監(jiān)督全口徑預(yù)算管理研究

郭海萍　楊瀟

摘 要：“十八大”開啟了新一輪的財(cái)稅體制改革，《深化財(cái)稅體制改革的總方案》中明確提出了要加快建立一個(gè)健全規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。但是要建立健全規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，關(guān)鍵就在于實(shí)行全口徑預(yù)算管理。本文從全口徑預(yù)算管理的視角來研究預(yù)算監(jiān)督，闡述了全口徑預(yù)算監(jiān)督中存在的問題并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：全口徑預(yù)算；預(yù)算制度；預(yù)算監(jiān)督

一、全口徑預(yù)算的概念及內(nèi)涵

全口徑預(yù)算，即包含政府全部收支的預(yù)算，其目標(biāo)在于建立一個(gè)全方位包含政府所有收支的制度框架，并且這一制度框架能有效促進(jìn)預(yù)算資金績效的提高。共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算組成了我們國家新的預(yù)算體系。

1.公共預(yù)算

公共預(yù)算包括公共預(yù)算收入和公共預(yù)算支出兩個(gè)方面。公共預(yù)算收入是政府為滿足社會(huì)成員對公共物品的共同需要，以憲法和法律授權(quán)的方式籌集的收入。政府公共預(yù)算支出是指依據(jù)政府職能的劃分而對公共預(yù)算進(jìn)行的支出分配，包括用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)支出、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出、保障人民生活的支出等。

2.政府性基金預(yù)算

政府性基金預(yù)算指的是：各級政府和所屬的部門依據(jù)我國的法律、行政法規(guī)以及我國中央、國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定，為了支持特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共事業(yè)的發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的用于專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。政府性基金是我國政府收入的重要組成部分，也是政府作為市場主體，主動(dòng)參與收入分配的重要形式。將政府性基金納入預(yù)算口徑，可以有效地加強(qiáng)人大對政府收入的監(jiān)督，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對政府性基金收支的審查，遏制資金收支的不規(guī)范性，確保其規(guī)范，順暢地進(jìn)行。

3.國有資本經(jīng)營預(yù)算

國家主要是以國有資本經(jīng)營預(yù)算為所有者的身份來依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而產(chǎn)生的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算總體上以收定支，不安排赤字。但是，該項(xiàng)預(yù)算部分收入可用于安排公共財(cái)政預(yù)算和彌補(bǔ)社會(huì)保障支出。各項(xiàng)預(yù)算之間實(shí)現(xiàn)一定程度的互通。在確保各項(xiàng)預(yù)算本身支出功能的前提下統(tǒng)籌兼顧，將預(yù)算資金的適用效率最大化。

4.社會(huì)保障預(yù)算

由于社會(huì)保障支出的剛性，社會(huì)保障預(yù)算以支出定收入。社會(huì)保障支出，主要是當(dāng)年全國范圍內(nèi)居民個(gè)人各類保險(xiǎn)賬戶的支出額。社會(huì)保障收入，部分來自居民個(gè)人交納的保費(fèi)中社會(huì)統(tǒng)籌的金額，部分來自公共預(yù)算對社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的補(bǔ)充，部分來自于國有資本經(jīng)營預(yù)算對社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的補(bǔ)充，如有結(jié)余，則自動(dòng)轉(zhuǎn)結(jié)到下一個(gè)年度。

二、預(yù)算監(jiān)督的概念及內(nèi)涵

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算流程中的重要一環(huán)，是國家的立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、審計(jì)部門對預(yù)算的形成、通過、執(zhí)行和決算情況進(jìn)行審查和監(jiān)督的整個(gè)過程。合理有效的預(yù)算監(jiān)督是確保預(yù)算高效、透明運(yùn)行的前提條件。

1.立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督。公眾選出的代議機(jī)構(gòu)主要是以立法機(jī)構(gòu)為基本，確保預(yù)算安排符合公眾需要主要是通過立法機(jī)構(gòu)要監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施和根據(jù)委托代理理論。立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的監(jiān)督主要通過立法和審查、批準(zhǔn)預(yù)算以及對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。在我國，立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是指人大的監(jiān)督。

2.財(cái)政部門監(jiān)督。財(cái)政部門監(jiān)督主要含義是指預(yù)算監(jiān)督體系的主要組成部分是由財(cái)政部門按照程序的預(yù)算和法定的權(quán)限來進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政部門主要是通過對預(yù)算的收入與支出、決算的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，另一方面本級政府所管理的各個(gè)部們與單位的主要預(yù)算以及執(zhí)行情況和基本的資金利用效率情況都是通過財(cái)務(wù)部門來監(jiān)督的，另外，還監(jiān)督對預(yù)算法律法規(guī)的執(zhí)行情況。其次，預(yù)算的編制與執(zhí)行過程中決定性作用主要就是財(cái)務(wù)監(jiān)督。

3.審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督中關(guān)鍵性作用主要來源于審計(jì)監(jiān)督，通過對過去行為的審查與評價(jià)，來確定相關(guān)部門是否進(jìn)行了充分的內(nèi)部控制，是否滿足法律法規(guī)的要求。一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)主要就是指審計(jì)監(jiān)督，主要是通過檢查會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和效益性。

