加快推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的探索

楊 芳

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加快推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的探索

楊 芳

（湖南女子學(xué)院，長(zhǎng)沙 410004）

環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化水平有所提高，但仍然處于快速發(fā)展階段的前期，存在涉及民生、環(huán)境、就業(yè)以及體制機(jī)制等諸多方面的問(wèn)題?！笆濉睍r(shí)期，環(huán)洞庭湖區(qū)資源、政策優(yōu)勢(shì)疊加，科學(xué)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐、推進(jìn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明融合發(fā)展、推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給向農(nóng)村延伸、創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制和管理機(jī)制、推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略新格局等策略可以加快推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化。

環(huán)洞庭湖區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；可持續(xù)發(fā)展

環(huán)洞庭湖區(qū)是湖南省重要的農(nóng)產(chǎn)品基地，新型城鎮(zhèn)化是環(huán)洞庭湖區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的重要趨勢(shì)之一，對(duì)改善環(huán)洞庭湖區(qū)民生福祉，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有戰(zhàn)略意義。對(duì)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程及推動(dòng)策略的探討，可以為科學(xué)推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供依據(jù)。

一、環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r與特征

環(huán)洞庭湖區(qū)是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，隨著《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》與《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014-2020年）》的頒布，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化的水平、速度、空間布局和城鎮(zhèn)體系均進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段。

（一）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

“十五”期間，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)3.97%，“十一五”期間，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)2.37%，2011-2014年間，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)率為2.03%，2014年，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)人口占比為47.83%，相比2000年提高19.04個(gè)百分點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化還是較為落后。一是從非農(nóng)化水平來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化水平滯后。城鎮(zhèn)化既是農(nóng)民就業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)變，也是農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)的過(guò)程。數(shù)據(jù)表明，2001至2014年，環(huán)洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)產(chǎn)值比重由25.96%降低至13.49%，環(huán)洞庭湖區(qū)就業(yè)人員中農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比由79.1%降低至43.71%，雖然環(huán)洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)產(chǎn)值比重與就業(yè)人員中農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比的差值呈現(xiàn)收斂態(tài)勢(shì)，但仍然存在30.22個(gè)百分點(diǎn)的差距。二是從人均GDP來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化水平滯后。依據(jù)錢納里模型，環(huán)洞庭湖區(qū)在2006年的人均GDP超過(guò)1 000美元時(shí)，城鎮(zhèn)化率應(yīng)在63.4%的設(shè)想值右側(cè)位置，但是實(shí)際值僅為37.2%，低于設(shè)想值近26.2個(gè)百分點(diǎn)。三是從區(qū)域發(fā)展水平來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)非均衡化。2014年，岳陽(yáng)市城鎮(zhèn)化水平為52.29%，分別比益陽(yáng)市和常德市的城鎮(zhèn)化率高出6.4和7.53個(gè)百分點(diǎn)，城市建設(shè)非均衡發(fā)展，2014年，常德市、益陽(yáng)市的排水管密度分別為6.2（km/km2）和4.25（km/km2），顯著低于岳陽(yáng)市排水管密度（13.68km/km2），岳陽(yáng)市和益陽(yáng)市的人均擁有道路面積分別為13.33 m2/人和12.64 m2/人，均低于常德市人均擁有道路面積（16.35 m2/人）。

（二）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所處階段

環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化水平有所提高，但仍然處于快速發(fā)展階段的前期，城鎮(zhèn)化率為47.83%，低于全省49.28%的平均水平；城鎮(zhèn)建設(shè)依然以外延為主，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)聚集效應(yīng)弱，環(huán)洞庭湖區(qū)建成區(qū)產(chǎn)值占區(qū)域總產(chǎn)值比重為43.94%，相比全省建成區(qū)產(chǎn)值占比（46.79%）低2.85個(gè)百分點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)布局分散，2013年，環(huán)洞庭湖區(qū)省級(jí)及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為2 098.45億元，占環(huán)洞庭湖區(qū)規(guī)模以上工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比重為25.46%，相比同期全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占比低7個(gè)百分點(diǎn)；[1]城鎮(zhèn)化內(nèi)生動(dòng)力不足，城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力較低，環(huán)洞庭湖區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比為13.49%，相比全省平均水平（8.0%）高出5個(gè)百分點(diǎn)，而第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占從業(yè)人員的比重仍高達(dá)43.71%，相比全省平均水平（41%）高出2.7個(gè)百分點(diǎn)，仍是典型的糧豬型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化開(kāi)放效應(yīng)沒(méi)有得到有效發(fā)揮，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)能力不足。

