基于先進(jìn)理念的央行內(nèi)部控制研究

馮建新

基于先進(jìn)理念的央行內(nèi)部控制研究

馮建新

2014年9月12日印發(fā)的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，引入制衡性、內(nèi)控管理部門(mén)獨(dú)立性、內(nèi)控監(jiān)督全覆蓋等先進(jìn)理念，對(duì)進(jìn)一步完善央行基層行內(nèi)部控制體系具有重要的借鑒意義。當(dāng)前央行基層行內(nèi)部控制組織實(shí)施職責(zé)有待厘清、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作有待改善、內(nèi)部控制監(jiān)督工作效果有待提高。應(yīng)建立健全內(nèi)控機(jī)制制度體系、理順基層央行內(nèi)控組織管理、完善人民銀行內(nèi)控評(píng)價(jià)、加強(qiáng)人民銀行內(nèi)控監(jiān)督。

內(nèi)部控制制衡機(jī)制 內(nèi)控機(jī)制 內(nèi)控評(píng)價(jià)

2002年，中國(guó)人民銀行在《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》的基礎(chǔ)上頒布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》。2003年，銀監(jiān)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，銀監(jiān)會(huì)于2007年進(jìn)行了第一次修訂。為進(jìn)一步推進(jìn)商業(yè)銀行規(guī)范內(nèi)部管理、完善內(nèi)部控制，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在深入總結(jié)近年來(lái)商業(yè)銀行內(nèi)部控制發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并充分征求商業(yè)銀行及社會(huì)各界意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，于2014年9月12日，印發(fā)了再次修訂后的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》（以下簡(jiǎn)稱新《指引》），從內(nèi)控職責(zé)、內(nèi)控措施、內(nèi)控保障及內(nèi)控評(píng)價(jià)等四個(gè)方面引導(dǎo)商業(yè)銀行強(qiáng)化內(nèi)控管理。深入分析新《指引》，不僅有利于全面把握商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系，并有針對(duì)性地對(duì)商業(yè)銀行開(kāi)展依法行政工作，而且對(duì)進(jìn)一步完善基層央行內(nèi)部控制體系具有重要的借鑒意義。

一、新《指引》中的主要先進(jìn)理念

（一）引入制衡性原則。是在總體設(shè)計(jì)方面，調(diào)整了內(nèi)控基本原則。新《指引》提出商業(yè)銀行內(nèi)部控制應(yīng)遵循全覆蓋原則、制衡性原則、審慎性原則、相匹配原則等四大基本原則，其中制衡性原則和相匹配原則為新增，取消了原《指引》中有效、獨(dú)立兩大原則。

（二）內(nèi)控管理部門(mén)獨(dú)立履職。新《指引》要求商業(yè)銀行建立由其公司治理結(jié)構(gòu)各層級(jí)所組成的分工合理、職責(zé)明確、報(bào)告關(guān)系清晰的內(nèi)部控制治理和組織架構(gòu)，并指定專門(mén)的內(nèi)控管理部門(mén)，而且這個(gè)部門(mén)必須與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)相分離；內(nèi)部審計(jì)部門(mén)專門(mén)履行內(nèi)控監(jiān)督職能，對(duì)內(nèi)部控制的充分性和有效性進(jìn)行審計(jì)。在內(nèi)控評(píng)價(jià)方面，新《指引》補(bǔ)充完善了內(nèi)控評(píng)價(jià)的工作要求，將其作為指引中獨(dú)立的章節(jié)，要求商業(yè)銀行建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的實(shí)施主體、頻率、內(nèi)容、程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化。

