農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式的調(diào)查與思考
——以福建沙縣為例

曹　瑾　郭素芳

（天津師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300387）

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式的調(diào)查與思考
——以福建沙縣為例

曹瑾郭素芳

（天津師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300387）

土地信托流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)土地資本化的重要路徑。福建沙縣自2011年開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)試點工作以來，取得一定的成效，創(chuàng)建了長期投資的機制，但隨著土地信托規(guī)模不斷擴大，政府的過多干預(yù)、風(fēng)險管控的力度不足等問題日益凸顯。該文結(jié)合沙縣地區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題和沙縣模式的特點進行了簡單的博弈模型分析，并基于模型分析的結(jié)果提出了思考和建議

土地信托流轉(zhuǎn)；沙縣模式；博弈模型

1　前言

土地信托流轉(zhuǎn)是指在保障集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包權(quán)不變的條件下，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，由信托公司對流轉(zhuǎn)的土地進行統(tǒng)一的經(jīng)營管理。土地信托流轉(zhuǎn)是解決新時期農(nóng)村經(jīng)濟問題的土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，加快土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率。2016年，黨中央也提出農(nóng)村經(jīng)營管理工作要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和全國農(nóng)業(yè)工作會議要求，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為指導(dǎo)，以“提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式，穩(wěn)糧增收可持續(xù)”為主線，緊緊圍繞“三項改革一項管理”，提出了繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、引導(dǎo)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營等政策，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明方向。近年來，隨著沙縣地區(qū)各級信托公司的發(fā)展壯大，也面臨土地信托流轉(zhuǎn)實施困境，福建沙縣各級各部門也在進行積極地探索，找出一條符合本地區(qū)的發(fā)展之路。

2　沙縣農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的模式

2.1農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的機制沙縣市，隸屬于福建省三明地區(qū)，位于福建省中部偏北，全市6個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)、2個街道辦事處、2個省級開發(fā)區(qū)，183個村委會?？?cè)丝?5.31萬人，其中農(nóng)業(yè)人口17.5萬人，縣域面積為1 815km2，耕地1.25萬hm2。到目前為止，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積0.87萬hm2，占耕地面積的63%。早在2006年，該縣就組織開展土地流通試點，到2011年，該縣率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)試點工作，具體的流轉(zhuǎn)機制如下：

2.1.1組織架構(gòu)沙縣組織架構(gòu)的基本思路是由沙縣政府引導(dǎo)，建立平臺進行市場運作。沙縣的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是政府全程介入的，首先由縣級政府注資150萬元成立縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，即信托基金，再利用信托基金成立沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司和沙縣金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有限公司，公司法人由縣委書記擔(dān)任，公司的主要職責(zé)對流入的土地進行統(tǒng)一的經(jīng)營管理，實地調(diào)查土地使用情況和人們對于土地的流轉(zhuǎn)意愿，最后與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級分公司，其中縣級公司對鎮(zhèn)級、鄉(xiāng)級實行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.1.2信托程序沙縣土地信托流轉(zhuǎn)程序主要有3個環(huán)節(jié)。一是買進，農(nóng)民向信托公司提出有意愿將土地流轉(zhuǎn)，然后由村委會進行信托調(diào)查，并向信托公司提出書面信托申請，接著信托公司進行實地調(diào)查核實，核實通過后，先由村委會與農(nóng)戶簽訂信托委托協(xié)議，然后由村委會與信托公司簽訂信托合同，最后由土地信托公司向縣農(nóng)業(yè)行政管理部門辦理土地信托登記。二是整理，土地信托公司對農(nóng)民零碎的土地進行經(jīng)營管理，調(diào)整成片，對土地的類型、面積、位置等相關(guān)信息記錄在案。三是賣出，信托公司通過招標(biāo)、競拍等方式，流轉(zhuǎn)給第三方。

