縣級地方財政收入真實(shí)性核查問題分析
——以Y縣為例

●劉慧

縣級地方財政收入真實(shí)性核查問題分析
——以Y縣為例

●劉慧

財政收入是衡量政府財力的重要指標(biāo)，財政收入質(zhì)量的好壞更是關(guān)系到政府財政職能的發(fā)揮和各項財政政策的貫徹落實(shí)。本文以Y縣地方財政收入真實(shí)性核查為例，分析財政收入管理中存在的問題，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，剖析問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)一步提出改進(jìn)建議，提升財政收入征收管理水平，提高財政收入質(zhì)量。

地方財政收入真實(shí)性優(yōu)化財源強(qiáng)化監(jiān)督

財政收入在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配等方面具有重要的職能作用，分析財政收入真實(shí)性對提高財政收入管理水平具有重要意義。2015年上半年，為適應(yīng)新《預(yù)算法》加強(qiáng)預(yù)算管理工作責(zé)任追究和財政收入中低速增長的新常態(tài)，密切跟蹤經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，發(fā)現(xiàn)和糾正財政收入管理中存在的問題，河南省財政廳對該省部分縣市2014年財政收入開展了真實(shí)性核查，通過核查來維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好秩序，實(shí)事求是地確定財政收入預(yù)期目標(biāo)，提高財政收入征收管理水平，確保財政收入真實(shí)性和完整性。在核查工作的基礎(chǔ)上，筆者以Y縣財政收入核查發(fā)現(xiàn)的問題為例，深入分析問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)一步提出改進(jìn)建議。

一、Y縣財政收入主要概況及核查方法

2014年Y縣一般公共預(yù)算收入317696萬元。分結(jié)構(gòu)來看：稅收收入222192萬元，占一般公共財政預(yù)算收入的69.9%；非稅收入95504萬元，占一般公共財政預(yù)算收入的30.1%。根據(jù)Y縣財政局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2014年Y縣一般公共預(yù)算收入總量增大，在全省處于領(lǐng)先地位，但增幅較上年稍有下降。具體來說，稅收收入整體呈增長趨勢，全年完成稅收收入222192萬元，比去年同期增收19761萬元，增長9.8%，增幅比上年略有下降。其中：主體稅種小幅增長，全年完成154030萬元，占稅收總額的69.3%，比去年同期增收3172萬元，增長2.1%；地方小稅增長幅度較大，全年完成68162萬元，占稅收總額的30.7%，部分工商小稅成為拉動收入的主動力。而非稅收入則保持快速增長，全年完成95504萬元，比去年同期增收19169萬元，增長25.1%，拉動收入增長6.88個百分點(diǎn),推動了一般公共財政預(yù)算收入的增長。

為促進(jìn)工作有效開展，核查工作組運(yùn)用“三查三實(shí)”的工作方法穩(wěn)步推動財政收入真實(shí)性核查逐步深入：一是查清掌握實(shí)際。重點(diǎn)查閱被核查單位稅收收入、非稅收入及國庫收支資料，核查財政收支預(yù)決算、國庫和財稅部門相關(guān)憑證、賬簿、報表等資料，并對部分相關(guān)稅種納稅大戶、非稅收入執(zhí)收大戶進(jìn)行延伸核查，掌握第一手資料，力求反映的情況真實(shí)準(zhǔn)確。二是查透理順實(shí)情。在分析收入規(guī)模結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對收入金額較大的組成部分及容易出現(xiàn)人為調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)關(guān)注，以追根溯源的方式沿著問題線索，核對賬戶金額及相關(guān)票據(jù)，了解收入形成渠道，核實(shí)是否存在虛增財政收入情況。三是查深力求實(shí)效。堅持查調(diào)結(jié)合，在聽取被核查單位2014年預(yù)算執(zhí)行、稅收征管及非稅收入征管情況匯報的基礎(chǔ)上，根據(jù)核查掌握的實(shí)際情況，匯總梳理被核查單位的各類核查資料，充分結(jié)合當(dāng)?shù)鼗窘?jīng)濟(jì)形勢，進(jìn)一步對財政收入情況、存在問題進(jìn)行分析研究，為加強(qiáng)財政收入管理工作提出建議。

