住房保障政府行為邏輯演變（三）

郭偉明

一、住房保障研究領(lǐng)域的定位

住房保障似乎屬于社會(huì)保障（social security）的范疇，但翻看一般的社會(huì)保障學(xué)教材，并沒(méi)有對(duì)住房保障進(jìn)行專(zhuān)門(mén)論述（我國(guó)的社會(huì)保障制度包括社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等內(nèi)容，在具體分析中，住房保障要么不涉及，要么點(diǎn)到為止，并未深入展開(kāi)）。潘錦堂主編的《社會(huì)保障學(xué)》特意在封面上介紹該書(shū)特點(diǎn)，與同類(lèi)教科書(shū)相比增加了“住房保障（第11章）”內(nèi)容。根據(jù)金紅磊（2014）對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障概念界定的研究，雖然鄭功成、鄭秉文、孫光德、董克用、李珍、童星、陳良瑾等專(zhuān)家對(duì)于社會(huì)保障的內(nèi)容各作了分析，但均未在其中將住房保障列為獨(dú)立門(mén)類(lèi)，或者籠統(tǒng)地界定為保障社會(huì)成員基本生活的一系列措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)，或者列為某個(gè)分類(lèi)的枝節(jié)。在中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)主辦的《社會(huì)保障研究》中，分了養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救助等二級(jí)目錄，也未有住房保障專(zhuān)門(mén)類(lèi)別。由此可見(jiàn)，雖然住房保障沒(méi)有隔絕于現(xiàn)行社會(huì)保障研究體系之外，但也并未作為一個(gè)二級(jí)類(lèi)別得到社會(huì)保障學(xué)者的專(zhuān)門(mén)研究，或者說(shuō)住房保障研究已游離于社會(huì)保障研究體系之外或作為一個(gè)邊緣課題未得到充分重視。究其原因，一方面，因?yàn)槠毡橛懻摰默F(xiàn)代意義上的住房保障工作開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)適用房推出時(shí)間不到20年，而真正面向低收入群體嚴(yán)格審核供應(yīng)不足10年，至于管理退出等問(wèn)題，仍在摸索過(guò)程中。另一方面，即便從國(guó)外來(lái)看，住房保障理論研究也滯后于實(shí)踐，很多問(wèn)題從理論和社會(huì)層面還看不清楚，簡(jiǎn)單套用社會(huì)人文學(xué)科的管理理論并不有效，還需要時(shí)間和實(shí)踐的沉淀，并在理論研究上作出重大創(chuàng)新。

從保障性住房的特性來(lái)看，它是具有公共產(chǎn)品屬性的特殊住房，由政府提供優(yōu)惠政策，限定供應(yīng)對(duì)象等條件，向特定的群體進(jìn)行出租或出售，處處體現(xiàn)了政府公共保障的職責(zé)和保障對(duì)象的限定性。

1.供應(yīng)對(duì)象。申請(qǐng)家庭住房、收入、資產(chǎn)等必須符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，只有屬于保障范圍內(nèi)的困難家庭才能享受相應(yīng)的保障政策。

2.使用范圍。只能用于家庭成員自住，不得違規(guī)出租（轉(zhuǎn)租）、出售、改變房屋用途用于經(jīng)營(yíng)等，否則將受到行政處理和處罰。

3.租售價(jià)格。保障房相較于商品房，以低于市場(chǎng)價(jià)的水平出租（出售），形成住房供應(yīng)的雙軌制。

4.分配機(jī)制。通過(guò)積分排序、隨機(jī)搖號(hào)等公開(kāi)公平方式確定選房簽約順序，分配過(guò)程和結(jié)果接受廣泛監(jiān)督，排除人為干擾和不公正配置。

5.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。保障房用于解決基本住房需求，公共租賃房要求限定在60平方米以下。一些地方還出臺(tái)了保障房技術(shù)導(dǎo)則，對(duì)于規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)、建筑施工及裝飾裝修、建筑工程材料選用等有具體規(guī)定，避免開(kāi)發(fā)商因牟利降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。