2.1.3收益分配土地信托流轉(zhuǎn)過程中主要涉及到農(nóng)民的利益分配，而農(nóng)民得到的收益主要有：一是固定收益，即土地租金，按照250kg稻谷計算，每667m2可獲得600多元租金，在簽訂土地流通合同的15d內(nèi)，業(yè)主將會支付農(nóng)戶一年的租金；二是浮動收益，即土地溢價收入，在流轉(zhuǎn)過程中，對土地進行改造改良將會產(chǎn)生增值溢價，信托公司將這部分的60%分給農(nóng)戶，剩余的40%作為信托發(fā)展基金，用于信托公司未來的運作。三是二次分配，由信托公司申請對接的市、縣項目配套資金，其中60%用于無償扶持項目業(yè)主，剩余部分作為信托發(fā)展基金，項目業(yè)主到信托年限到期時逐年償還配套資金，償還的資金由村集體對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶進行“二次分配”。

2.2“沙縣模式”的主要特點

2.2.1雙重“三角形”的契約關(guān)系沙縣模式與傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式不同的是在土地流轉(zhuǎn)方面存在著更加穩(wěn)定的“三角形”契約關(guān)系，由村委會對農(nóng)戶的土地進行信托調(diào)查并簽訂信托委托協(xié)議，然后再由村委會與信托公司簽訂信托合同，由土地信托公司對土地進行經(jīng)營管理，村委會在中間起著穩(wěn)定器的作用，連接著農(nóng)戶和信托公司，形成了“三角形”的契約關(guān)系，信托公司然后將整理好的土地出讓給承租方，村委會、信托公司和承租方又形成了“三角形”的契約關(guān)系，雙重的“三角形”的契約關(guān)系使得農(nóng)戶與政府的信托關(guān)系能夠更加的穩(wěn)定，在多數(shù)情況下，這種信托關(guān)系還可以繼承。

2.2.2建立了長期投資的機制沙縣政府作為獨資人，除了能主動對接國家扶持政策，地方政府也制定了貸款貼息政策和為農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款提供擔(dān)保的擔(dān)保機構(gòu)給予一定比例的風(fēng)險補償政策，有利于業(yè)主的長期投資，簽訂了中長期合約.信托公司還將申請對接的市、縣項目配套資金的60%用于無償扶持長期合作的項目業(yè)主。其中沙縣南霞鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作社對流轉(zhuǎn)的土地進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)建設(shè)項目，投資1 046萬元，新建攔河壩2座、水渠15 123m、排洪溝770m和道路4 201m、硬化水泥路面2 509m，新增和改善灌溉面積283.71hm2，建立油菜觀光基地和新品種油菜示范區(qū)、油菜榨油廠，改造老油菜品種，大力發(fā)展有機稻、優(yōu)質(zhì)稻等特色農(nóng)業(yè)。

2.2.3政府全程介入沙縣土地信托化流轉(zhuǎn)過程中，政府全程參與。一是政府出資成立了縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，用于信托公司的籌建和運轉(zhuǎn)、墊付農(nóng)戶租金等；二是政府成立村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級信托公司，申請對接的市、縣項目配套資金和農(nóng)業(yè)項目，實施土地流轉(zhuǎn)和進行招商招租；三是政府投資100多萬元成立土地交易平臺，提供土地信息、承租人信息和公共服務(wù)，沙縣政府在土地流轉(zhuǎn)過程發(fā)揮著組織、管理和中介的作用，全程參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中。

2.3農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)存在的問題

2.3.1未做好土地確權(quán)頒證工作，缺乏農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。2014年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》出臺，明確土地確權(quán)的重要性，而沙縣政府2015年底完成“一鎮(zhèn)兩村”的試點工作，共確權(quán)土地面積0.32萬hm2，發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營證8 481本，占全縣流轉(zhuǎn)土地面積僅為34%，土地確權(quán)工作未在全縣覆蓋。在農(nóng)村土地價值評估方面，沙縣地區(qū)缺乏專業(yè)的農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員，只能夠依據(jù)土地類型、土地位置和土地種植物的價值預(yù)估土地的價格，沒有統(tǒng)一的定價標(biāo)準(zhǔn)，主觀意愿較大。金融機構(gòu)也會出于風(fēng)險因素的考慮，不愿介入土地信托流轉(zhuǎn)過程。

