突出問題導向 深化財稅體制改革

陳建國

突出問題導向 深化財稅體制改革

陳建國

十八屆三中全會站在國家治理的高度，明確提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。2014年6月，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，對深化財稅改革進行了具體部署。改革實施兩年來，取得了顯著成效，但也還存在一些問題，本文擬對此進行深入研究與探討。

一、新一輪財稅體制改革的主要任務

按照中央的決策部署，新一輪財稅體制改革包括改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三大任務。從改革路線圖看，按照先預算、后稅制、再中央地方政府間財政關系的順序推進改革。從改革內容看，改革緊緊圍繞十八屆三中全會《決定》明確的“6句話、24個字”展開。一是完善立法。樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法治化軌道。二是明確事權。合理劃分中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責。三是改革稅制。優(yōu)化稅制結構，提高直接稅比重，完善地方稅體系。四是穩(wěn)定稅負。正確處理國家與企業(yè)、個人的關系，合理控制稅負。五是透明預算。積極公開預算，實現(xiàn)陽光理財。六是提高效率。強化預算績效，提升財政效能。從改革時間看，2016年要基本完成深化財稅體制改革的重點任務，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。從改革特征看，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中，中央將財政作為國家治理的基礎和重要支柱加以打造，要求建立與國家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度。

二、新一輪財稅體制改革的現(xiàn)狀分析

（一）改革成效

盤點我國2014年以來財稅體制改革取得的主要成績，可以概括為：預算改革取得實質性進展，稅制改革實現(xiàn)重點突破，中央地方政府間財政關系調整正在穩(wěn)步推進。

自2013年中央提倡、鼓勵家庭農場發(fā)民展以來，家庭農場在我國各省區(qū)迅猛發(fā)展，為我國現(xiàn)代農業(yè)注入了新的動力，經近5年的發(fā)展，主要存在以下的發(fā)展困境與難題。

在預算改革方面，現(xiàn)代預算制度的主體框架已基本形成。2014年8月全國人大常委會審議通過了《關于修改預算法的決定》，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算管理制度邁出了決定性一步。2014年9月，國務院印發(fā)了《關于深化預算管理制度改革的決定》，正式啟動預算改革。2015年，提高預算透明度、完善預算體系、盤活存量資金、統(tǒng)籌整合資金、實施中期財政規(guī)劃、

3.夯實預算編制基礎。一是建立健全系統(tǒng)完備的政策庫。人員經費和公用經費的開支都有政策規(guī)定，只有掌握了這些政策規(guī)定才能精準安排預算。財政部門與人事等部門要聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進行一次大清理，把各級各部門出臺的、與預算安排相關的政策規(guī)定收錄到政策庫。政策庫要及時更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理規(guī)范作為財政部門的一項重要工作，指定專人負責，改變以往不同政策封閉在不同部門、信息嚴重不對稱的預算編制情況。二是建立健全詳細的基本數據庫。財政部門應建立各部門基礎信息庫，全面掌握各行政事業(yè)單位機構設置、人員編制情況，徹底清查各部門的國有資產，及時制定科學合理的公用經費定額標準，為精準編制部門預算奠定基礎。三是建立健全預算編制項目庫。從項目申報開始，對項目進行科學化、精細化管理。

在稅制改革方面，營改增全面完成，標志著1994年構建的財稅體制開始從量變走向質變，并邁出了關鍵一步；從2016年7月1日起實施資源稅從價計征以及水資源稅試點改革，又給稅制改革增添了新亮點。個人所得稅、消費稅改革方案正在抓緊制定，房地產稅、環(huán)境保護稅進入立法階段。

在中央與地方政府財政關系方面，國務院決定，從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調整為中央收入；從2016年5月1日起，將增值稅由現(xiàn)行按中央75%、地方25%比例分享調整為中央與地方實施“五五”分成。2016年8月16日，國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，正式啟動中央和地方事權與支出責任劃分改革。

