職等形式，加大協(xié)會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)力度。同時(shí)，要加強(qiáng)法人協(xié)會(huì)人才儲(chǔ)備和班子建設(shè)[4]。

4.2.2 推動(dòng)協(xié)會(huì)積極承接政府購買的服務(wù)項(xiàng)目。協(xié)調(diào)殘聯(lián)計(jì)財(cái)部及各業(yè)務(wù)部門，以及基金會(huì)、獅子聯(lián)會(huì)等開展項(xiàng)目資助、定向委托、政府購買服務(wù)。通過人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投、單一來源采購、大額項(xiàng)目分包、新增項(xiàng)目另授、購買服務(wù)崗位等多種途徑和方式，鼓勵(lì)和支持各協(xié)會(huì)積極承接財(cái)政、民政、殘聯(lián)等向社會(huì)力量購買的助殘服務(wù)；協(xié)調(diào)殘聯(lián)和民政部門在購買社會(huì)力量的助殘服務(wù)過程中，在平等條件下優(yōu)先選擇法人協(xié)會(huì)。推動(dòng)各協(xié)會(huì)作為第三方積極參與政府購買殘疾人服務(wù)的績效評估工作，充分發(fā)揮建言獻(xiàn)策和咨詢評估等專家作用，推動(dòng)建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的政府購買殘疾人服務(wù)的綜合性評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)政府購買服務(wù)工作更加規(guī)范科學(xué)、務(wù)實(shí)高效[3]。

4.2.3 落實(shí)專門協(xié)會(huì)工作經(jīng)費(fèi)和工作條件。各級殘聯(lián)要通過財(cái)政撥款、委托服務(wù)、購買服務(wù)等多種方式加大對專門協(xié)會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的支持，并在納入年度財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立逐年增長機(jī)制；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。要對兼職的專門協(xié)會(huì)班子成員給予必要的補(bǔ)貼，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)工作實(shí)際需要確定。符合《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》（財(cái)稅[2015]72號(hào)）的專門協(xié)會(huì)活動(dòng)或項(xiàng)目，提前列入預(yù)算，從殘保金中列支。同時(shí)，還應(yīng)為專門協(xié)會(huì)提供辦公和活動(dòng)場所，配備必要的辦公設(shè)備，提供必要的工作保障。積極幫助協(xié)會(huì)開展會(huì)員制試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、推廣先進(jìn)、擴(kuò)大效果。

4.2.4 發(fā)揮各類監(jiān)督機(jī)制作用。殘聯(lián)和相關(guān)政府部門監(jiān)督。從其外部制度環(huán)境來看，必須進(jìn)一步明確專門協(xié)會(huì)在殘聯(lián)體系中的地位和作用，改變現(xiàn)行運(yùn)作規(guī)定中帶有的控制、限制的基調(diào)和煩瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架。同時(shí)，殘聯(lián)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對專門協(xié)會(huì)“三重一大”事務(wù)的監(jiān)督監(jiān)管職能。

評監(jiān)委監(jiān)督。評監(jiān)委作為獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮法人機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)，要充分發(fā)揮好第三方監(jiān)督的職能。應(yīng)當(dāng)對專門協(xié)會(huì)項(xiàng)目運(yùn)作流程、績效狀況，協(xié)會(huì)日常工作、運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督；應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的熱線或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等渠道，以供專門協(xié)會(huì)工作人員、殘疾人及其親屬、其他社會(huì)人士反映專門協(xié)會(huì)情況。

社會(huì)監(jiān)督。一要增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督主體和社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)，對利益相關(guān)者及本類殘疾人切實(shí)行使知情權(quán)，向受贈(zèng)人查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，提出意見建議；二要建立獨(dú)立的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對專門協(xié)會(huì)的工作績效進(jìn)行評估，定期公開協(xié)會(huì)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，幫助捐贈(zèng)者全面掌握協(xié)會(huì)信息，增強(qiáng)捐款明智度；三要建立信息披露制度，使公眾監(jiān)督渠道暢通。如在互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒公布協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)收支信息和業(yè)務(wù)活動(dòng)情況；四要進(jìn)一步發(fā)揮新聞媒介對協(xié)會(huì)的輿論監(jiān)督功能，及時(shí)、準(zhǔn)確反映協(xié)會(huì)的相關(guān)情況。

