基層財政監(jiān)管涉農(nóng)資金存在的問題及對策

●湖南省南縣財政監(jiān)督檢查局

基層財政監(jiān)管涉農(nóng)資金存在的問題及對策

●湖南省南縣財政監(jiān)督檢查局

從2012年起，中央、省、市各級財政撥付給南縣的各類涉農(nóng)資金大幅增加，這些涉農(nóng)資金的投入雖然極大地改善了農(nóng)村基礎設施條件，保證了農(nóng)村社會的持續(xù)穩(wěn)定，但隨著投入越快越多，該縣基層財政對涉農(nóng)資金監(jiān)督管理的問題也逐漸顯現(xiàn)出來：基層財政監(jiān)管力量薄弱，業(yè)務素質(zhì)不強，監(jiān)管意識差；涉農(nóng)資金種類多，覆蓋面廣，難以實施全方位監(jiān)督；部門權責分離，信息不通，監(jiān)管不到位。對此，本文也提出了一些建議與對策，例如相關部門可以加強基層財政監(jiān)督隊伍的建設，同時整合涉農(nóng)資金，建立基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)，創(chuàng)新監(jiān)管手段。

涉農(nóng)資金 監(jiān)督管理 對策建議

自2004年以來，隨著農(nóng)業(yè)稅的免除，“三農(nóng)”問題受到各級政府前所未有的重視。中央“一號文件”及地方配套政策的出臺及實施，使農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到長足發(fā)展，農(nóng)民迅速擺脫貧困開始走上通往富裕的康莊大道。

地處洞庭湖腹地的湖南省南縣是一個有著近60萬農(nóng)業(yè)人口的產(chǎn)糧大縣。中央、省、市各級財政撥付該縣的各類涉農(nóng)資金從2012年的近5億元起，幾乎每年呈幾何系數(shù)增長。2014年該縣財政決算表明：財政總支出27億元，保障民生支出達到76%，其中涉農(nóng)資金就達到了15.2億元，涉農(nóng)資金種類達130多種。這些涉農(nóng)資金的投入，雖然極大地改善了農(nóng)村基礎設施條件，保證了農(nóng)村社會的持續(xù)穩(wěn)定，一定程度地促進了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收，但隨著涉農(nóng)資金投入越來越具體化、擴大化，特別是“十八屆”五中全會明確提出中央對農(nóng)村的投入不是緩減，而是投入更快更多。該縣基層財政對涉農(nóng)資金監(jiān)督管理的問題也更為集中，挑戰(zhàn)增大。

一、涉農(nóng)資金監(jiān)督管理存在的問題及成因

（一）基層財政監(jiān)管力量薄弱，業(yè)務素質(zhì)不強，監(jiān)管意識差，難達監(jiān)管成效

該縣財政監(jiān)督檢查局雖然編制7人，但50歲以下僅有1人，而常年實際參與監(jiān)督檢查工作的僅有4人，每年的對上檢查工作任務都難以完成，且每年該局還負有縣政府、本局（該監(jiān)督檢查局為副局級單位）安排的其他中心工作任務，工作任務繁重，監(jiān)管力量非常薄弱。

該縣財政監(jiān)督檢查局雖然每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所都聘有財政監(jiān)督員，但該局所聘財政監(jiān)督員一是專業(yè)、政治素質(zhì)參差不齊，二是人事上雖屬縣財政局，但補助待遇靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以在監(jiān)督縣級財政撥付本級財政專項涉農(nóng)資金方面還有所作為，但大部分縣級財政撥付其他部門或雖經(jīng)本級財政但由其他部門實施的項目資金，該局所聘財政監(jiān)督員實施的監(jiān)督或敷衍塞責，或流于形式，或干脆不管不問，難以達到監(jiān)管的效果。