二、環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨五大挑戰(zhàn)

當(dāng)前，環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化存在涉及民生、環(huán)境、就業(yè)以及體制機(jī)制等諸多方面的問(wèn)題。

（一）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)拓展和充分就業(yè)挑戰(zhàn)

1. 產(chǎn)業(yè)支撐能力有限

第二、三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)率每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)平均可帶動(dòng)70-90萬(wàn)人就業(yè)。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平可以擴(kuò)大就業(yè)容量。然而，新常態(tài)下環(huán)洞庭湖區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亦面臨較大下行壓力，一是第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重偏低。2014年環(huán)洞庭湖區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為86.8%，低于全省88.36%的平均水平，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，以岳陽(yáng)市為例，2015年1月份以來(lái)，近八成重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)開(kāi)工不足80%，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)產(chǎn)值同比下降27.9%，影響全市規(guī)模工業(yè)增加值增速約7個(gè)百分點(diǎn)。益陽(yáng)市工業(yè)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，2014年，全市有54家規(guī)模工業(yè)企業(yè)全年停產(chǎn)，新進(jìn)規(guī)模企業(yè)中規(guī)模大的企業(yè)少，退出規(guī)模企業(yè)多，發(fā)展后勁明顯不足。二是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。2014年，環(huán)洞庭湖區(qū)服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為35.63%，低于全省42.21%的平均水平，就業(yè)潛能釋放偏低。三是服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)并不合理。住宿餐飲、批發(fā)零售等生活型服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)總量中的占比為80.3%，相對(duì)偏高，相比全省78.99%的平均水平還高近1個(gè)百分點(diǎn)，而科研和技術(shù)服務(wù)、信息和計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)總體規(guī)模相對(duì)偏小，從而對(duì)電子商務(wù)、信息資源、物流金融和供應(yīng)鏈管理等增長(zhǎng)潛力大、新增就業(yè)崗位多的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需求顯著不足，進(jìn)而未能有效的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的就業(yè)潛能。

2. 轉(zhuǎn)移就業(yè)難度日趨增大

環(huán)洞庭湖區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要流向是從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但環(huán)洞庭湖區(qū)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，環(huán)洞庭湖區(qū)尚未轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力中，相當(dāng)部分群體是文化程度在初中以下水平以及女性在45歲以上、男性在55歲以上的群體，年齡和受教育水平在轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中明顯處于劣勢(shì)，技能水平偏低更是增加了轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度。以益陽(yáng)市為例，全市現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力超過(guò)200萬(wàn)，其中初中及初中以下文化程度的占到78%，平均受教育年限低于9年，受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的不到3成。

（二）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的糧食、土地資源和生態(tài)安全三重挑戰(zhàn)

環(huán)洞庭湖區(qū)建成區(qū)面積由2005年的189.52平方公里遞增至2014年291.92平方公里，10年內(nèi)增長(zhǎng)了54.03%。[1]環(huán)洞庭湖區(qū)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著耕地資源減少、糧食安全不保以及濕地生態(tài)安全存在脅迫三重矛盾。

1. 耕地資源呈現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量雙下降趨勢(shì)