4.3 健全專門協(xié)會(huì)治理模式

正確的職能定位是專門協(xié)會(huì)治理模式的前提。理論上講，專門協(xié)會(huì)是特定殘疾人群體的利益代言人、服務(wù)組織者和權(quán)利維護(hù)者，因此需要發(fā)揮組織的力量去維護(hù)群體整體權(quán)利，推動(dòng)政府、社會(huì)對殘疾群體采取普惠加特惠的政策。在這種職能定位下，健全專門協(xié)會(huì)治理模式應(yīng)從以下方面著手。

4.3.1 試行理事會(huì)體制，完善協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)是專門協(xié)會(huì)運(yùn)作的核心，是專門協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其主要承擔(dān)決定組織使命、制定組織戰(zhàn)略規(guī)劃、負(fù)責(zé)組織運(yùn)行與績效管理等職能。理事會(huì)應(yīng)該不僅是協(xié)會(huì)的戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)，也要履行籌資、分配等職能；不僅內(nèi)部承擔(dān)運(yùn)籌全局并掌控風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，而且還是與外界進(jìn)行資源流動(dòng)和觀念互動(dòng)的樞紐[5]。

4.3.2 加快推進(jìn)社團(tuán)法人登記，切實(shí)加強(qiáng)專門協(xié)會(huì)自身建設(shè)。加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作的規(guī)范化，不斷完善建立健全民主機(jī)制，提升依法依規(guī)依章治理能力，規(guī)范設(shè)立協(xié)會(huì)專項(xiàng)工作委員會(huì)程序；推進(jìn)信息公開和財(cái)務(wù)公開，接受第三方機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)審計(jì)，確保資金來源合法，使用規(guī)范透明；認(rèn)真做好年檢和等級評估等工作，并將結(jié)果作為承接政府購買服務(wù)、接受財(cái)政補(bǔ)貼、享受相關(guān)優(yōu)惠政策等的重要依據(jù)；積極開展國際交流與合作[6]。

4.3.3 在社團(tuán)法人注冊的專門協(xié)會(huì)開展會(huì)員制（試點(diǎn)），符合民政登記機(jī)關(guān)要求。會(huì)員種類分為個(gè)人會(huì)員和單位（團(tuán)體）會(huì)員。個(gè)人會(huì)員在本類別殘疾人中具有一定影響和代表性，可以采取北京市東城區(qū)做法，由街道殘聯(lián)推薦選拔（逐步過渡由街鄉(xiāng)直選模式），也可以由原有的主席團(tuán)委員推薦，然后自愿提交入會(huì)申請書，經(jīng)過協(xié)會(huì)理事會(huì)（主席會(huì)議）考察、討論通過，由秘書處頒發(fā)會(huì)員證。會(huì)員享有以下權(quán)利：選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)；參加專門協(xié)會(huì)組織的活動(dòng)；獲得專門協(xié)會(huì)服務(wù)的優(yōu)先權(quán)；對專門協(xié)會(huì)的工作有批評權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，會(huì)員還應(yīng)履行下列義務(wù)：遵守專門協(xié)會(huì)章程，執(zhí)行決議；維護(hù)專門協(xié)會(huì)合法權(quán)益；按時(shí)交納會(huì)費(fèi)；完成專門協(xié)會(huì)交辦的工作，積極參加各類活動(dòng)；向?qū)ｉT協(xié)會(huì)反映情況，提供有關(guān)資料。單位會(huì)員由愛心企業(yè)、社會(huì)公益組織等加入?yún)f(xié)會(huì)，享受權(quán)利，履行義務(wù)，每年交納團(tuán)體會(huì)費(fèi)，保證協(xié)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.3.4 開展專門協(xié)會(huì)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。專門協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督權(quán)分配給監(jiān)事會(huì)，以對理事會(huì)管理運(yùn)行決策和相關(guān)事務(wù)的執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督。目前，中國殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)的監(jiān)督權(quán)暫由評監(jiān)委代理，在探索中應(yīng)逐步有效承擔(dān)起監(jiān)督職能。監(jiān)事會(huì)可依照章程規(guī)定的程序檢查組織財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料，監(jiān)督理事會(huì)遵守法律和章程的情況；監(jiān)事列席理事會(huì)會(huì)議，有權(quán)向理事會(huì)提出質(zhì)詢和建議，并應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)主管單位以及稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門反映情況。監(jiān)事有權(quán)就理事、高管人員違反法律、行政法規(guī)或者組織章程規(guī)定的行為提起訴訟，通過訴訟途徑，使監(jiān)事的監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮。此外，監(jiān)事會(huì)還應(yīng)具有召集臨時(shí)理事會(huì)、獨(dú)立聘請會(huì)計(jì)師的權(quán)利等[6]。