（二）涉農(nóng)資金種類多，覆蓋面廣，難以實施全方位監(jiān)督

涉農(nóng)資金均用于我國“三農(nóng)”領域。目前，該縣正處于城鎮(zhèn)化推進進程中。2014年該縣涉農(nóng)資金達15.2億元，種類達130多種，主要涉及農(nóng)村基本農(nóng)田建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，農(nóng)村公路修建，“五小”水利，農(nóng)村飲水，土地平整，水庫治理，橋梁建設，沼氣開發(fā)，農(nóng)村清潔工程建設及各項糧補，機補，各種扶持項目，例如救病，救貧，救災，五保，低保，危房改造，異地移民安置，河道生態(tài)建設，以及各類慈善公益，就業(yè)培訓及補貼。全面覆蓋12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近60萬農(nóng)業(yè)人口，近50萬平方公里農(nóng)村領域，難以逐一核實，基層財政更難以實施全方位監(jiān)管，特別是各項糧補與機補。它本身就是一個動態(tài)的工作流程，要對它實施全方位監(jiān)管，信息與監(jiān)管人員就必須實時跟進，監(jiān)管成本無法估量。由于核實任務艱巨，監(jiān)管成本大，該縣基層財政對涉農(nóng)資金監(jiān)管往往只能是群眾自曝一件查處一件，形成了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”循環(huán)往復的被動監(jiān)管局面。由此造成了涉農(nóng)資金的監(jiān)管無法實現(xiàn)全方位監(jiān)控的局面。

（三）權責分離，信息不通，監(jiān)管不到位，難以形成合力

涉農(nóng)資金種類繁多，覆蓋面廣，涉及部門多。以該縣為例，主要涉及財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機、發(fā)改、農(nóng)業(yè)工作辦、民政、交通、教育、國土、環(huán)保、住建、衛(wèi)生、文廣和勞動社保等17個部門。由于有些涉農(nóng)資金只有文件指標要求，相關部門沒有實施細則，導致財政撥款部門、主管項目部門、資金受益單位之間出現(xiàn)權責分離，出了問題就互相推諉扯皮的現(xiàn)象。由于涉及部門多，財政撥款部門只管按文撥付，而不管跟蹤問效；主管部門只管資金按時到位后能否從中謀取微利而沒有對其進行事中、事后監(jiān)督；資金使用單位只管資金數(shù)量是否充裕而根本不檢查施工單位是否有資質(zhì)或者施工質(zhì)量能否有保證，千方百計只想尋求資金、方便單位其他支出或收入個人腰包。部門監(jiān)管你推我讓，橫向監(jiān)督缺位；基層財政監(jiān)管疲于奔命，縱深監(jiān)管更難以到位。該縣今年10-11月份由縣紀委牽頭處理了一起涉農(nóng)購機補貼案件，案值47萬多元。案件涉及四個政府、部門單位，刑拘多人，在當?shù)卦斐蓸O壞影響。

現(xiàn)代社會是信息化高速發(fā)展的社會，涉農(nóng)資金不僅覆蓋面廣，而且關系到廣大群眾的切身利益。雖然群眾從網(wǎng)絡、電視廣播中能了解到部分黨的強農(nóng)惠農(nóng)政策，但由于涉及部門多，部門政務不完全透明，且涉農(nóng)資金種類繁多，各種類之具體政策知之甚少。撥款部門、主管部門、資金收益單位利益難均，職責分離，各部門之間涉農(nóng)政策、涉農(nóng)信息難以實現(xiàn)資源共享。如上級文件，項目實施具體細則，實施項目情況等存在情報單一性，監(jiān)管部門、實施項目單位、受益單位互不通氣，且紀檢、監(jiān)察、財政、審計部門所做的多是一些事后監(jiān)督，出現(xiàn)的問題雖然得到了處理，但國家涉農(nóng)資金卻白白浪費了。基層財政難以做到事前、事中、事后全程監(jiān)督，達到預防腐敗滋生，遏止國家資金浪費，提高資金使用效率的監(jiān)管成效，橫向監(jiān)管和縱深監(jiān)督難以形成合力。