一是耕地?cái)?shù)量減少。1978至1998年，環(huán)洞庭湖區(qū)耕地面積由1978年的14 884.36平方公里減少到1998年的11 535平方公里，耕地面積凈減少3 348.46平方公里；[2]2013年，環(huán)洞庭湖區(qū)耕地面積回升至11 846.67平方公里，但相比1978年，仍然減少了20.41%。二是耕地質(zhì)量降低?？焖偻七M(jìn)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程以及日趨嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地快速減少，洞庭湖區(qū)淺層土壤的鎘已經(jīng)比深層土壤平均高了3倍以上；[3]城鎮(zhèn)化發(fā)展需要建設(shè)用地，必然占用耕地，耕地資源的減少只能通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡方式來(lái)應(yīng)對(duì)，但很多占補(bǔ)平衡類耕地資源質(zhì)量顯著偏低，此外，環(huán)洞庭湖區(qū)大量的下濕田不利于作物生長(zhǎng)，以及機(jī)械耕作和收獲作業(yè)。

2. 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯

從糧食生產(chǎn)來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)的糧食產(chǎn)量從1985年的8 231 036噸到1990年的8 715 145噸，用了15年時(shí)間，遞增至2013年的9 555 289噸用了23年，糧食增產(chǎn)速率呈現(xiàn)趨緩態(tài)勢(shì)。[4][5]糧食安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯，直接威脅到環(huán)洞庭湖區(qū)這個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的城鎮(zhèn)化和糧食生產(chǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 資源承載壓力和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯

一方面，城鎮(zhèn)用水、用電等承載力供給矛盾凸顯，由于城市居民在生活過(guò)程中更加注意物質(zhì)生活追求，對(duì)水、電、油、氣等資源需求更旺盛，以水電為例，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)人均生活用水量為每日155.81升，農(nóng)村居民人均生活用水量為每日91.14升，城市居民是農(nóng)村居民的1.75倍。2013年，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化率為46.56%，到2020年，城鎮(zhèn)化率將提高至60%，將對(duì)城鎮(zhèn)的資源承載能力形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另一方面，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展占用耕地的同時(shí)，消耗大量資源，增加污染排放，管理不善加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染，湖區(qū)和環(huán)湖周邊畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)面源污染，城鎮(zhèn)工商業(yè)及居民生活垃圾、廢水污染不斷累積，再加上水資源總量減少導(dǎo)致水環(huán)境容量變小，洞庭湖水質(zhì)總體為輕度污染，富營(yíng)養(yǎng)化程度已達(dá)到中度。[6]

（三）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和融資挑戰(zhàn)

環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展必將拓展城市框架，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，支持城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。但問(wèn)題是，大量的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)面臨著大量資金缺口的矛盾。從城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)資金存在缺口，以洞庭湖治理項(xiàng)目為例，三大垸安全建設(shè)受批復(fù)影響，年度計(jì)劃難度較大，后期建設(shè)配套壓力大，十小垸留下部分資金缺口，省市配套資金難以落實(shí)，九小垸未考慮配套資金。從城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資情況來(lái)看，環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化面臨以下發(fā)展瓶頸：一是投融資渠道單一。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投資，但環(huán)洞庭湖區(qū)縣域財(cái)力相對(duì)薄弱，融資形勢(shì)較為嚴(yán)峻，以常德市為例，受國(guó)家金融政策調(diào)控影響，銀行類金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款進(jìn)行了限制，新增融資受限，融資難度加大。2015年上半年，常德市承接城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)建投、城建投、交建投三大城建公司到位建設(shè)資金25.86億元，僅為全年融資任務(wù)（100億元）的1/4。二是依靠土地財(cái)政進(jìn)行融資，國(guó)家加大對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控力度后，土地收入大幅縮減，土地財(cái)政艱難維系，以益陽(yáng)市沅江市為例，2015年上半年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入減少13 380萬(wàn)元，下降53.26%，政府性基金收入大幅減少。[7]三是環(huán)洞庭湖區(qū)縣域投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善。以常德市桃源縣為例，有建設(shè)項(xiàng)目融資需求的企業(yè)因缺乏抵押資產(chǎn)、第三方擔(dān)保和融資成本太高很難從銀行進(jìn)行融資，大部分企業(yè)融資的主要渠道還是民間借貸。四是民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的通道依然不暢。以常德市為例，常德市民間資本的投入主要集中在制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、采礦業(yè)和批零住餐業(yè)，民間投資很少進(jìn)入通信和交通等有較好市場(chǎng)前景和可觀收益的行業(yè)，水利環(huán)境、郵政業(yè)等民間投資介入程度更低。因此，民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還有極大的發(fā)展空間，有待于進(jìn)一步激活。