2.3.2風(fēng)險擔(dān)保和風(fēng)險補償機制不足農(nóng)業(yè)項目大多數(shù)也是資金投入周期長、資金回報率低，風(fēng)險擔(dān)保和補償機制不足將會制約著土地流轉(zhuǎn)，在風(fēng)險擔(dān)保方面，沙縣地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的沃土農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司的規(guī)模較小，難以提供專業(yè)擔(dān)保公司保證擔(dān)保。在風(fēng)險補償方面，沙縣信托公司用信托基金墊付農(nóng)戶地租、為集中連片信托流轉(zhuǎn)超過6.67hm2、5a以上的土地設(shè)立風(fēng)險保證金，給委托人的基本收益提供流動性的保障，保證了委托人的固定基本收益，而未涉及到承租人、受托人的風(fēng)險補償，這不是一種規(guī)范的信托行為。

2.3.3農(nóng)戶弱勢地位未得到改善沙縣土地流轉(zhuǎn)離不開政府的行政手段，首先由村委會出面歸集農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，容易出現(xiàn)政府“強租”的現(xiàn)象，造成農(nóng)戶處于弱勢地位；其次由于農(nóng)戶與政府之間存在多層委托關(guān)系，農(nóng)戶被排除在信托關(guān)系之外，在承租人的選擇上，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，由各級信托公司全權(quán)負(fù)責(zé)招商招租，容易導(dǎo)致腐敗和尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，在利益分配方面，村委會、各級信托公司、農(nóng)戶同為受益人，獲得一定比例的信托收益，侵占農(nóng)戶的利益；最后農(nóng)戶、信托公司和承租人之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，沒有涉及到農(nóng)戶退出信托關(guān)系的機制。

2.3.4土地權(quán)利資本化的方式單一，融資渠道狹窄在土地權(quán)利資本化方面，信托公司只是將農(nóng)戶零碎的土地集中起來轉(zhuǎn)租給承租人，通過土地“信托化”這一傳統(tǒng)的權(quán)利資本化方式來完成農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，農(nóng)戶的收益有限。在融資方面，一是推動農(nóng)村土地承包權(quán)信托產(chǎn)品抵押貸款服務(wù)，主要采取“農(nóng)戶聯(lián)保+土地經(jīng)營權(quán)抵押”、“基金擔(dān)保+土地經(jīng)營權(quán)抵押”、“土地承包經(jīng)營權(quán)作股權(quán)抵押”、“公司+土地經(jīng)營權(quán)抵押”這些具體綜合授信業(yè)務(wù)，目前共成立67個村級擔(dān)?；穑刂?015年底，沙縣農(nóng)行、農(nóng)商行等機構(gòu)累計為184個實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)項目僅發(fā)放貸款19 359.28萬元；二是政府出臺貸款貼息政策，由縣政府負(fù)責(zé)基準(zhǔn)利率部分，承租者負(fù)責(zé)上浮部分利息，截至2015底，縣政府對286個項目共貼息847.93萬元，融資渠道狹窄。

3　啟示與思考

從博弈論的角度來看，沙縣地區(qū)土地信托流轉(zhuǎn)涉及到了政府、金融機構(gòu)、承租人、農(nóng)戶這4個主體，這個簡化模型如下：第1步承租者的自有資金和政府的扶持力度決定了承租者的土地承包面積，第2步金融機構(gòu)根據(jù)承租者的土地承包面積決定貸款額度，第3步政府根據(jù)金融機構(gòu)的貸款額度決定貼息金額，第4步承租者根據(jù)貼息金額決定是否加大資金的投入，第5步金融機構(gòu)根據(jù)承租者的土地承包面積決定新的貸款額度，根據(jù)倒推

