尤溪縣林地占補平衡的實踐與啟示

陳　杰　陳茂景　吳以?！∈Y宗好　林景露　林盛堅

（尤溪縣林業(yè)局，福建尤溪365100）

尤溪縣林地占補平衡的實踐與啟示

陳杰陳茂景吳以專蔣宗好林景露林盛堅

（尤溪縣林業(yè)局，福建尤溪365100）

近年來，尤溪縣經(jīng)濟社會發(fā)展提速，各類建設項目對林地的需求大量增加，林地供需矛盾突出，定額缺口較大。尤溪縣以全國林地占補平衡工作試點縣為契機，出臺開展林地占補平衡試點工作意見，在試點期間項目建設使用林地不實行林地定額管理，建立先補后占、統(tǒng)籌平衡、核查監(jiān)督等工作機制，按照項目建設使用林地“占一補一”原則，規(guī)范林地使用管理，實現(xiàn)了緩解發(fā)展剛性用地需求與林業(yè)生態(tài)保護雙贏。該文對尤溪縣林地占補平衡工作的主要做法和試點經(jīng)驗進行總結(jié)，以供參考。

林地；占用征收；試點做法；尤溪縣

尤溪縣地處閩中、戴云山脈以北，北緯25°50′～26°26′，東經(jīng)117°48′～118°39′。全縣國土總面積34.2萬hm2，林地面積28.0萬hm2，耕地2.27萬hm2，水域和其他面積3.93萬hm2，自然概貌為“八山一水一分田”；森林覆蓋率73.66%，森林蓄積量2 212萬m3；下轄9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，250個行政村、13個居委會，總?cè)丝?2.5萬。2014年8月，經(jīng)國家林業(yè)局批準，尤溪縣為2014-2016年全國林地占補平衡工作試點縣。試點期間，尤溪縣扎實開展林地占補平衡試點各項工作，創(chuàng)新林地管理模式，規(guī)范工作程序，通過先補后占、誰用誰補、占一補一、統(tǒng)籌平衡，積極補充林地，實現(xiàn)林地用保結(jié)合、以用促增，有效解決了森林資源可持續(xù)發(fā)展和項目建設剛性用地需求的矛盾，確保森林資源的可持續(xù)利用。

1　試點背景

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基。國務院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”。十八大對建設生態(tài)文明作出了全面部署，十八屆三中全會強調(diào)要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。因此，生態(tài)文明建設對新時期林業(yè)發(fā)展提出了更高要求，賦予了林業(yè)前所未有的歷史使命，林地保護利用管理遇到了新課題。2014年3月，國務院出臺了《關于支持福建省深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的若干意見》，福建省作為我國南方地區(qū)重要的生態(tài)省戰(zhàn)略，要增強引領示范效應，成為生態(tài)文明先行示范區(qū)。福建省具有山多地少的特殊省情，為實現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，必須正確處理好保護與發(fā)展的關系，破解建設用地剛性需求與林地資源保護的重大難題。為此，在局部地區(qū)探索開展林地占補平衡試點工作，對于實現(xiàn)林地用保結(jié)合、以用促增，實現(xiàn)森林資源保護和經(jīng)濟建設發(fā)展“互促雙贏”具有積極意義。

2　試點主要做法

2.1試點工作目標任務尤溪縣以開展林地占補平衡試點工作為契機，在實現(xiàn)森林覆蓋率與森林蓄積量“雙增”的前提下，創(chuàng)新林地管理機制，探索森林資源保護和林地利用的新途徑，實現(xiàn)試點期內(nèi)（2014—2016年）補充林地面積0.17萬hm2，有效解決建設項目用地剛性需求與林地保護的矛盾，緩解占用征收林地指標不足的問題。

2.2試點工作基本原則

2.2.1堅持生態(tài)優(yōu)先、嚴格保護的原則充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設中的首要地位作用，嚴格遵守林地保護管理法律法規(guī)。

2.2.2堅持占補平衡、先補后占的原則建立補充林地儲備庫，做到先補后占，實行林地占補平衡管理。嚴格控制建設項目占用征收林地規(guī)模，確保補充林地規(guī)模大于建設項目使用林地規(guī)模。