（四）環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的體制機(jī)制和管理能力挑戰(zhàn)

1. 在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

一是以城鎮(zhèn)建設(shè)面積擴(kuò)大政策替代城鎮(zhèn)化政策。部分縣域推進(jìn)城鎮(zhèn)化主要投入大量資源用于硬件改善，建新區(qū)，迅速擴(kuò)張城鎮(zhèn)面積，2000年至2014年，環(huán)洞庭湖區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)展了35%，相比同階段城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，還要多出1.69個(gè)百分點(diǎn)，使得大量流動(dòng)人口游離于城市外。二是將推進(jìn)工業(yè)化等同于城鎮(zhèn)化。部分縣域在制定城鎮(zhèn)化政策時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)建廠和招商引資，忽視城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，使得失地農(nóng)民未能有效融入工業(yè)化中。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展方面存在操作誤區(qū)，區(qū)域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)政策缺失。區(qū)域內(nèi)各個(gè)縣域制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，均基于自身利益最大化，自求平衡，缺乏縣級(jí)層面協(xié)同處理機(jī)制，環(huán)洞庭湖區(qū)域內(nèi)消耗性競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。

2. 城鄉(xiāng)二元分割政策制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

戶籍管理制度尚未健全，區(qū)域內(nèi)在流動(dòng)人口居住證制度建設(shè)方面缺失法律法規(guī)和條例規(guī)定的支撐，與居住證制度配套的公共服務(wù)難以向流動(dòng)人口均衡配置。這種“雙二元結(jié)構(gòu)”嚴(yán)重阻礙農(nóng)民市民化，是新型城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的“絆腳石”。而區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的土地管理制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度和公共財(cái)政制度等都是依附于戶籍制度，多種制度效應(yīng)疊加，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間人口轉(zhuǎn)移的剛性障礙。

3. 公共服務(wù)供給不足

從政府公共服務(wù)供給來(lái)看，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不科學(xué)，提升社會(huì)公眾福祉的公共性、公益性建筑產(chǎn)品提供不足。就業(yè)服務(wù)難題沒(méi)有得到妥善解決，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)公共服務(wù)供給不足。未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)環(huán)洞庭湖區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快的問(wèn)題，難以避免淘汰落后產(chǎn)能，部分產(chǎn)業(yè)工人將面臨成為新的失業(yè)群體的問(wèn)題，將加劇就業(yè)難題。

三、環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展前景分析

“十三五”期間，環(huán)洞庭湖區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，面臨著難得的歷史機(jī)遇，環(huán)洞庭湖區(qū)應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化機(jī)遇意識(shí)，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)改革，在更高起點(diǎn)上進(jìn)一步打開(kāi)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新局面。

（一）新型城鎮(zhèn)化成為強(qiáng)大引擎

湖南省委、省政府以制度創(chuàng)新為抓手，出臺(tái)多項(xiàng)政策，大力推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一方面，出臺(tái)了《湖南省2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村土地管理制度和戶籍制度等層面，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化機(jī)制體制改革，為環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化改革指引方向。另一方面，出臺(tái)了《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014-2020年）》，統(tǒng)籌規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，明確規(guī)定：構(gòu)建“一核六軸”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局；因地制宜發(fā)展區(qū)域城鎮(zhèn)群；岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)以洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)株潭城市群的經(jīng)濟(jì)協(xié)作；加強(qiáng)對(duì)湘資沅澧等重點(diǎn)流域源頭、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水源區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)的保護(hù)。這就明確環(huán)洞庭湖區(qū)應(yīng)構(gòu)建彰顯濱水特色的現(xiàn)代生態(tài)城市群落。湖南省委、省政府出臺(tái)的一系列推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策措施為環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化改革、實(shí)現(xiàn)跨域發(fā)展指引了方向，環(huán)洞庭湖區(qū)各市、縣應(yīng)積極謀劃，以實(shí)干推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化“政策紅利”轉(zhuǎn)化為發(fā)展成果。