6. 產(chǎn)權(quán)形態(tài)。經(jīng)濟(jì)適用房政策規(guī)定為有限產(chǎn)權(quán)，公共租賃房（廉租住房）、限價(jià)商品房均在產(chǎn)權(quán)證上標(biāo)注，以區(qū)別于商品房，從而在產(chǎn)權(quán)管理上有特定要求。

7. 交易規(guī)則。出售型保障房在一定年限內(nèi)禁止上市出售，滿(mǎn)足一定年限后，須交納土地收益等價(jià)款后才能出售，轉(zhuǎn)為商品房；出租型保障房禁止通過(guò)出租等方式上市交易，打消保障家庭借保障房獲利的機(jī)會(huì)。

8.管理規(guī)則。保障房入住后，按照保障房使用要求和小區(qū)管理目標(biāo)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)管理工作，政府部門(mén)或委托單位、第三方機(jī)構(gòu)等將提供針對(duì)性的服務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)治理，提高入住品質(zhì)。

9.退出機(jī)制。保障房只能按政策規(guī)定退出保障體系，出售型保障房由政府組織回購(gòu)或上市交易補(bǔ)交政府讓渡的土地收益，出租型保障房只能由符合條件的家庭繼續(xù)承租，同時(shí)，對(duì)于違規(guī)出租（轉(zhuǎn)租）等行為加強(qiáng)監(jiān)管懲處，拒不改正或接受處理的，還要實(shí)行強(qiáng)制退出。因此，不管哪種退出方式，均要確保保障資源繼續(xù)在住房保障體系內(nèi)流轉(zhuǎn)。

保障房建設(shè)管理是一門(mén)綜合性、復(fù)雜性的科學(xué)，牽涉學(xué)科門(mén)類(lèi)多、分布廣，需要跨學(xué)科、跨部門(mén)、跨行業(yè)的研究。比如保障房供應(yīng)管理，涉及財(cái)政學(xué)、土地學(xué)、金融學(xué)等；保障房的規(guī)劃建設(shè)，涉及城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、施工管理等；保障房分配管理，涉及公共管理、行政管理、信用管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理、信息和檔案管理、房屋管理等；保障家庭管理，涉及心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等。從參與主體來(lái)說(shuō)，需要政府行政部門(mén)、司法部門(mén)、民間組織、居民代表等多方努力，共同參與，而像保障房的PPP建設(shè)、保障房社區(qū)融合等工作，即是基于多領(lǐng)域研究創(chuàng)新的成果，需要進(jìn)一步深入探討。總之，住房保障工作為社會(huì)學(xué)等學(xué)科提供了新的、鮮活的素材，相信隨著工作的不斷深入和理論的發(fā)展，各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者們將會(huì)把更多的目光投入到這方面來(lái)。通過(guò)深入交流、鉆研創(chuàng)新，將尋找出適合中國(guó)國(guó)情和當(dāng)前歷史階段的住房保障之路，為廣大弱勢(shì)群體謀更大福祉。

二、住房保障兼具救濟(jì)和福利特性

住房保障究竟屬于社會(huì)救濟(jì)還是福利？要回答這個(gè)問(wèn)題，我們首先從易于理解的社會(huì)救助（social assistance）說(shuō)起。社會(huì)救助是公民不能維持社會(huì)最低生活水平時(shí)，由國(guó)家或社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)滿(mǎn)足其最低生活需求的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。1965年美國(guó)出版的《社會(huì)工作百科全書(shū)》曾述，社會(huì)救助是社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，當(dāng)個(gè)人或家庭生計(jì)斷絕急需救助時(shí)，乃給予生活上的扶助。這是在整個(gè)社會(huì)保障制度體系中，最富彈性而不受拘束的一種計(jì)劃。胡肖芳（2014）提出，社會(huì)救助具有以下特點(diǎn)：1.權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)稱(chēng)性；2.資金來(lái)源的單一性；3.享受對(duì)象的有限性；4.保障對(duì)象的低層次性；5.資格審查的嚴(yán)格性。顯然面向最低收入的廉租住房保障符合這個(gè)條件，當(dāng)無(wú)處安身的家庭不能維持最基本的居住水平時(shí)，政府向其提供廉租住房，即是一種住房救濟(jì)形式（2003年廉租住房和公共租賃房并軌管理，但并沒(méi)有消減對(duì)最低收入的住房困難家庭的救助力度，最困難家庭可以通過(guò)申請(qǐng)租賃補(bǔ)貼，得到絕大部分的應(yīng)付房租）。作為面向收入極低、住房困難的雙困家庭供應(yīng)的保障品種，廉租住房也是接受程度最高、最為大家所認(rèn)可的住房救助方式。