法，在第5步，新的貸款額度正相關(guān)于承租者的土地承包面積，而承租者的土地承包面積正相關(guān)于新的投資額，倒推到第4步，承包者新的投資額正相關(guān)于政府貼息金額，再到第3步，政府貼息金額正相關(guān)于金融機構(gòu)的貸款額度，接下來，金融機構(gòu)的初始貸款額度正比于平均土地承包面積的概率分布，從以上博弈模型分析的過程來看，在金融市場不發(fā)達的沙縣地區(qū)，必將會伴隨著初始貸款額度、承包者的投資額不高的現(xiàn)象。同時模型中的第5步是難以實現(xiàn)的，由于信托公司不了解承租者的生產(chǎn)和投資的情況，金融機構(gòu)不能僅根據(jù)承租者的土地流轉(zhuǎn)面積就決定提高貸款的額度。最后針對沙縣模式的特點和存在問題，提出兩條解決問題的思路。

第一條思路：借助商業(yè)國有銀行的雄厚資本，拓寬信托公司傳統(tǒng)的融資渠道和推動金融信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，金融機構(gòu)不再以土地承包權(quán)信貸產(chǎn)品抵押來發(fā)放貸款，從而打破了博弈模型的第2、5步循環(huán)。其具體做法是，信托公司可以在當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)下與我國農(nóng)業(yè)國有商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社合作）合作成立土地承包經(jīng)營權(quán)信托銀行公司，在信托業(yè)務(wù)方面，一是沙縣信托銀行公司可以保持原有的業(yè)務(wù)不變；在銀行業(yè)務(wù)方面，銀行可以利用自身龐大的客戶群和資金資源，搭建融資渠道平臺，根據(jù)承租者的土地經(jīng)營規(guī)模，推出土地未來收益抵押貸款，或以土地經(jīng)營權(quán)合同、農(nóng)業(yè)項目、中長期信托基金等實體資本為基礎(chǔ)，發(fā)行集合信托產(chǎn)品、中長期信托基金、中長期債券、股票等，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的證券化，也可根據(jù)不同權(quán)益人的資產(chǎn)狀況，組合和創(chuàng)新權(quán)益類、固定收益類、衍生類等金融工具，實現(xiàn)實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的完美對接。

第二條思路：加強風(fēng)險管理，完善金融配套服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)范。這樣會導(dǎo)致更多的金融機構(gòu)介入到土地流轉(zhuǎn)中，對承包者的融資有顯然的正外部性效應(yīng)，不再依附政府的貸款貼息政策，從而打破了第4步的循環(huán)。其具體做法是：在風(fēng)險補償方面，政府、委托人、承租人共同出資建立信托基金、發(fā)行不同種類的信托受益權(quán)單位保障農(nóng)戶的基本收益，不同種類的信托收益權(quán)單位保障承租人的資金流轉(zhuǎn)；在風(fēng)險分?jǐn)偡矫妫皇墙⒅薪榻?jīng)營型的農(nóng)業(yè)合作社代替村委會，農(nóng)戶采取土地經(jīng)營權(quán)折價入股，農(nóng)戶的收益除去基本收益外，其余部分按股息分紅，讓每一個入股的農(nóng)戶共同承擔(dān)經(jīng)營的風(fēng)險。二是加大對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以國家政策性擔(dān)保為主，商業(yè)性和合作性的擔(dān)保為輔，創(chuàng)建多層級的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系，在風(fēng)險違約方面，建立土地預(yù)留機制，農(nóng)戶土地準(zhǔn)入退出機制、承租人經(jīng)濟能力審查制度和違約后的賠償機制，若出現(xiàn)強行違約的現(xiàn)象，農(nóng)戶可以暫時失去土地的承包經(jīng)營權(quán)。

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（責(zé)編：張長青）

F311

A

1007-7731（2016）09-03-03

本文系天津社會科學(xué)規(guī)劃項目《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的農(nóng)村生產(chǎn)要素整合研究》（TJYY15-034）階段性成果。

曹瑾（1992-），女，湖北隨州人，碩士，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟與政策。

2016-04-25