（二）環(huán)洞庭湖區(qū)資源、政策優(yōu)勢(shì)疊加

環(huán)洞庭湖區(qū)旅游資源豐富、品位及開(kāi)發(fā)條件優(yōu)越，環(huán)洞庭湖區(qū)共有地文景觀、水文景觀、古跡遺址、宗教歷史文化、動(dòng)植物、民俗風(fēng)情、休閑等7個(gè)類別的旅游景點(diǎn)景區(qū)，具有名人文化、茶文化等多個(gè)文化類型，是中華遠(yuǎn)古文明和湖湘文化的祖源文化之一，是湖湘文化的重要組成部分，具有十分重要的文化遺產(chǎn)搶救價(jià)值、學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值和旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)價(jià)值。[8]《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，該規(guī)劃將洞庭湖區(qū)列為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，并立足保障生態(tài)安全和國(guó)家糧食安全，提出建設(shè)更加秀美富饒的生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，將打造具有洞庭山水特色和湖鄉(xiāng)人文特質(zhì)的城鎮(zhèn)風(fēng)貌。國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，環(huán)洞庭湖區(qū)處于武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群鏈接位上，有機(jī)會(huì)成為長(zhǎng)江中游多中心、網(wǎng)絡(luò)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的重要節(jié)點(diǎn)。環(huán)洞庭湖區(qū)豐富的生態(tài)資源、悠久的歷史文化和政策優(yōu)勢(shì)聚集疊加，發(fā)展“紅利”將持續(xù)釋放，為環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。

四、基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是優(yōu)化環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的關(guān)鍵，環(huán)洞庭湖區(qū)應(yīng)要加快實(shí)現(xiàn)環(huán)洞庭湖區(qū)城鄉(xiāng)之間、環(huán)洞庭湖區(qū)域內(nèi)之間以及環(huán)洞庭湖周邊區(qū)域與洞庭湖濕地的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

（一）科學(xué)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)依托洞庭湖生態(tài)功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展布局。重組環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化體系空間，根據(jù)環(huán)洞庭湖區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)與資源稟賦結(jié)構(gòu)，將環(huán)洞庭湖區(qū)劃分為東部發(fā)展軸、中部發(fā)展軸、西北——東南發(fā)展軸，形成包含城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等覆蓋全域的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，堅(jiān)持地級(jí)市中心城市、區(qū)域性縣域中心城市、城鎮(zhèn)帶和小城鎮(zhèn)等多層次的新型城鎮(zhèn)發(fā)展體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。整合地級(jí)市中心城市優(yōu)勢(shì)資源，依托中心城市形成增長(zhǎng)極，擴(kuò)大區(qū)域帶動(dòng)能力，著力推動(dòng)地級(jí)市中心城市建設(shè)。培育岳陽(yáng)長(zhǎng)江新區(qū)、津澧新城等城鎮(zhèn)體系，將岳陽(yáng)長(zhǎng)江新區(qū)、津澧新城建設(shè)成洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市、湘鄂邊界中心城市，通過(guò)津澧融城戰(zhàn)略，帶動(dòng)澧水流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，通過(guò)岳陽(yáng)長(zhǎng)江新區(qū)提質(zhì)戰(zhàn)略，打造中部地區(qū)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和港口經(jīng)濟(jì)的橋頭堡。培育區(qū)域性縣域中心城市，選擇安化縣和華容縣，分別支撐起梅山文化和洞庭湖水文化相近、地域相連縣域的資源要素的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。積極發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、發(fā)展體現(xiàn)特色的要求，推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展與中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)“五規(guī)合一”、“無(wú)縫對(duì)接”，因地制宜，分類推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