福利作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)概念在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（welfare economics）里得到深入研究。20世紀(jì)20年代，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古根據(jù)邊際效用基數(shù)論提出兩個(gè)基本的福利命題：國(guó)民收入總量愈大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大；國(guó)民收入分配愈是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)福利在相當(dāng)大的程度上取決于國(guó)民收入的數(shù)量和國(guó)民收入在社會(huì)成員之間的分配情況。因此，要增加經(jīng)濟(jì)福利，在生產(chǎn)方面必須增大國(guó)民收入總量，在分配方面必須消除國(guó)民收入分配的不均等。以庇古為代表的舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注弱勢(shì)群體，為以后的福利國(guó)家提供了理論依據(jù)。因此，人們把福利在廣義上用于一切提供政策優(yōu)惠或補(bǔ)助的領(lǐng)域，住房保障是其中的一種，但當(dāng)福利與救助概念相區(qū)分時(shí)，胡肖芳（2014）認(rèn)為是普遍提供的在一定生活水平基礎(chǔ)上，盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會(huì)保障制度。狹義的福利無(wú)論從保障層次還是保障水平上，都要高于救助，具有覆蓋面更廣、錦上添花的特點(diǎn)。面向新就業(yè)人員、“夾心層”和外來(lái)務(wù)工人員供應(yīng)的公共租賃房，解決的主要是過(guò)渡性住房需求，在人們暫時(shí)沒(méi)有能力在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)，暫時(shí)租房居住，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上也僅僅要求無(wú)房即可申請(qǐng)，從這個(gè)意義上將公共租賃房歸于社會(huì)福利性質(zhì)。

根據(jù)保障力度大小的不同，可將住房保障分為普惠制和特惠制兩種方式。比較住房政策的先驅(qū)當(dāng)尼遜（Donnnison）則根據(jù)政府在住房保障責(zé)任和擔(dān)負(fù)作用的大小，從消極應(yīng)對(duì)到全面承擔(dān)分為雛生型（embrynonic）、社會(huì)型（social）、全面責(zé)任型（comprehensive）三種角色。

所以對(duì)住房保障的界定，一是按兩分法，分別解決最困難家庭的住房救助和面向大多數(shù)人群的住房福利，前者如廉租住房，后者如解決過(guò)渡性居住需求的公共租賃房（包括租金補(bǔ)貼），甚至限價(jià)商品住房（包括購(gòu)房補(bǔ)貼）；二是按三分法，除最低端保障的住房救助和錦上添花的住房福利，中間層次的歸于住房保障（住房援助），如圖1所示。

政府承擔(dān)解決大部分責(zé)任的普惠制例子有：新加坡對(duì)80%以上的家庭提供組屋，并實(shí)行嚴(yán)格的限房?jī)r(jià)政策；瑞典對(duì)所有居民提供住房保障，把出租住房和合作住房作為滿(mǎn)足社會(huì)各階層住房需求的長(zhǎng)期策略；德國(guó)有86%的人可以享受不同額度的住房補(bǔ)貼。針對(duì)少數(shù)特殊家庭的特惠制或雛生型保障方式有我國(guó)香港、巴西、法國(guó)等，政府通過(guò)限定收入、住房等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，限定特定的保障對(duì)象，使保障房面對(duì)的是占社會(huì)較少比例的困難家庭。