二、地方財政收入質(zhì)量檢查中存在的主要問題

日常工作中，一般將稅收收入占財政收入的比重作為衡量財政收入質(zhì)量的主要指標(biāo)。核查發(fā)現(xiàn)，Y縣財政收入呈增長趨勢，稅收收入占一般公共財政預(yù)算收入的比例超過60%，可支配財力較充分，但是也發(fā)現(xiàn)了違反稅收優(yōu)惠政策、虛收空轉(zhuǎn)非稅收入、稅源結(jié)構(gòu)不合理等問題，造成財政收入不真實(shí)、財政收入質(zhì)量欠佳等問題。主要問題可分為有以下幾類：

（一）違反稅收優(yōu)惠政策

對個別企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、土地增值稅、印花稅等地方參與分成及繳入地方的稅款按照縣政府有關(guān)協(xié)議規(guī)定的50%比例返還企業(yè)，對全縣物流公司2014年營業(yè)稅按照25%比例進(jìn)行返還，不符合稅收優(yōu)惠政策。

（二）虛收空轉(zhuǎn)非稅收入

1、虛構(gòu)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項，虛增國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入?？h財政局撥付所屬A投資發(fā)展有限公司一筆資金，A投資發(fā)展有限公司將該資金以注冊資本金名義撥付B實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司。B實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司又通過購買縣教育體育局名下市體育館綜合服務(wù)用房建筑物資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的方式，以國有資產(chǎn)處置收入的名義將上述資金繳入國庫。經(jīng)核實(shí)，B實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司與縣教育體育局之間并未發(fā)生國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)移。

2、將醫(yī)療收入以其他國有資產(chǎn)有償使用收入繳入國庫?？h衛(wèi)生局會計核算中心將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療收入以其他國有資產(chǎn)有償使用收入名義繳入國庫，然后，縣財政局將該筆資金作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院補(bǔ)助資金，以預(yù)算撥款形式撥付給縣衛(wèi)生局會計核算中心。

（三）稅源結(jié)構(gòu)不夠合理

核查發(fā)現(xiàn)，該縣一次性稅源所占比例過高，基數(shù)壓力較大。一方面是重點(diǎn)工程項目建設(shè)帶來的一次性稅源，如鄉(xiāng)村公路建設(shè)、縣城道路改造、基礎(chǔ)設(shè)施等項目，對營業(yè)稅及地方教育附加等影響較大；另一方面是稽查查補(bǔ)耕地占用稅、契稅、土地增值稅、土地使用稅等清欠入庫帶來的一次性稅收收入，但隨著建設(shè)項目的完工，尾欠入庫，該項稅收將大幅度減少甚至不復(fù)存在，形成較大的稅收基數(shù)壓力。隨著房地產(chǎn)的飽和、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，地方財政收入必將大幅減少。

（四）產(chǎn)業(yè)支撐基礎(chǔ)薄弱

由于該縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二、三產(chǎn)業(yè)的比例不高，財政收入缺乏較為穩(wěn)定的支柱產(chǎn)業(yè)支撐，缺少有競爭力和發(fā)展?jié)摿Υ?、后發(fā)優(yōu)勢突出的支柱產(chǎn)業(yè)，財政收入增長的穩(wěn)定性極易受到經(jīng)濟(jì)形勢的影響，一旦主要支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，就會造成財政收入減少，制約地方后續(xù)發(fā)展。如：該縣國稅收入主要依賴板材加工行業(yè)，由于近年來市場低迷，板材加工業(yè)產(chǎn)品滯銷，當(dāng)年國稅收入僅完成年初預(yù)算的92.54%，其他四大行業(yè)稅收貢獻(xiàn)率也不太明顯，后續(xù)稅源建設(shè)滯后。

除上述四類問題外，核查還發(fā)現(xiàn)非稅收入未按規(guī)定繳入國庫、少繳省級收入、應(yīng)征未征非稅收入等問題，都在一定程度上造成財政收入不真實(shí)、財政收入質(zhì)量基礎(chǔ)不穩(wěn)固等問題。