2.2.3堅持節(jié)約集約、突出重點的原則節(jié)約集約使用林地資源，少用或不用林地，補充林地優(yōu)先保障基礎設施、民生工程和國家、省市重點建設項目，兼顧城市建設、重點經(jīng)濟建設等項目建設需要。

2.2.4堅持實時更新、動態(tài)管理的原則根據(jù)建設需要，及時做好補充林地的調(diào)查、認定、發(fā)證和營造林工作，更新補充林地數(shù)據(jù)庫，加強林地的動態(tài)管理，保障林地占補平衡。

2.3補充林地的類型及實現(xiàn)途徑

2.3.1植樹造林或天然更新的非林地已生長林木或適宜植樹造林的土地，通過建立檔案資料數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)林地的規(guī)范管理。

2.3.2坡耕地指坡度25°以上的非基本農(nóng)田，已生長林木或適宜植樹造林的坡耕地，鼓勵利用坡耕地開展植樹、栽竹、種茶種果，培育觀賞性綠化大苗或開辟生物防火林帶，實現(xiàn)退耕還林。

2.3.3退建還林的建設用地對分布在偏辟鄉(xiāng)村、山腳林邊、縣鄉(xiāng)交界的各類小規(guī)模、粗加工、低效益、高污染、高耗能的企業(yè)，實行淘汰和改造，引導企業(yè)搬遷進入工業(yè)集中區(qū)，同時將原建設用地通過植樹造林恢復為林地。

2.3.4恢復植被的村莊、廢棄工礦用地造福工程整體搬遷、農(nóng)村危舊房等老宅基地、廢棄礦山、廢棄采石采土場植樹造林復綠后補充作為林地。

2.3.5綠化苗木基地在非林地上建成的，配套設施齊全，長期固定的林木和木本綠化、花卉育苗用地。

2.3.6其他補充林地充分利用城鄉(xiāng)周邊空地、道路兩側(cè)坡地、未利用地等改造為林地，城鎮(zhèn)森林公園、城鄉(xiāng)綠地、道路兩旁林帶、高速鐵路、高速公路出入互通口的片林等形成的林地。

2.4補充林地的調(diào)查摸底核實由縣林業(yè)局牽頭，會同國土、住建、農(nóng)業(yè)等部門，組織和指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以《尤溪縣2010-2020年林地保護利用規(guī)劃》和《尤溪縣土地利用總體規(guī)劃》為依據(jù)，對符合補充林地類型的連片面積5畝以上的地塊、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)種植連續(xù)面積667m2以上的片林、種植2行以上且行距≤4m的林帶等擬補充林地的來源、地塊分布及造林更新等情況進行調(diào)查摸底和現(xiàn)場核實，確保補充林地之前土地權屬明晰、來源可靠。

2.5補充林地的公示確認根據(jù)林業(yè)部門對轄區(qū)可補充林地調(diào)查摸底結(jié)果，對擬補充林地的地塊由村委會進行土地所有權、使用權的所在地公示，對公示無異議或異議不成立的擬補充林地，經(jīng)調(diào)查核實或驗收合格，并經(jīng)相關權利人認可后，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一上報擬補充林地確認的申報材料，縣林業(yè)局匯總后報縣政府研究批準確認。

2.6補充林地的林權登記發(fā)證經(jīng)縣政府依照有關法律法規(guī)批準確認的規(guī)劃補充林地，明確林地性質(zhì)，對已生長林木或已完成造林更新的林地，林權登記機關依照《福建省林權登記條例》有關規(guī)定，由縣林業(yè)局制定林權登記發(fā)證的具體辦法，依法予以發(fā)放林權證。

2.7建立補充林地儲備庫資源檔案2014年—2015年尤溪縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共落實各類可補充林地面積0.27萬hm2，其中已生長林木或已完成造林更新的可補充林地面積0.14萬hm2，未生長林木或可供造林綠化的補充林地面積0.13萬hm2。完成補充林地確權登記1 013宗地，面積0.13萬hm2，由縣林業(yè)局及時將已發(fā)放林權證的補充林地建立縣補充林地儲備庫，實行臺賬式管理，及時建立并更新資源檔案，用于今后占用征收林地項目的占補平衡。