（三）內(nèi)控監(jiān)督全覆蓋。新《指引》單設(shè)章節(jié)，從內(nèi)、外部?jī)煞矫嫣岢鰞?nèi)控監(jiān)督的相關(guān)要求。要求商業(yè)銀行應(yīng)構(gòu)建覆蓋各級(jí)機(jī)構(gòu)、各個(gè)產(chǎn)品、各個(gè)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督檢查體系，銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式實(shí)施對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的持續(xù)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督合力。新《指引》完善了內(nèi)控監(jiān)督檢查方式，增加了有關(guān)違反規(guī)定的處罰措施，要求商業(yè)銀行必須建立內(nèi)外結(jié)合、分工明確的監(jiān)督檢查體系，明確銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)可對(duì)內(nèi)部控制存在缺陷的商業(yè)銀行，責(zé)成其限期整改，對(duì)逾期未整改的商業(yè)銀行，根據(jù)有關(guān)規(guī)定采取監(jiān)管處罰措施。新《指引》對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、信息系統(tǒng)控制、崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)核算、員工管理、新機(jī)構(gòu)設(shè)立和業(yè)務(wù)創(chuàng)新等提出了內(nèi)部控制的原則性要求，取消了原《指引》中針對(duì)具體業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)所作的詳細(xì)操作性規(guī)定，在監(jiān)管引領(lǐng)方面充分體現(xiàn)了原則性和導(dǎo)向型的要求。

二、當(dāng)前央行基層行內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制組織實(shí)施職責(zé)有待厘清。新《指引》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，均要求各單位單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門(mén)，并與內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格分離，以體現(xiàn)制衡性原則。而當(dāng)前基層央行分支機(jī)構(gòu)大多均是將內(nèi)控委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在內(nèi)審部門(mén)，實(shí)際上是由內(nèi)審部門(mén)承擔(dān)全行內(nèi)控實(shí)施者和監(jiān)督者的雙重身份。即內(nèi)審部門(mén)，一方面要履行內(nèi)控安全長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的主管和推動(dòng)工作，指導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門(mén)提高內(nèi)控管理水平，另一方面，又必須對(duì)其參與實(shí)施的內(nèi)控工作開(kāi)展審計(jì)，這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的尷尬身份，使內(nèi)審工作的獨(dú)立性受到影響，進(jìn)而影響到審計(jì)判斷的公允性。

（二）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作有待改善?？傂杏?006年制定的《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》，只是原則性地明確分支機(jī)構(gòu)需開(kāi)展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督評(píng)價(jià)，但并沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)提供實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)，如評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)和要求等一些核心和基本問(wèn)題，卻沒(méi)有相應(yīng)的制度作出安排和規(guī)范。近年來(lái)，雖然一些分支機(jī)構(gòu)在內(nèi)控評(píng)價(jià)方面做了一些形式多樣的探索，如少數(shù)單位嘗試建立了適應(yīng)本行業(yè)務(wù)特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系、評(píng)價(jià)指引等，而大多均僅限于對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)控制度健全程度及執(zhí)行情況的簡(jiǎn)單分析和評(píng)價(jià)，加之由于評(píng)價(jià)手段落后、評(píng)價(jià)人員認(rèn)識(shí)差異，以及缺乏一個(gè)公認(rèn)的對(duì)內(nèi)部控制完整性、合理性及可行性的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等因素的影響，以致目前基層央行開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)大多僅限于對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)控制度健全程度及執(zhí)行情況的簡(jiǎn)單分析和評(píng)價(jià)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)，對(duì)缺乏可比性的不同業(yè)務(wù)的評(píng)審更難以統(tǒng)一和平衡，評(píng)估質(zhì)量難以保證，內(nèi)控評(píng)估結(jié)果的公正性、準(zhǔn)確性、合理性受到質(zhì)疑。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督工作效果有待提高。與商業(yè)銀行相比，基層央行內(nèi)控監(jiān)督工作明顯存在外部監(jiān)督機(jī)制缺乏，而內(nèi)部控制又相對(duì)乏力的問(wèn)題。從外部監(jiān)督看，商業(yè)銀行除了國(guó)家財(cái)政和審計(jì)兩個(gè)監(jiān)督部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的不定期監(jiān)督外，還必須接受銀監(jiān)會(huì)和央行分支機(jī)構(gòu)兩個(gè)監(jiān)督部門(mén)的日常、定期或不定期的監(jiān)督檢查。而基層央行雖然也接受來(lái)自財(cái)政和審計(jì)的監(jiān)督，但目前均主要是對(duì)財(cái)務(wù)收支和會(huì)計(jì)事務(wù)的監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制的全面監(jiān)督尚未進(jìn)行；從內(nèi)部監(jiān)督看，基層央行的內(nèi)控監(jiān)督主要依賴于內(nèi)審部門(mén)開(kāi)展的內(nèi)控專項(xiàng)審計(jì)，盡管該項(xiàng)審計(jì)自內(nèi)審轉(zhuǎn)型以來(lái)已經(jīng)列入常規(guī)性審計(jì)項(xiàng)目，但因?qū)徲?jì)資源不足，每年所能開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量有限，無(wú)論是同級(jí)監(jiān)督還是下查一級(jí)，均因支行機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)部門(mén)眾多要做到循環(huán)審計(jì)一輪至少需5至10年時(shí)間。同時(shí)，在現(xiàn)行管理體制下，基層央行內(nèi)審部門(mén)缺乏相應(yīng)的權(quán)力和手段，就違規(guī)問(wèn)題而言，也僅有建議權(quán)而無(wú)處理權(quán)，凡查出問(wèn)題僅能以下達(dá)整改通知和后續(xù)跟蹤檢查等方式要求整改。由于缺乏必要的問(wèn)責(zé)手段，經(jīng)常出現(xiàn)被檢查對(duì)象對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題重視不夠，整改不力，甚至屢查屢犯的問(wèn)題，使監(jiān)督效果大打折扣。