老師根據學生知識基礎，均衡分組（強弱學生搭配在一組）。課前布置任務，根據不同專業(yè)的班級，要求學生進行符合本專業(yè)特色的資料收集（若出現(xiàn)某組成員專業(yè)知識非常薄弱的，可以尋找自己感興趣的產品，不至于打擊學生積極性）。如本人之前上的校內公開課班級是2016級電商高職1班，24人，分成4組，每組選一名組長。課前布置任務，分小組預習，尋找與自己專業(yè)有關的產品，了解產品基本情況及用途，用于課上進行講解分享。這樣能激起學生的學習興趣，為下一步的教學打下基礎。

（二）存在問題

第二，進一步完善轉移支付制度。

節(jié)奏管理，是管理工作中的一種藝術，其含義屬于抽象概念，其實質是按時間節(jié)點有序地對項目的實施進行管理。不僅是工程施工中需要節(jié)奏的管理，各個行業(yè)均適合應用節(jié)奏化的管理。

三、深化新一輪財稅體制改革的幾點思考

“十三五”時期，要圍繞建立現(xiàn)代財政制度的目標任務，在不折不扣地貫徹落實好中央各項改革部署的同時，力爭在財稅改革上實現(xiàn)新突破，積極發(fā)揮財稅改革的“引領”作用。

（一）深化預算制度改革

第四，進一步創(chuàng)新預算績效管理。

1.實施全口徑預算管理。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，將政府收入和支出全部納入預算管理。細化預算編制，爭取將預算安排的每一筆資金都細化到具體項目上，減少財政性資金的二次分配；克服財政代編預算的制度性缺陷，減少

代編預算的籠統(tǒng)性和不規(guī)范性。進一步拓寬財政收入范圍，切實將本級預算安排、上級補助和政府債券等全部納入預算。

隨著高速公路路網規(guī)模不斷擴大，高速公路稽查管理工作日益復雜化，其中假綠通車輛稽查治理工作逐漸成為整個高速公路稽查管理工作的重點。按照國家有關規(guī)定，運輸鮮活農產品的車輛在高速公路上行駛可免繳通行費。由此，各種冒充綠通車輛的手段層出不窮，屢禁不止，給高速公路稽查管理工作和收費站日常收費管理工作帶來巨大壓力。

2.科學預測財政收支增幅。在預算編制中，財政部門不應該只是對部門上報的預算進行簡單的“砍砍壓壓”，而應更多地注重經濟預測分析，推廣運用“大數據”，并引進數量經濟學，將偏重于財政收支的定性分析轉變?yōu)槎ㄐ耘c定量分析相結合，加快建立起財政收入和支出預測模型，科學研判財政收支增長趨勢，對部門編制預算提出指導性意見。

建立跨年度預算平衡機制、規(guī)范地方政府債務管理等，都取得了明顯成效。

1.強化預算公開的頂層制度設計。相比較而言，發(fā)達國家經過上百年實踐，在預算管理不斷完善的過程中循序漸進地推動預算公開。而我國是在預算改革急速推進的過程中啟動預算公開。也就是說，我國是在預算管理還并不是很完善的條件下來推動預算公開。因此，頂層的制度設計尤為重要，必須加快構建與當前行政政治體制相適應的預算信息公開體系。為了達到上述目的，一是除涉密事項外，所有預算信息都要對外公開；二是所公布的預算信息不能僅僅把政府賬本曬出來，而且曬出的這個賬本必須能夠提供以下信息：（1）政府做了哪些事?（2）政府為什么要做這些事?（3）政府如何籌集財政資金來做這些事?（4）政府做事的效果怎么樣?