綜上所述，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，如何多快好省地實現(xiàn)中央、省提出的建設小康社會的宏偉目標，實現(xiàn)對惠及廣大農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)民增收的巨額涉農(nóng)資金的全方位、更深入的監(jiān)管就成為目前基層財政面臨的緊迫任務。如何做好這一系統(tǒng)工作，筆者根據(jù)近幾年實踐工作經(jīng)驗提出如下建議，以供商榷。

二、涉農(nóng)資金監(jiān)督管理建議及對策

（一）加強基層財政監(jiān)督隊伍的建設，夯實涉農(nóng)資金監(jiān)管基礎

“事業(yè)有成就，人才是基礎?！苯ㄔO一支業(yè)務素質(zhì)高、信息化知識優(yōu)、政策意識強的基層財政專業(yè)監(jiān)管隊伍是做好涉農(nóng)資金監(jiān)管的基本條件。加強基層財政監(jiān)督隊伍建設必須做到三點：

1、加大基層財政監(jiān)管隊伍配備力度?，F(xiàn)階段基層財政監(jiān)管嚴重缺乏新生力量。新生力量的產(chǎn)生要雙管齊下：一是作為上級主管部門要加大高素質(zhì)人才的引進，特別是各高等院校財政、財會、審計、工民建等事關涉農(nóng)資金項目的專業(yè)人才，嚴格按公務員選拔方式引進。二是基層組織部門應從各行局公務人員中選取適合于基層財政監(jiān)管的實用性人才。二者結(jié)合充實到基層財政監(jiān)管隊伍中，打造一支中青結(jié)合、團結(jié)協(xié)作、高效廉潔、勤于工作、敢于創(chuàng)新的基層財政監(jiān)管隊伍。

2、長效培訓，苦練“內(nèi)功”，凝聚監(jiān)管“戰(zhàn)斗力”。首先要建立嚴格的培訓制度，定期或不定期地聘請財政監(jiān)督、審計、紀檢監(jiān)察經(jīng)驗性人才舉辦各種政策、業(yè)務與信息化知識培訓。結(jié)合典型案例，傳授監(jiān)管經(jīng)驗。其次要加強崗位實踐，每次培訓后，基層財政監(jiān)督部門要在涉農(nóng)項目中由簡到繁地擇取一至兩個節(jié)點作為崗位實踐，持證實施監(jiān)管，取得初始經(jīng)驗。最后通過學踐結(jié)合，不斷總結(jié)經(jīng)驗，達到充實“內(nèi)功”的完美效果。

3、獎懲結(jié)合，提高監(jiān)督管理水平。嚴而適度的獎懲制度，是提高基層財政監(jiān)管隊伍監(jiān)督管理水平必要且有效的途徑。獎優(yōu)必能激發(fā)基層財政監(jiān)管隊伍的工作積極性；罰劣也能鞭策后進趕超先進。通過把對基層財政監(jiān)管隊伍的培訓、崗位實踐和其他工作納入獎懲制度的籠子，必能強化這支隊伍的責任感和法律意識，增強他們對涉農(nóng)政策的認知覺悟和提升他們對涉農(nóng)資金監(jiān)管的力度和水平。

（二）整合涉農(nóng)資金，便于基層財政實施有效監(jiān)管

涉農(nóng)資金整合是在不改變資金性質(zhì)和資金用途，且符合有關法律法規(guī)的前提下，把資金性質(zhì)相近或資金用途一致但來源不同的各項涉農(nóng)資金統(tǒng)一安排，集中實施。這種政府性規(guī)范行為既能提高資金使用效益、克服部門權責不分的問題，又便于基層財政監(jiān)管部門實施有效監(jiān)管。涉農(nóng)資金整合要嚴格做到：