三、引入先進(jìn)理念，提高央行基層行內(nèi)控水平

（一）建立健全內(nèi)控機(jī)制制度體系?！吨敢奉C布實(shí)施后12年中，銀監(jiān)會(huì)就先后兩次對(duì)其進(jìn)行了修訂完善，使其具有了更強(qiáng)的生命力，而《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》自2006年4月頒布迄今將滿10年。10年來(lái)，人民銀行的職能和業(yè)務(wù)等各方面均發(fā)生了重大變化，實(shí)際執(zhí)行中的諸多不適應(yīng)促使修改完善也是顯而易見(jiàn)的。因此，要根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，借鑒《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，修訂、完善《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》和《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》，從制度上解決基層央行內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)依據(jù)不充分、職責(zé)不清晰等問(wèn)題，為內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)提供制度支撐。

（二）理順基層央行內(nèi)控組織管理工作。目標(biāo)是構(gòu)建內(nèi)控管理部門(mén)和內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)相分離的內(nèi)部控制機(jī)制。要按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，首先考慮設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)控管理部門(mén)，由其專司內(nèi)控監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作；其次，如若受當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制等因素所限暫不能當(dāng)單獨(dú)設(shè)立的，可以考慮由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)履行內(nèi)控管理部門(mén)的職能，內(nèi)審部門(mén)則履行內(nèi)控監(jiān)督職能；再次如果兼顧內(nèi)審部門(mén)多年從事該項(xiàng)工作的實(shí)際，也可考慮由其繼續(xù)履行內(nèi)控管理和內(nèi)控監(jiān)督的雙重職責(zé)，但為了保證內(nèi)審的獨(dú)立性，應(yīng)盡量避免內(nèi)審人員對(duì)自己參與或已確認(rèn)咨詢的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。

（三）完善人民銀行內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。一是如前所述，建立完善相關(guān)制度，明確各單位、各部門(mén)定期或不定期開(kāi)展內(nèi)控評(píng)估工作的要求，明確內(nèi)控評(píng)估的責(zé)任主體，落實(shí)相關(guān)組織和人員在內(nèi)控評(píng)估中的相關(guān)責(zé)任。二是建議總、分行研究制定《中國(guó)人民銀行內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)辦法》和《操作規(guī)程》等，建立以內(nèi)部控制評(píng)價(jià)目標(biāo)、原則方法、主體客體、指標(biāo)體系為主要內(nèi)容的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)框架體系，明確和細(xì)化人民銀行內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則、內(nèi)部控制的重點(diǎn)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)等級(jí)、評(píng)價(jià)程序和獎(jiǎng)懲，以及各級(jí)分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)的權(quán)限、職責(zé)、內(nèi)容和要求，使這項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化，以便分支機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)人員開(kāi)展評(píng)價(jià)工作時(shí)有規(guī)可依。