系”。黨的十八屆三中全會到十八屆五中全會，對中央和地方之間財政關系的調整，都強調要堅持“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的原則。但分稅制實施22年來，由于受種種主客觀因素的制約，以上原則未能很好地得到貫徹落實，稅種劃分范圍頻繁變化，部分地方稅甚至地方主體稅種被轉入中央與地方共享稅，與1994年實施分稅制相比，地方稅體系不斷弱化。我們不能否認的是，地方之間相互追趕激發(fā)的競爭力是中國經濟過去30多年持續(xù)高速增長的重要原因之一，在當前中國經濟處于穩(wěn)增長、調結構、促轉型的重要時期，中央的調控力和地方的積極性同等重要、缺一不可，進一步調動地方積極性同樣也是實現(xiàn)改革目標的重要保障。在財稅改革領域，迫在眉睫的一項重要任務就是要加快地方稅改革，完善地方稅體系，科學合理地調整中央和地方的財政關系。建議加快水資源費改稅、消費稅、環(huán)境稅等稅種的改革進度，積極研究征收房地產稅等。

小丁自從上次在倉庫被逮事件后，對甲洛洛更客氣，更關照了，而且很多時候，有事沒事跑到甲洛洛處坐坐，有時還偷偷在懷里藏一瓶江津白酒或幾包紅芙蓉煙，放到甲洛洛床頭。甲洛洛很欣慰，總是對小?。汉⒆?，別給我拿東西了，我們之間沒必要這么客套。有時看著小丁唉聲嘆氣，甲洛洛又不忍心：過不下去就別糟踐自己了。

一是預算編制不夠全面?！额A算法》規(guī)定，各部門的所有收支都應在年初預算編制中完整體現(xiàn)，但目前部分單位的上年結余和上級補助等尚未完全納入預算。雖然“預算外資金”已經被取消，但預算“切塊打包”的問題仍以各種形式存在，部門的“二次分配權”，嚴重影響了全面完整統(tǒng)一預算的形成。二是預算編制不夠細化。在部門預算中，很多專項資金年初只是規(guī)定了大的使用方向，沒有明確到具體項目，在執(zhí)行中依然存在錢等項目的現(xiàn)象。部門正常運轉的預算支出也比較粗，可以自主裁量使用的錢不少。三是預算透明度不夠高。預算公開內容過于籠統(tǒng)，公開表述不夠通俗，公開格式尚未統(tǒng)一，預算公開缺乏法律支撐。四是預算編制權威性不夠。預算一經人大批準就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。但事實上，一些部門和單位的預算執(zhí)行意識淡薄，隨意調整、追加預算，甚至擠占、挪用資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，年度預算起不到約束財政收支的作用。五是專項資金管理不夠規(guī)范。專項轉移支付占比過高，且名目繁多，交叉重疊，零星分散，撒“胡椒面”現(xiàn)象突出。六是地方稅體系不完善。地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。稅收立法權高度集中于中央。地方稅制不夠穩(wěn)定，地方稅收缺乏可持續(xù)增長機制。七是財稅立法相對滯后。在現(xiàn)行18個稅種中，僅有3個稅種“于法有據”。財政轉移支付法等本法還沒有制定。八是政府間財權事權劃分不夠科學。上下級政府間權責分工相互交錯，缺乏明晰化、可操作的清單式管理，行政效率不太高。此外，由于財稅改革涉及到部門利益的重新調整與分配，改革推進難度大，有些領域的改革還不夠深入徹底。

不斷加大一般性轉移支付力度，建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，研究從稅收中選擇一個稅源穩(wěn)定、增長可持續(xù)的稅種，確定適當比例作為一般性轉移支付的固定來源，確保中央一般性轉移支付占比達到60%以上。繼續(xù)增加對中西部及邊疆、民族、貧困地區(qū)的轉移支付。探索建立地區(qū)間橫向轉移支付制度。積極采取“清、取、合、控、轉”的方法，進一步清理整合專項轉移支付。一“清”，充分考慮政策變化情況、資金使用效果等，對所有專項轉移支付進行逐項清理。二“取”，對到期、一次性、按新形勢不需要設立以及政策效果不明顯的項目，予以取消。三“合”，對使用方向一致、內容重復交叉的項目，予以調整、合并。四“控”，提高進入門檻，嚴格控制新增專項。五“轉”，中央應將屬于地方事權、直接面向基層、由地方管理更為方便有效的事項下放地方管理，將這部分專項轉移支付取消或下劃地方；將屬于中央事權和支出責任范圍內的專項轉移支付轉列中央本級支出。同時，專項轉移支付要嚴格按照法律和國務院的規(guī)定設立。擴大因素法的分配范圍，將部分專項資金由