（二）加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐

環(huán)洞庭湖區(qū)應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。以精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并以市場(chǎng)為導(dǎo)向，立足湖區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)把握市場(chǎng)需求和消費(fèi)熱點(diǎn)，著力發(fā)展區(qū)域布局合理、產(chǎn)品獨(dú)具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，著力發(fā)展“一村一品”，打造品牌農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)品牌。以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展為著力點(diǎn)，發(fā)展飼料加工、醫(yī)藥生物、食品加工業(yè)等低排放、低能耗的消費(fèi)品工業(yè)，發(fā)展工程機(jī)械和汽車配件、電子產(chǎn)品配件和農(nóng)機(jī)裝備制造業(yè)，發(fā)展以大氣污染治理產(chǎn)業(yè)為核心的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，建立、健全適應(yīng)洞庭湖區(qū)域工業(yè)生態(tài)化、循環(huán)化發(fā)展的科技創(chuàng)新和推廣服務(wù)體系，提升工業(yè)發(fā)展質(zhì)量水平。以服務(wù)低碳化發(fā)展為著力點(diǎn)，打造現(xiàn)代服務(wù)體系，著力發(fā)展對(duì)接長(zhǎng)江中游城市群的大宗產(chǎn)品綠色通關(guān)的商貿(mào)物流集散區(qū)和集名水、名地、名山、名樓和名人于一體的生態(tài)旅游度假區(qū)，化洞庭湖區(qū)的水利交通優(yōu)勢(shì)和旅游資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)，放大區(qū)位和資源效應(yīng)。與此同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)吻合，重點(diǎn)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)，推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

（三）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明融合發(fā)展

著力建設(shè)“美麗洞庭”。一是以洞庭湖水生態(tài)保護(hù)為核心，切實(shí)強(qiáng)化環(huán)境安全管理。環(huán)洞庭湖區(qū)應(yīng)建立跨行政區(qū)域的環(huán)境全過(guò)程管理防控體系，加強(qiáng)環(huán)洞庭湖區(qū)環(huán)境污染源調(diào)查、整治，加強(qiáng)對(duì)洞庭湖區(qū)域內(nèi)國(guó)家濕地公園、城市濕地公園的保護(hù)與管理。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長(zhǎng)效機(jī)制。[9]建立政府、企業(yè)、非政府組織、城鄉(xiāng)社區(qū)等多方利益主體參與治理的合作體系，建立涵括垃圾處理產(chǎn)業(yè)、科技、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等多層次的支撐體系，建立環(huán)洞庭湖區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾糾紛統(tǒng)一解決機(jī)制，最大限度地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平。

（四）加快推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給向農(nóng)村延伸

增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通、供水供電、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套能力。統(tǒng)籌配套完善城鄉(xiāng)教育、文化、科技、衛(wèi)生和體育等公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)社區(qū)。二是著力提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平。創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理制度和城鄉(xiāng)管理模式，提高城鄉(xiāng)管理水平；著力發(fā)展電子政務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)管理信息化，為城鄉(xiāng)居民提供便捷、人性化、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（五）加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制創(chuàng)新

積極探索新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域中的融資機(jī)制和模式。一是創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式。將城鎮(zhèn)供水供電、公共交通等市政工程基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)衛(wèi)、垃圾處理、城市綠地等生態(tài)環(huán)保設(shè)施劃分為純公益設(shè)施、準(zhǔn)公益設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性設(shè)施三類，針對(duì)上述三類設(shè)施，劃分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資。搭建新型融資平臺(tái)，積極推廣PPP、基金合作、融資租賃、融資證券化等融資模式。政府建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金，并積極開(kāi)展與創(chuàng)投、風(fēng)投、銀行、私募基金等金融機(jī)構(gòu)的融資對(duì)接，引入各類非銀行金融機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)扶持城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全面推廣排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)品交易。二是創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè)融資模式。整合政府對(duì)農(nóng)村危房改造、扶貧等補(bǔ)貼資金，統(tǒng)一安排農(nóng)村道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立、健全縣產(chǎn)權(quán)交易中心，積極探索、推廣農(nóng)房、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易。