（四）加強(qiáng)人民銀行內(nèi)控監(jiān)督工作。一是要建立單位自我監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式。除了繼續(xù)深化內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)這一常規(guī)手段、增加審計(jì)頻次外，可考慮將內(nèi)控工作納入上級(jí)行和本級(jí)年度目標(biāo)責(zé)任管理和業(yè)績(jī)考核，也可以探索在分支機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行交叉檢查評(píng)價(jià)，以提高內(nèi)控監(jiān)督檢查的頻率和效果。二是要建立健全內(nèi)部控制問(wèn)題整改機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確整改責(zé)任部門(mén)，規(guī)范整改工作流程，通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任倒追和處罰機(jī)制，確保整改措施落實(shí)到位。三是加強(qiáng)人民銀行內(nèi)審信息化建設(shè)，統(tǒng)一研制、開(kāi)發(fā)兼容性強(qiáng)和功能完善的計(jì)算機(jī)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并通過(guò)審計(jì)接口與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)相接，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的科學(xué)性、時(shí)效性，提高評(píng)價(jià)效率，降低評(píng)價(jià)成本，促進(jìn)被監(jiān)測(cè)部門(mén)加強(qiáng)內(nèi)控管理，降低風(fēng)險(xiǎn)。四是要建立內(nèi)控監(jiān)督的報(bào)告、信息反饋和共享制度，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用。要采取適當(dāng)方式將監(jiān)督檢查及評(píng)價(jià)結(jié)果在全轄、全行或相關(guān)監(jiān)督部門(mén)之間予以通報(bào)和共享，達(dá)到“檢查一點(diǎn)、警示一方、教育一片”的效果，充分發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督的正向引領(lǐng)和反向警示作用。

（五）強(qiáng)化人員教育培訓(xùn)?；鶎友胄袃?nèi)部控制需要管理層和全體員工共同的能力，才能取得良好的作用和效果。因此，一是要革新內(nèi)部控制理念，從源頭上重視內(nèi)控文化建設(shè)。教育員工樹(shù)立“內(nèi)控先行”、“全員參與、人人有責(zé)”的理念，從思想意識(shí)上重視內(nèi)控環(huán)節(jié)，積極參與內(nèi)部控制。二是基層央行要采取多種行之有效的形式，開(kāi)展系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)，建立一支一專多能、多專多能的復(fù)合型、職業(yè)化內(nèi)控評(píng)價(jià)隊(duì)伍，不斷改進(jìn)和完善內(nèi)控評(píng)價(jià)的方式方法，努力提高工作質(zhì)量和效果。

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Study of the PBC's Internal Control based on Advanced Concepts

FENG Jian-Xin
The Pingliang City Center Branch of the People's Bank of China,Pingliang 744000

On September 12,2014,The Commercial Banks Internal Control Guidelines was issued with introducing many advanced concepts,such as balance,independence of internal control management department,universal coverage of internal control supervision,which has important significance to further improve the internal control system at the grass-roots level of the people's bank of China branches.Clarifying the responsibility,improving the evaluation of internal control and the effect of supervision and internal control,which is important and urgent for internal control management department the people's bank of China branches.We should establish and improve the system of internal control mechanism,rationalize organization and management of internal control at the grass-roots level the people's bank of China branches,perfect the evaluation of internal control,strengthen internal control of the people's bank of China branches.

Check and Balance Mechanism of Internal Control,Internal Control Mechanism,Evaluation of Internal Control

F830

A

馮建新，男，甘肅靈臺(tái)縣人，人民銀行平?jīng)鍪兄行闹薪?jīng)濟(jì)師，研究方向：內(nèi)部審計(jì)；甘肅平?jīng)觯?44000