本文利用剛體極限平衡法分析滑坡穩(wěn)定性有一定的局限性，利用三維有限元分析方法將更進一步了解水庫蓄水狀態(tài)下邊坡變形機理。

直接分配到項目改為“切塊”分配。從嚴從緊安排預算，明確今后一定時期內專項轉移支付實行“零增長”或“負增長”。中央在安排專項資金時，不要求地方配套。改革專項資金分配方式，減少“行政性”分配，積極引入市場化競爭機制。

第三，進一步提升預算透明度。

伏尼契離開書店的時候，已經很晚了。布爾走出書店，叫了一聲：“小姑娘，我這兒有兩本書，不如你拿回家看吧。”伏尼契瞅了瞅那兩本書，其中竟然有一本就是被自己損壞的。她心想，是不是老板看出來了，不然怎么會這么巧呢？伏尼契鼓足了勇氣，說：“不了，謝謝叔叔?！闭f完，她飛一樣地跑了。

4.強化預算編制的法律約束。以規(guī)范預算調整、預算科目間調劑為著力點，強化人大審查與監(jiān)督，非經法定程序不得調整和變更預算，堅決維護預算的法治性、嚴肅性。試點紀檢、人力資源、審計機關列席參與預算審查的可行性，增強預算的約束力和監(jiān)督的實效性。加大違反預算法的處罰力度，并追究行政責任，必要時還要增加刑事責任和經濟制裁辦法。要在法律上嚴格限制對稅收制度和政策的隨意調整與變動，維持稅收政策的相對穩(wěn)定性，如確需改變，必須廣泛聽取各利益相關方意見，充分論證，并按法定程序嚴格審批。

2.提高預算公開信息的質量。一是提供更加詳細和完整的信息。財政部門公布的政府預算不僅要包括4本預算，而且要包括政府的資產負債表、現(xiàn)金流量表等。甚至可以把當年預算申請的數字和人大批準的數字同時公開，以考察人大預算審批的情況。同時，各部門的預算要與其下一預算年度的工作重點同步發(fā)布，這樣更便于公眾了解預算的合理性。二是增強預算公開信息分類的實用性和可讀性。要繼續(xù)細化預算公開科目，在公布預算類、款的基礎上，設立分項目的數據。為了讓社會公眾看懂預算信息，政府公布的預算信息要與各部門為公眾提供公共服務的內容相匹配。因此，需要在目前的“功能”分類下，將“經濟”分類進一步細化，把體現(xiàn)部門職能的各項具體活動一一填列。在公開的決算信息中，必須增加預算執(zhí)行的績效分析。只有這樣，才能讓公眾把政府資金的使用與他們所享受到的公共服務聯(lián)系起來，做到既“領會”又“領情”。三是統(tǒng)一預算信息核算口徑。建議財政部進一步研究出臺細化的政府預算和部門預算信息統(tǒng)計口徑。把現(xiàn)金制會計和權責發(fā)生制會計結合起來，積極構建科學的政府會計體系，及時向社會公開政府財務報告。

3.更加豐富預算公開形式?；ヂ?lián)網是目前政府預算信息最為便捷的公開途徑。為方便公眾進行檢索，可參照國際慣例將所有部門預算集中公布在一個網站上，這樣也有利于對部門預算公開的監(jiān)督。與此同時，報紙、電視、廣播、社區(qū)布告欄等也都是預算信息公開的重要載體，但必須留下聯(lián)系方式，便于感興趣的公眾進一步咨詢及獲取詳細資料。