4.3.5 提升專門協(xié)會(huì)外部治理能力。運(yùn)用社會(huì)動(dòng)員力，當(dāng)好政府的助手，協(xié)助政府職能轉(zhuǎn)換，通過承接政府購買服務(wù)等方式承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)公共事務(wù)治理，獲取政府資源和發(fā)展空間；與企業(yè)合作，獲得完成社會(huì)公益供給所需要的資金、物品等資源，增加協(xié)會(huì)的公信力；與媒體合作，通過媒體尋求社會(huì)支持和開發(fā)公眾資源；與其他非營利組織等社會(huì)主體加強(qiáng)合作，打造合作共同體，促進(jìn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；與助殘社會(huì)組織互動(dòng)中取長補(bǔ)短，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用[7]。

[1]王名，孫偉林.社會(huì)組織管理體制:內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢.中國行政管理，2011(7):16-19.

[2]王名，賈西津.中國NGO發(fā)展分析 管理世界，2002(8):30-43.

[3]王名,丁晶晶.中國殘疾人社會(huì)管理的創(chuàng)新路徑研究.學(xué)會(huì)，2012(9):12-17.

[4]王名,丁晶晶.社會(huì)組織參與社會(huì)管理的基本經(jīng)驗(yàn).中國行政管理，2013(4):67-69.

[5]丁開杰.英國志愿組織聯(lián)盟與志愿者參與實(shí)踐—以英格蘭志愿組織理事會(huì)（NCVO）為例.理論月刊，2009(3):150-154.

[6]王瑾.“傘狀結(jié)構(gòu)化”及其基礎(chǔ)上的專業(yè)化—法國第三部門經(jīng)驗(yàn)對中國NGO發(fā)展路徑的啟示.行政論壇，2012,19(2):63-66.

[7]胡琳琳，郝福慶.英國公共服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5):13-16.

Analysis and Thoughts on Governance Model of Special Association of the Disabled

SUN Yi-ping,DING Jing-jing

The special association of the disabled functions as the bridge and link of the Communist Party and the government as well as disabled persons’ federation to contact the category of persons with disabilities and it shoulders the responsibility of being representative, providing service, and defending rights.After the completion of registration for special association, it should build a scientific, rational and effective governance model.However, there exist a few problems such as vague function, high dependence and imperfect governance structure.Concerning these problems, this article puts forward suggestions of strengthening the support given by disabled persons’ federation as well as perfecting the governance structure.

Special association; Governance model; The disabled

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0059-05

1 清華大學(xué)無障礙發(fā)展研究院；中國殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)評監(jiān)委 北京 100037

2 中國人事科學(xué)研究院 北京 100716

孫一平 碩士 清華大學(xué)無障礙發(fā)展研究院副院長 中國殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)評監(jiān)委副總干事；研究方向：助殘社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展

丁晶晶 博士后 助理研究員；研究方向：社會(huì)組織治理、事業(yè)單位管理