4.公眾監(jiān)督。公眾監(jiān)督是指公眾參與預(yù)算監(jiān)督的行為。主要通過各種形式的討論會(huì)，促使預(yù)算透明化、公開化和公眾化，讓社會(huì)公眾參與分配資源、政策制定過程，并對公共支出的實(shí)際執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

三、全口徑預(yù)算監(jiān)督存在的問題

1.人大預(yù)算監(jiān)督缺位

目前，我國的憲法、預(yù)算法等法律對人大預(yù)算監(jiān)督作了相關(guān)規(guī)定。這些法律中對于人大預(yù)算監(jiān)督的地位、制度和方式方法的規(guī)定都是原則性的。缺乏可操作的細(xì)節(jié)，導(dǎo)致了人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)施過程中很多方面缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

2.財(cái)政監(jiān)督范圍窄、缺乏信息共享機(jī)制

新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中都明確了今后我國政府預(yù)算的收支范圍，要求政府收支全部納入預(yù)算管理，實(shí)行全口徑預(yù)算。這對財(cái)政監(jiān)督提出了新的任務(wù)，需要調(diào)整財(cái)政監(jiān)督的范圍。另外，財(cái)政部門與政府各職能部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)及相互制約的機(jī)制，財(cái)政信息沒有充分共享，影響了財(cái)政部門監(jiān)督的及時(shí)性、針對性和有效性。

3.審計(jì)監(jiān)督缺乏完整性、獨(dú)立性

目前，我國的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作重心仍然在事中、事后監(jiān)督，缺乏必要的事前監(jiān)督。預(yù)算管理過程包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算，是一個(gè)完整的系統(tǒng)，預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的范圍，如果不包含對預(yù)算編制情況的審計(jì)，那么審計(jì)監(jiān)督就不完整，就不能為其它預(yù)算監(jiān)督主體提供全面和科學(xué)的依據(jù)。

四、完善全口徑預(yù)算監(jiān)督的政策建議

1.加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)

完善的預(yù)算監(jiān)督立法，是順利開展預(yù)算監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，也是建立完整的預(yù)算監(jiān)督體系的前提。我國要建立完善的預(yù)算監(jiān)督體系，突破目前預(yù)算改革的瓶頸，必須強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的立法工作。同時(shí)，還要根據(jù)預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)需要，對我國預(yù)算法律法規(guī)中不適應(yīng)改革發(fā)展、操作性差的部分予以修改和補(bǔ)充。

2.強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力

人大是規(guī)范政府行為的權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠約束政府在市場經(jīng)濟(jì)中的行為。我們必須逐步強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，真正做到將全口徑預(yù)算全部納入人大預(yù)算監(jiān)督的軌道，并且通過完善人大預(yù)算監(jiān)督制度的方式，改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的操作，使得預(yù)算監(jiān)督機(jī)制能夠有效地運(yùn)行。

3.擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督范圍，實(shí)行全過程監(jiān)督

首先，財(cái)政監(jiān)督部門要參與預(yù)算編制過程，進(jìn)行事前監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的預(yù)警功能，財(cái)政資金在撥付前必須進(jìn)行監(jiān)督審核。其次，財(cái)政監(jiān)督部門要對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行日常監(jiān)督，保證財(cái)政資金合理有效的使用。再次，要有針對性的開展事后監(jiān)督，對重點(diǎn)支出資金、重大投資事項(xiàng)，開展綜合績效評價(jià)。

4.推行立法型審計(jì)監(jiān)督

一方面，審計(jì)監(jiān)督要向立法型審計(jì)轉(zhuǎn)變，將審計(jì)部門從行政系統(tǒng)中獨(dú)立出來，使得立法權(quán)與審計(jì)權(quán)相結(jié)合，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性。另一方面，要建立健全審計(jì)監(jiān)督制度，由各級審計(jì)部門協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督效能的結(jié)合。

5.發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用

公眾監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分。預(yù)算監(jiān)督不僅要有權(quán)力機(jī)關(guān)以及政府內(nèi)部的監(jiān)督，還要充分發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體的外部監(jiān)督力量。針對我國目前預(yù)算透明度不高的現(xiàn)狀，一方面要推廣普及預(yù)算知識，提高公眾對預(yù)算的認(rèn)知能力；另一方面要積極拓寬公眾監(jiān)督的渠道，使得公眾能夠廣泛參與預(yù)算監(jiān)督，例如可以通過報(bào)刊、電視等媒體及時(shí)向社會(huì)公布政府預(yù)算收入、支出計(jì)劃，廣泛征求公眾意見。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝旭人.中國財(cái)政管理[M].北京.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[2]謝素芳.全口徑預(yù)算：監(jiān)督如何跟進(jìn)[J].中國人大，2013（07）：44-45.

[3]馬海濤.政府預(yù)算管理學(xué).復(fù)旦大學(xué)出版社.

[4]B·J·理德、約翰·W·斯韋恩.公共財(cái)政管理.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001.

[5]趙艷華.我國人大預(yù)算監(jiān)督法律制度研究[D].湖南：湖南大學(xué)，2011.

[6]董傳鵬.我國預(yù)算監(jiān)督制度研究[D].山東大學(xué)，2010.