首先是護理人員的業(yè)務素質問題，部分新護理人員由于基本功不扎實或經驗不足，容易在臨床護理過程中出現(xiàn)類似藥物配伍、給藥途徑和不熟悉相關法律等種種問題；其次是護理人力資源配置問題，絕大多數醫(yī)院護士嚴重缺編，達不到衛(wèi)生部要求的床護比例；再者是部分護理人員在護理工作中，責任心不強、工作粗疏、不嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，從而出現(xiàn)種種護理差錯。

第一，進一步編實編細預算。

政府每使用一筆財政資金，都要注重其經濟效益、社會效益、政治效益、生態(tài)效益“四個效益”。積極創(chuàng)新方法，將以結果為導向的績效理念貫穿到預算管理全過程。編制預算要將部門發(fā)展規(guī)劃、績效目標和預算資源分配緊密結合，在此基礎上準確測算資金需求。預算執(zhí)行要以結果為導向進行全過程的績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)偏離目標的問題并對預算進行調整優(yōu)化。預算執(zhí)行終了要進行績效評價，并將結果作為安排以后年度預算的依據。強化績效評價的組織協(xié)調，建立政府領導、財政牽頭、其他部門密切協(xié)作、公眾積極參與的工作機制。創(chuàng)新績效評價指標和方法，建立共性指標和個性指標、定性指標和定量指標相結合的績效評價指標新體系。

（二）深化稅收制度改革

1.堅持調動中央和地方兩個積極性原則完善地方稅體系。1994年的分稅制改革明確提出“調動兩個積極性，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體

5.適當延長預算編制時間。目前，我國地方的預算編制時間一般只有3個月左右，時間較短。全國人代會對財政預算的審批時間通常為每年的3月份，可以借鑒國外的經驗，調整我國中央與地方財政的預算年度，從每年的4月1日到次年的4月1日，這樣，既解決了目前存在的預算審批上的法律空檔問題，增強了財政預算執(zhí)行的法制嚴密性，又能把財政預算編制的時間延長到12個月。同時，建議將每年的中央經濟工作會議時間前移2-3個月，確保各部門下一年度的工作計劃與預算編制緊密銜接，提升預算編制的針對性。

說來也怪，老和尚離開沒幾天，張員外就生了一種怪病，請了大夫來瞧，大夫也瞧不出名堂，吃什么藥也不行，眼看就不行了。這時，張員外的小女兒想起了老和尚離開時囑咐的話，心里一亮，趕緊讓大家把碗渣子鋪在門前，堆成一座四方城。張員外的七個女兒一起把張員外抬上去。說來也怪，張員外立刻緩過神來，病全好了！大家很高興，七個女兒歡歡喜喜地扶著他，準備從碗渣子城上面走下來。突然，不知道從哪里刮起了一場大風，那四方城居然慢慢悠悠地飛起來，飄飄蕩蕩地飛到天上去了。

2.堅持兼顧“財權與事權相結合”和“財力與事權相匹配”兩個原則，合理下放地方稅的稅政管理權。1994年實施分稅制時，堅持的原則是“財權與事權相結合”，在稅收領域，財權主要就是稅政管理權；從2007年開始，這一提法調整為“財力與事權相匹配”，財權下放問題被淡化。多年來，給地方下放稅政管理權的問題事實上被擱置起來，地方稅的稅政管理權依然集中在中央，這不利于調動地方結合當地實際聚財和調控經濟社會運行。對稅政管理權的下放問題，歷來有爭議。一種聲音是堅持“財權與事權相結合”，另一種聲音是強調“財力與事權相匹配”?？陀^地說，以上兩個原則都有其合理性。但中國是單一制的中央集權型國家，片面強調“財權與事權相結合”與國家治理結構不符；與此同時，中國又是一個大國，全國各地經濟社會發(fā)展千差萬別，單純強調“財力與事權相匹配”也同樣存在弊端。應將兩個原則緊密結合在一起，在確保中央調控力的前提下，合理給地方下放稅政管理權。對涉及全國的稅收立法權集中在中央，但僅僅涉及部分區(qū)域的稅種，在征得中央的同意下，可以由地方自行決定開征并制定稅率。拿云南來說，煙葉稅就可由地方自行決定開征并制定稅率，甚至可授權云南開征橡膠、茶葉等地方特產稅。這有利于調動地方政府開辟財源的積極性，更有利于地方政府調控經濟社會運行。