3　試點工作成果

3.1建立了嚴管林地機制貫徹執(zhí)行國家林業(yè)局35號令，嚴格占用征收林地審核審批，全面實施林地占補平衡，嚴守林地和森林紅線，加強林地用途管制。對宜林地、造林地不得違法退出林地保護利用規(guī)劃和林地資源管理范圍；對閑置2a以上的林地要及時收回，避免無序占用林地；對可補充林地提前做好造林綠化，促進林地的保護管理，實現(xiàn)以用促增。據(jù)統(tǒng)計，2015年比試點前的2013年，全縣林地面積增加53.4hm2，森林覆蓋率提高1.12%，森林蓄積量增加54.58萬m3，“十二五”期末尤溪縣全面完成了上級下達的森林覆蓋率和森林蓄積量“雙增”以及林地保有量不減的目標任務。

3.2建立了統(tǒng)籌平衡機制試點期間，按照“先補后占、誰用誰補、占一補一、突出重點、全縣統(tǒng)籌”的原則，凡建設項目申報占用征收林地審核的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行控制，允許在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑解決補充林地，實行與使用補充林地面積直接掛鉤的“占一補一”制度?？h級基礎設施、民生工程、重點經(jīng)濟建設項目優(yōu)先保障，所需林地占補平衡指標由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按國土面積比例承擔。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目所需林地占補平衡指標原則上由項目實施地自行在納入儲備庫的補充林地中解決，實行占補平衡?？裳a充林地不足的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣林地占補平衡試點工作領導小級辦公室提出申請，領導小組辦公室向可補充林地儲備盈余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行協(xié)商調(diào)劑。

3.3建立了林地異地有償占補平衡機制各類建設項目占用征收林地實行“占一補一”的同時，因補充林地有缺口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照3 000元/667m2標準支付給提供林地指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于造林、撫育和管護。強化節(jié)約集約用地意識，調(diào)動做好補充林地工作積極性。

3.4建立了補充林地動態(tài)核查監(jiān)管機制根據(jù)項目建設審核審批情況和補充林地變化情況，對已納入補充林地儲備庫的地塊實行動態(tài)管理，每年進行一次核查和調(diào)整補充，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每年年底組織核查，并將核查結(jié)果報送縣林業(yè)局，防止出現(xiàn)補充林地失管以及未經(jīng)批準隨意改變林地用途現(xiàn)象，確保林地總量平衡；對造林和管護不到位、林分質(zhì)量下降甚至退化、滅失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，暫停該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目審核審批和使用補充林地儲備庫的補充林地，責令其及時進行整改。

3.5加大林地依法管理力度開展林地清理排查專項行動，及時清查林地違法違規(guī)項目，嚴厲查處未批先占、少批多占、不批也占、邊建邊批等非法占用林地行為，重點排查地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)項目建設、土地整理、采石采礦等經(jīng)營性項目非法侵占林地行為。

4　試點啟示

4.1創(chuàng)新了林地管理模式通過政策、經(jīng)濟等手段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極補充林地，既充分滿足建設項目使用林地的剛性需求又實現(xiàn)林地資源占補平衡，確保完成上級下達的林地保有量的目標。

4.2節(jié)約集約使用林地根據(jù)補充林地的數(shù)量和潛力，量入為出，科學合理安排項目用地，達到了節(jié)約集約使用林地的目的。

4.3緩解了林地供需矛盾試點期間，全縣取消林地定額管理，項目建設使用林地實行“占一補一”，將多出的補充林地在全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)劑使用，在一定程度上緩解了林地供需矛盾。

4.4探索出了生態(tài)文明經(jīng)驗結(jié)合國務院支持我省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設，尤溪縣在生態(tài)補償、低碳發(fā)展、碳匯核算、績效考核等方面進行了大膽探索，為全國生態(tài)文明建設出經(jīng)驗、作示范。

（責編：徐煥斗）

F326.2

A

1007-7731（2016）09-116-03

陳杰（1972-），男，福建尤溪人，林業(yè)高級工程師，從事森林資源培育工作。

2016-04-26