三、原因分析

（一）當(dāng)?shù)刎斣葱纬汕啦怀渥?，收入真?shí)性基礎(chǔ)動搖

1、財源結(jié)構(gòu)單一，受行業(yè)增速影響較大。在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)較為單一的情況下，財源結(jié)構(gòu)也會比較單一，一旦當(dāng)?shù)刂饕a(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢出現(xiàn)下滑，會造成主要稅源減少，而稅收是政府籌集財政收入最規(guī)范的形式，勢必減少財政收入規(guī)模。如Y縣支柱產(chǎn)業(yè)受行業(yè)增速放緩、發(fā)展不平衡等影響，企業(yè)效益下降，主體稅種稅收增幅較小，對財政收入的貢獻(xiàn)比重下降，不能充分發(fā)揮主體稅種的帶動作用。同時，在整體經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，整個地區(qū)的發(fā)展后勁不足，財政收入增長缺乏有力支撐，財政增收乏力。

2、非稅收入靈活性強(qiáng)，來源不穩(wěn)定，易于操控。在稅源相對匱乏的情況下，挖掘財源潛力途徑受限，為完成財政收入任務(wù)，操控非稅收入成為增加當(dāng)?shù)刎斦杖氲氖侄?；但是非稅收入很多是?？顚Ｓ?，難以被統(tǒng)籌用于安排民生，影響財政收入布局及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3、爭奪稅源，濫用稅收優(yōu)惠政策。由于地理區(qū)位處于內(nèi)陸，技術(shù)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為滯后，通過招商引資方式尋求新的稅收來源效果不明顯。此外，政府為了爭奪企業(yè)或稅源，對一些稅收優(yōu)惠政策清理不及時、不到位，不得不違規(guī)采取一些優(yōu)惠手段來增加財政收入。

（二）財政收入預(yù)算編制不科學(xué)，收入真實(shí)性無法保證

編制方法簡單，編制財政收入計劃時未完全剔除一次性稅收因素的影響，導(dǎo)致稅收目標(biāo)制定偏高，容易脫離經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況。為了完成財政收入計劃，出現(xiàn)虛增財政收入的情況。此外，雖然地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性在分稅制后得到極大提高，但是分稅制改革不徹底。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾逐漸突出，地方政府可支配財力受限，在一定程度上加大了基層財政的收入壓力，致使編制收入計劃時容易受行政手段的干預(yù)，不符合實(shí)際。

（三）財政收入目標(biāo)考核不合理，收入真實(shí)性導(dǎo)向偏離

財政收入的高低常被作為政府考核的一項重要指標(biāo)，地方政府實(shí)行目標(biāo)任務(wù)與政績掛鉤的考核機(jī)制，在難以完成財政收入任務(wù)時，財政部門迫于壓力，通過空轉(zhuǎn)非稅收入的方式來做大財政收入數(shù)字，出現(xiàn)“重數(shù)字不重實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。另外，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對財政收入的真實(shí)性、合法性不夠重視，迫于壓力滿足于年終交滿卷，對消除財政空轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在較多疑慮，覺得連年增長后“擠水分”勢必會導(dǎo)致增速降低，在“政績”和“面子”上不好看。

（四）制約監(jiān)督機(jī)制不完善，收入真實(shí)性缺乏監(jiān)督

財政監(jiān)督機(jī)制不全面，對財政收入的考核停留在量上指標(biāo)考核多，而對財政收入質(zhì)量的關(guān)注度不夠。對財政收入真實(shí)性、合法性缺乏有效的監(jiān)督，未能將財政收入質(zhì)量監(jiān)督納入日常工作職責(zé)范圍，即使是開展檢查，也沒有執(zhí)行有效的處罰措施，從而造成了事實(shí)上的監(jiān)督缺位，使得地方虛增財政收入的行為長期得不到糾正。

通過分析可以看出，造成財政收入質(zhì)量不高的主要原因是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，稅源不穩(wěn)定，為完成收入任務(wù)而出現(xiàn)不真實(shí)的情況。此外，財政收入不真實(shí)會對經(jīng)濟(jì)造成損害，擾亂稅收秩序，尤其是應(yīng)征不征、違反稅收優(yōu)惠政策等行為，會擾亂稅收秩序，在社會上產(chǎn)生不好的影響。

四、提高地方財政收入質(zhì)量的建議

（一）加快優(yōu)化地方財源結(jié)構(gòu)，規(guī)范財政收入征管行為

1、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。充分發(fā)掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展優(yōu)勢，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，壯大重點(diǎn)行業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體質(zhì)量。結(jié)合招商引資等方式培植稅源，將稅源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)值經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化提升財源結(jié)構(gòu)，保持與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，為財政收入的良性增長打下基礎(chǔ)。