3.堅持按照設置地方主體稅種的原則來構建地方稅體系。自營改增以來，圍繞完善地方稅體系特別是如何構建地方主體稅種的問題，許多專家學者紛紛建言。一種觀點是，必須給地方主體稅種，以解決營改增后地方財源萎縮的問題；另一種觀點是，不一定非給地方主體稅種，地方財源縮減問題可以通過調整共享稅在中央和地方之間的分享比例來解決。本文更贊成第一種觀點，即通過給地方主體稅種來解決地方財力不足的問題。分稅制核心是“分稅”而非“分錢”，分稅制實施以來，國家財政收入快速增長，其中的重要原因是地方有營業(yè)稅這些主體稅種，從而有效調動了地方政府嚴抓征管的積極性，若沒有地方的努力，中國稅收規(guī)模和質量很難達到今天的程度。盡管通過調整共享稅分享比例確實可以解決地方財力不足的問題，但這無法代替給地方主體稅種調動地方聚財和調控經濟社會運行所起的積極作用。中央對分稅制及國稅、地稅并存的征管體制給予了充分肯定，2015年10月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，明確國稅、地稅“合作”而非“合并”，我們應以此為契機，發(fā)揮好國稅、地稅的積極性，盡快研究確定地方主體稅種，完善地方稅體系。

關于地方主體稅種的選擇問題，一是要稅基穩(wěn)定且收入體量較大，能滿足負擔和受益的對稱性原則，且不會導致地區(qū)之間的惡性競爭；二是要基本上能夠彌補營業(yè)稅的收入缺口（從全國來看，營業(yè)稅收入占地稅部門組織稅收的1/3左右，云南約占地方稅收的35%）。建議探索幾種可能性：一

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央從新的戰(zhàn)略起點出發(fā)，用全新的眼光審視時代的發(fā)展，在原有理論的基礎上進一步開拓創(chuàng)新，黨的十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，黨的十九大強調“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”［1］。這些新思想新理念的提出，是習近平對新時代的深刻把握和對社會主義現(xiàn)代化建設階段性理論成果的提煉，是我們黨與時俱進、開拓創(chuàng)新的結果。

是將企業(yè)所得稅作為地方主體稅種。理由是企業(yè)所得稅針對企業(yè)的生產經營所得征收，主要關注企業(yè)的實際盈利情況，其稅基非常穩(wěn)定，規(guī)模足夠大。企業(yè)就其盈利繳納企業(yè)所得稅后，也能直接就近享受到政府為其提供的公共服務，稅種的負擔和受益對稱性比較明顯。二是將個人所得稅劃為地方主體稅種。我國個人所得稅受益對稱性雖然不明顯，但區(qū)域競爭同樣不顯著，由地方征管更為容易，地方政府可以調動地方管理資源加強對個人所得稅管理，減少稅收流失。

4.堅持“兼顧當前與長遠利益”的原則推進營改增后的相關稅制改革。一是簡并增值稅稅率。我國在實施營改增的過程中，為減少改革阻力，保留著四檔稅率。在全面實施營改增后，應適時將四檔稅率進行歸并，更好地發(fā)揮增值稅“中性”的稅制優(yōu)勢。二是全面推開營改增后，財政收支矛盾必將更加突出。要認真按照十八屆三中全會提出的“逐步提高直接稅比重”、“降低增值稅稅負和流轉稅比重”的要求，加快推進個人所得稅改革，積極擴大個人所得稅的收入規(guī)模。