（六）加快創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的管理機(jī)制

以制度創(chuàng)新為抓手，加快推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一是加快戶籍制度改革。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。完善戶籍制度改革的配套機(jī)制，著力消除依附在戶口性質(zhì)上的諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房保障、社會(huì)福利、養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)救助等方面的差別待遇。剝離戶籍制度的福利分配功能，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)人口自由遷移。二是推進(jìn)以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地制度改革。加強(qiáng)土地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息平臺(tái)、縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，因地制宜探索、推廣土地信托、土地入股、土地銀行等土地流轉(zhuǎn)模式。推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)。三是深化財(cái)稅體制改革。避免走過(guò)去“土地財(cái)政”的老路，以促進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一為切入點(diǎn)，合理確定市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本公共服務(wù)的事權(quán)范圍，逐步探索建立事權(quán)、財(cái)權(quán)、行政權(quán)三統(tǒng)一的省直管縣管理體制，增強(qiáng)市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財(cái)政保障能力。

（七）加快推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略新格局

一是建立超越地方利益的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。以實(shí)施跨區(qū)域協(xié)調(diào)操作，制定對(duì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、規(guī)模與結(jié)構(gòu)等進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和有效約束的科學(xué)合理的區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度框架；推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)東部發(fā)展軸、中部發(fā)展軸和西北—東南發(fā)展軸協(xié)調(diào)互動(dòng)，建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展信息溝通平臺(tái)和高效的物流網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；建立生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的區(qū)域大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)在環(huán)洞庭湖區(qū)內(nèi)資源流動(dòng)與優(yōu)化配置；淡化環(huán)洞庭湖區(qū)行政區(qū)劃界限，培育聯(lián)系密切的區(qū)域空間協(xié)同關(guān)系，推進(jìn)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的行政體制改革。設(shè)立專門處理區(qū)域公共問(wèn)題的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，賦權(quán)這類機(jī)構(gòu)制定出能妥善平衡各方利益的行政、財(cái)政規(guī)則；建立區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共財(cái)政體制，形成解決區(qū)域公共問(wèn)題所需資金的成本分?jǐn)倷C(jī)制以及區(qū)域協(xié)作利益分享機(jī)制；加快構(gòu)建政府、市場(chǎng)、公眾的多元參與機(jī)制，推進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的多元協(xié)作。三是推進(jìn)行政體制改革設(shè)計(jì)，降低區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的制度成本。推進(jìn)“郊縣改區(qū)”等配套改革，發(fā)揮市級(jí)中心城市在工業(yè)集聚、交通暢達(dá)等方面的優(yōu)勢(shì)；全力推進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)“省——市——縣“三級(jí)行政管理關(guān)系向“省——市（縣）”二級(jí)行政管理體制的變革；推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的步伐，建立市縣事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等、權(quán)責(zé)利基本一致的縣域經(jīng)濟(jì)管理體制，提高縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力與活力。[10]

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Study on Advance of New Urbanization in Pan- Dongting Lake Area

YANG Fang

（Hunan Women’s University, Changsha, Hunan 410004, China）

The level of urbanization of the around Dongting Lake Region has improved in past few years, but the urbanization of the around Dongting Lake Region has been in the earlier stage of rapid development and there are many problems involving the people’s livelihood, environment, employment and institutional mechanism. There are the unique resources and policy advantage in the around Dongting Lake Region during the 13th National Five-year Plan, and It is to scientifically establish the new urbanization development plans, to strengthen industrial support for the new urbanization, to promote the integration of urbanization and ecological civilization. It is to promote urban infrastructure and public service provision to extend the rural area, it is to innovate financing mechanism and management mechanism for the new urbanization, and to promote new pattern of strategy for coordinating regional urban and rural developments.

Dongting LakeArea; new urrbanization; urban and rural planning; sustainable development

C 912.8

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.01.002

2096-059X(2016)01–0009–06

2015-12-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12BJY056）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13YBA202）

楊芳（1979-），女，湖南寧鄉(xiāng)人，副教授，碩士，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究。