顯然，保障定位于是救濟(jì)還是福利、規(guī)模有多大，直接影響政府財(cái)政和公共資源的投入，對(duì)社會(huì)資源和財(cái)富再分配影響巨大。由于對(duì)貧窮造成的原因認(rèn)識(shí)不同和利益訴求差異，有些人認(rèn)為應(yīng)加大保障力度，加大財(cái)政投入，提高福利補(bǔ)貼，既體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，又保障窮人基本生活和尊嚴(yán)，也有人認(rèn)為一味地強(qiáng)調(diào)政府保障，只會(huì)形成養(yǎng)懶漢制度，越是提高福利，越可能消減個(gè)人努力程度，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展源動(dòng)力喪失。比如，在美國(guó)這個(gè)崇尚個(gè)人奮斗、移民占有相當(dāng)比例且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，大多數(shù)人認(rèn)為窮人應(yīng)該為貧困負(fù)責(zé)，并期望政府督促富人改正其行為?！叭绻阏J(rèn)為貧困主要是由于窮人無(wú)法控制社會(huì)因素導(dǎo)致的，那么完全贊同社會(huì)福利，希望政府給予窮人補(bǔ)貼；但是如果你覺(jué)得窮人應(yīng)該為其貧困承擔(dān)首要責(zé)任，那你就會(huì)反對(duì)福利，并期望政府督促窮人改正其行為”。盡管人們對(duì)保障性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平可能不同，但最關(guān)鍵的還是社會(huì)保障資源的有限性這個(gè)限制因素，即便在瑞典等聲稱(chēng)全民保障的國(guó)家，也會(huì)有一套篩選保障對(duì)象的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從而至少分離出需要保障和不需要保障兩種不同待遇的群體。對(duì)于不同困難程度的家庭，政府會(huì)提出分層次或保障程度不一的政策措施，來(lái)確保最困難的人能最快和最大程度地得到政府的保障，從保障優(yōu)先順序來(lái)說(shuō)，一般救濟(jì)優(yōu)于保障、保障優(yōu)于福利，從中也能清楚地看出小保障和大保障的概念區(qū)別。

三、住房保障要防止福利陷阱

“福利國(guó)家”一詞首先出現(xiàn)于英國(guó)威廉·鄧普（W.Temple）1941年所著《公民與教徒》一書(shū)。1942年11月，擔(dān)任英國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會(huì)主席的貝弗里奇主持提交了題為《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，即著名的貝弗里奇報(bào)告。報(bào)告繼承了新歷史學(xué)派理論有關(guān)福利國(guó)家的思想，指出貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰是影響英國(guó)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的五大障礙，并據(jù)此提出政府要統(tǒng)一管理社會(huì)保障工作、通過(guò)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入再分配的建議。報(bào)告提出了社會(huì)保障應(yīng)遵循普遍性原則、保障基本生活原則、統(tǒng)一原則、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則共四個(gè)基本原則。該報(bào)告被業(yè)內(nèi)人士視為福利國(guó)家的奠基石和現(xiàn)代社會(huì)保障制度建設(shè)的里程碑。在貝弗里奇報(bào)告的基礎(chǔ)上，英國(guó)政府于1944年發(fā)布了社會(huì)保險(xiǎn)白皮書(shū)，開(kāi)始制定了《國(guó)民保險(xiǎn)法》《國(guó)民衛(wèi)生保健服務(wù)法》《家庭津貼法》《國(guó)民救濟(jì)法》等一系列法律。1948年，英國(guó)首相艾德禮宣布英國(guó)第一個(gè)建成福利國(guó)家，隨后瑞典、芬蘭、挪威、法國(guó)、意大利等國(guó)也紛紛效仿英國(guó)，致力于建設(shè)福利國(guó)家。1935年，美國(guó)頒布《社會(huì)保障法案》，標(biāo)志著美國(guó)的社會(huì)福利體制從過(guò)去以私人福利為主模式向強(qiáng)調(diào)更多政府開(kāi)支的公共政策模式轉(zhuǎn)變。