1、財政決議政府審批。打破部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向利益格局。多年以來，各項涉農(nóng)資金種類如雨后春筍般呈現(xiàn)，縣直各部、辦、委職能行局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門皆日趨活躍，紛紛以爭項目、爭資金、爭建設多少為榮，并以此作為其單位或個人之政績，其實組織部門借此GDP和寡論升降是極不科學的，是有悖于科學發(fā)展觀的。要改變這種局面，基層財政監(jiān)管部門要切實調(diào)研，以涉農(nóng)資金整合工作方案的形式，就涉農(nóng)資金整合的范圍和順序、突出的重點、整合的關鍵、善后的措施等取得同級政府的實施審批，進而打破部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向利益格局。

2、組建責任主體，財政整合涉農(nóng)資金，集中財政監(jiān)管?？h級政府通過對財政監(jiān)督提出的涉農(nóng)資金整合工作方案實施審批后，應迅速從涉農(nóng)行局抽調(diào)財政、規(guī)劃、城建、交通、水利等部門精干人員依法定程序成立相關責任主體，如某水利事務投資公司、某城（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)建設投資公司、某交通建設投資公司、某慈善基金理事處等。按涉農(nóng)資金性質(zhì)、用途確定責任主體的職責范圍、核算辦法等，統(tǒng)一對涉農(nóng)項目進行規(guī)劃設計、實施、驗收，形成集中管理局面。這樣，基層財政監(jiān)管就可以集中人力，集中精力，實施集中監(jiān)督。

（三）建立基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)，創(chuàng)新監(jiān)管手段

目前，要擺脫基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管傳統(tǒng)模式，增加“巧干”，高效節(jié)約監(jiān)管成本，建立基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)是不可或缺的創(chuàng)新手段。依托現(xiàn)行“財政綜合業(yè)務平臺”建立基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)必須做到：

1、信息快速通過。在文件指標錄入時，監(jiān)管系統(tǒng)根據(jù)資金分類自動識別，將需監(jiān)管的資金信息提取至資金監(jiān)管系統(tǒng)?；鶎迂斦O(jiān)督人員可及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管信息，便于基層財政監(jiān)管部門及時協(xié)調(diào)、布置，實現(xiàn)涉農(nóng)資金的事前、事中、事后監(jiān)督。

2、涉農(nóng)資金全面覆蓋。所有通過財政綜合業(yè)務平臺管理或下達的資金如項目類資金、補貼類資金、村級資金等，監(jiān)管系統(tǒng)都可根據(jù)需要進行提取分析，便于基層財政解決涉農(nóng)資金監(jiān)管不全面的問題。

3、信息源頭控制。系統(tǒng)提取的資金信息源是文件指標管理系統(tǒng)，符合監(jiān)管條件的涉農(nóng)資金會自動進入監(jiān)管系統(tǒng)，信息源錄（導）入的準確性是基層財政監(jiān)管部門或人員主動介入監(jiān)管的條件，可以避免被動監(jiān)管事項的發(fā)生。

4、監(jiān)管職責明確。系統(tǒng)須對基層財政監(jiān)管人員（分縣、鄉(xiāng)兩級）進行角色綁定。并根據(jù)監(jiān)管流程確定角色任務，完成相關監(jiān)管職能和操作程序的規(guī)范，解決監(jiān)管職責不清、基層財政監(jiān)管人員本身職責不到位情況。

建立基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管系統(tǒng)，形勢急需，意義深遠。這樣做可以使基層財政監(jiān)管實現(xiàn)“全程化”、“全面化”、“透明化”、“科學化”、“直觀化”和“績效化”?；鶎迂斦孓r(nóng)資金監(jiān)督管理是一項綜合性很強的系統(tǒng)工程。它的政策性、多樣性、復雜性、面廣性決定了完成好這項任務的艱巨性，廣大基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)督人員使命重大，任重而道遠，形勢需要基層財政監(jiān)督部門不等不靠，盡現(xiàn)智慧，克服困難，扎實工作，把涉農(nóng)資金監(jiān)督管理工作提升到新一級臺階，為促進我國小康社會的早日建成而作出積極的貢獻?！?/p>

李萍.2013.加強基層財政涉農(nóng)資金監(jiān)管的思考——以廣西為例[J].財政監(jiān)督，9。