1)靶板成坑的體積Vc與彈丸的動能Ep近似成比例關系，即,Vc≈KEp，其中K為常數，依賴于彈-靶材料的性質。

（三）建立事權與支出責任相適應的制度

一是進一步理順中央和地方收入劃分。將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。需要特別說明的是，目前，四大國有銀行、中石油、中石化等中央企業(yè)在各地分支機構數量與從業(yè)人員眾多，與所在地經濟社會發(fā)展聯(lián)系緊密，但其所得稅收入全部列為中央級收入，應將上述企業(yè)所得稅的預繳部分列入總分機構企業(yè)所得稅分配范圍，適當增加地方分享比例。應進一步規(guī)范非稅收入管理，加快建立健全國有資源、國有資產有償使用制度和收益共享機制。二是合理劃分各級政府間事權與支出責任。中央事權、中央與地方共同事權、中央委托事權應當由法律確定，具體以國務院名義下發(fā)清單。進一步理順中央部門職責劃分，著力解決部門間權責交叉、多頭管理問題。原則上一項事權應由一個部門負責，確需多個部門共同實施的事權，應明確牽頭部門，分清主次責任。適度加強中央事權和直接支出比重，進一步強化中央在社會保障、公共衛(wèi)生、高等教育等方面的支出責任。中央事權原則上由中央政府設立機構、安排人員直接行使，由中央財政全額承擔支出責任。委托地方行使的中央事權，中央財政通過專項轉移支付足額安排相關經費。中央與地方共同事權由中央財政與地方財政共同承擔。屬于地方的事權原則上由地方通過自有財政收入和舉債融資承擔。對地方政府落實支出責任存在的財力缺口，上級政府通過轉移支付進行補助。三是加快制定財政基本法、轉移支付法等實體法，為進一步規(guī)范政府間財政關系提供法律支撐。

（四）積極創(chuàng)新改革保障機制

1.加強對財稅改革的領導。本輪財稅改革涉及政府與人大、政府與市場、政府與社會乃至政府內部關系的深刻調整，單純依靠財政部門推動難度大。建議在國家層面設立財政委員會，委員會由國務院領導牽頭，組成人員包括全國人大、國家發(fā)改委、財政部、中央編辦、國稅總局等部門的領導。委員會主要負責敲定改革方案、促推改革舉措落地等。

2.更加注重發(fā)揮人大的作用。進入多元化時代，面對“熱點”問題，社會存在不同看法非常正常。具體到財稅改革上，也必然是“百家爭鳴”。如果沿襲傳統(tǒng)改革思路，單純依靠黨委政府來推動改革，必然會把反對聲音主要吸引到黨委和政府身上，增加改革阻力。要在發(fā)揮黨中央、國務院主導作用的同時，更加注重發(fā)揮人大作用，確保利益相關方通過人大平臺參與改革方案論證，促進改革舉措更加高效務實。 3.進一步強化財稅改革的組織保障。建立現(xiàn)代財政制度，不僅要有相對完備的法律法規(guī)作保障，還需要有相應的機構設置、人員配備作支撐。目前，在各級各部門的積極推動下，各項改革正在快速推進，許多深層次問題也日漸凸顯。例如，預算公開對項目預算編制的科學化、規(guī)范化提出了更高要求，需要各支出部門投入更多的人力、物力來從事預算編制；強化預算監(jiān)督，要求各級人大加強預算監(jiān)督機構的建設。諸如此類問題，都必須在深化改革過程中盡快解決。

4.與時俱進推動財政部門職能轉變。任何管理方式的變革，都需要管理方和被管理方雙向互動。就本輪預算改革而言，一方面，支出部門要執(zhí)行新的預算規(guī)則，創(chuàng)新本部門的預算管理；另一方面，財政部門則要轉變職能，強化指導，以確保新的預算管理規(guī)則落到實處。只有財政部門職能轉變到位，改革成效才能顯現(xiàn)，也才能真正建立現(xiàn)代財政制度。

［1］夏先德.完善中央和地方財政關系的初步設想［J］.中國財政，2015（13）.

［2］張俊偉.財稅改革是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要內容［N］.中國經濟時報，2016-5-27.

（責任編輯：董麗娟）

陳建國，云南省財政廳廳長