福利國(guó)家的口號(hào)實(shí)踐起來(lái)并不那么容易。20世紀(jì)90年代，德國(guó)、瑞典等國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)疲軟、財(cái)政赤字居高不下，而且人口出生率較低，勞動(dòng)力數(shù)量下降，應(yīng)保障人口不斷增加，原來(lái)向住房進(jìn)行大規(guī)模財(cái)政投入的做法已經(jīng)無(wú)法維系。政府只能削減財(cái)政投入，將保障對(duì)象從社會(huì)大眾轉(zhuǎn)向那些在住房市場(chǎng)以自己能力無(wú)法獲得住房的群體，主要包括低收入家庭、多子女家庭、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體。“1996年，美國(guó)政府頒布了一部法律來(lái)解決對(duì)福利過(guò)渡依賴(lài)的問(wèn)題。該法律條款的核心內(nèi)容就是，每個(gè)家庭的主要成員必須要努力工作才能夠獲得福利，而且受益人一生中享有福利待遇的總的時(shí)限為5年”。楊敏、方舒（2014）概括，福利國(guó)家為緩解危機(jī)，改革主要包括篩選福利目標(biāo)群體、收縮福利支出、降低財(cái)政壓力等措施。這個(gè)過(guò)程往往是痛苦的，意味著原先納入保障的邊緣群體可能不再予以保障，“夾心層”生活質(zhì)量驟然下降。已保障人群也可能面臨著保障力度降低的風(fēng)險(xiǎn)，中低收入群體的生活沒(méi)有隨著時(shí)間得到改善，反而降低了，住房支出擠壓了其他生活基本支出。在西方的政治選舉體制下，政黨和組閣政府也不得不關(guān)注選民的感受，但對(duì)于此種反差也十分無(wú)奈?！斑@就警示我們以往各國(guó)福利制度都難逃痛苦的循環(huán)：危機(jī)-改革-危機(jī)-再改革，政府的政策在福利膨脹與福利收縮的交替擠壓之下來(lái)回拉鋸。這種痛苦還來(lái)自于社會(huì)的反應(yīng)和壓力。任何消減福利的企圖都可能引發(fā)國(guó)民的不滿(mǎn)而爆發(fā)社會(huì)抗議和抵制，社會(huì)動(dòng)蕩的危局使得各國(guó)政府心有余悸，往往不得不放棄改革”。2013年10月，中共中央政治局舉行第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記指出加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的四對(duì)關(guān)系時(shí)，就強(qiáng)調(diào)要處理好住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。顯然，在我們這樣一個(gè)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的大國(guó)，住房保障不可能一蹴而就，也不能好高騖遠(yuǎn)，不能一開(kāi)始就標(biāo)榜所謂向世界發(fā)達(dá)國(guó)家看齊的高標(biāo)準(zhǔn)，而必須根據(jù)國(guó)情和特定歷史發(fā)展階段，量力而行、盡力而為，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，逐步提高保障的覆蓋面和保障力度。這一點(diǎn)和強(qiáng)調(diào)住房保障工作對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)、共享發(fā)展成果的作用，并不矛盾。住房保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作的一個(gè)組成部分，必須適應(yīng)整體的要求，超過(guò)了度，就會(huì)適得其反。任何國(guó)家的社會(huì)政策都要以其國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較平穩(wěn)順利的時(shí)候，可以保持和適當(dāng)提高福利保障水平，但要充分預(yù)估經(jīng)濟(jì)下行壓力下的福利支出壓力。當(dāng)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，由于棘輪效應(yīng)的客觀存在，社會(huì)各界會(huì)有普遍的不適應(yīng)，這時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，通過(guò)多種措施消減福利支出帶來(lái)的不利影響，促使保障對(duì)象承擔(dān)更多的義務(wù)，同時(shí)充分發(fā)揮用工單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)、第三方組織和社會(huì)大眾等各方力量來(lái)共度難關(guān)、突破困局。

參考文獻(xiàn)：

1.潘錦堂主編.社會(huì)保障學(xué)（第2版）.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社.2015.1

2.胡肖芳主編.社會(huì)救助理論與實(shí)務(wù).西安交通大學(xué)出版社.2015.4

3.（美）蒂奧（Thio，A）著 叢霞譯.大眾社會(huì)學(xué)（第7版）.人民郵電出版社.2012.5

4.關(guān)信平主編.中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)組編.社會(huì)政策概論.高等教育出版社.2014.10

5.楊敏 方舒.和諧公正：社會(huì)建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì).中國(guó)人民出版社.2014.2

陳品祿/責(zé)任編輯