2、要加強(qiáng)稅收收入征管工作。積極發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用，做到依法征收、應(yīng)收盡收。結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際，加強(qiáng)稅收征管，進(jìn)一步核實(shí)稅基，強(qiáng)化稅源監(jiān)控，加強(qiáng)稅費(fèi)調(diào)整，提高稅收比重，提升財政收入質(zhì)量。

3、加強(qiáng)對非稅收入的監(jiān)控和檢查。把非稅收入管理的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在“規(guī)范”而非“增收”上；同時，認(rèn)真清理違規(guī)制定的稅收優(yōu)惠政策，增強(qiáng)財政收入的真實(shí)性，切實(shí)提高財政收入質(zhì)量，提高為公眾提供公共服務(wù)的能力，優(yōu)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（二）科學(xué)編制財政收入計劃，深化財稅體制改革

1、合理確定財政收入目標(biāo)任務(wù)。提高組織收入的科學(xué)性，從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮影響財政收入的各項因素，做到科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、強(qiáng)化監(jiān)控稅源，以增強(qiáng)收入計劃的預(yù)見性、針對性、持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)合理預(yù)測財政收入目標(biāo)，打好財政收入真實(shí)性的基礎(chǔ)。

2、財政收入的安排要具有前瞻性。編制收入預(yù)算時要遵循實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥原則，同時將影響財政收入的因素和對當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來，對影響財政收入的因素充分摸底，進(jìn)行解讀，試編財政收入的中長期預(yù)算，減少一次性稅源對后續(xù)收入所形成的較大波動，避免逆經(jīng)濟(jì)周期采取的清欠入庫行為，有效應(yīng)對財政支出的剛性增長。

3、深化財稅體制改革。按照《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，今后一般公共預(yù)算收入要從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，由收入任務(wù)數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖腩A(yù)期數(shù)，嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》和國家有關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮對財政預(yù)算和決算的審查職能，鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，保證財政收入真實(shí)性。

（三）健全財政收入考核體系，完善政績考核機(jī)制

1、建立科學(xué)的財政收入質(zhì)量評價體系。加強(qiáng)對財政收入質(zhì)量的指標(biāo)評價，把影響財政收入質(zhì)量的各項因素納入考核指標(biāo)體系，從財政收入規(guī)模擴(kuò)展到財政收入的來源、入庫渠道、使用情況及收入的真實(shí)性、合法性等方面，將是否做到依法征管、應(yīng)收盡收、依法繳庫等一并作為主要考核內(nèi)容，逐步提高財政收入質(zhì)量。

2、樹立正確的政績觀。各級政府要進(jìn)一步提高對財政收入質(zhì)量重要性的認(rèn)識，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，增強(qiáng)可用財力的觀念，將財政收入的增長與可用財力的增加有機(jī)統(tǒng)一起來，不斷增強(qiáng)財政的調(diào)控能力。同時，將發(fā)展思路引導(dǎo)到更加重視轉(zhuǎn)變增長方式和提高增長質(zhì)量上來，努力實(shí)現(xiàn)財政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動，促進(jìn)財政收入平穩(wěn)、持續(xù)、健康增長。

（四）強(qiáng)化財政管理和監(jiān)督力度，提高財政監(jiān)督約束力

1、推進(jìn)財政收入質(zhì)量監(jiān)管常態(tài)化。建議將地方收入質(zhì)量監(jiān)督作為財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的一項工作職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，定期或不定期開展財政收入質(zhì)量監(jiān)督，形成收入質(zhì)量日常監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全過程監(jiān)督，避免出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

2、加強(qiáng)財政收入質(zhì)量檢查結(jié)果的跟蹤應(yīng)用。對出現(xiàn)財政收入質(zhì)量方面問題的相關(guān)單位和責(zé)任人，要依法進(jìn)行處理，明確處理處罰措施，嚴(yán)肅處理違反規(guī)定的收入行為，從嚴(yán)糾正虛增財政收入等違法行為，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序。

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督檢查二處）

1.監(jiān)督檢查局.2015.關(guān)于開展部分縣市財政收入征管情況專項監(jiān)督檢查的通知[Z].河南省財政廳。

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