我國非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老面臨的困境分析

摘要：以天津市和平區(qū)S托老所為例，簡要地介紹其從民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展成為非政府組織并參與社區(qū)養(yǎng)老的過程，并針對其在提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中存在的突出問題進行具體的分析，以此為例結(jié)合當(dāng)前非政府組織在參與社區(qū)養(yǎng)老時普遍存在的這些問題進行分析，例如資金來源缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，護理人員專業(yè)性不強且素質(zhì)參差不齊，處于公益性和商業(yè)性之間的尷尬境地，以及管理成本不斷增加的問題，最后針對這些問題提出了對應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；非政府組織；社區(qū)養(yǎng)老

中圖分類號：C913 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-0000-03

一、案例介紹

（一）S托老所的介紹

S托老所是由天津市民政局、和平區(qū)發(fā)改委批準正式成立的，被天津市民政局定為首批社區(qū)老年服務(wù)示范單位，并在2012年5月27日舉行了揭牌儀式，成為了天津市城區(qū)首家“托老所”。S托老所被看做天津市和平區(qū)民辦養(yǎng)老的重點單位主要是因為從2008年的S護養(yǎng)院發(fā)展到2012年的S托老所的這五年來，一直在實踐國家所倡導(dǎo)的“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”養(yǎng)老格局的理念。

（二）S托老所的發(fā)展歷程

案例主要通過S第二護養(yǎng)院負責(zé)人D主任的視角分析了S第二護養(yǎng)院從2008年到2012年成長與變遷的過程，其發(fā)展主要經(jīng)歷了S護養(yǎng)院、助老扶持中心（NGO）和S托老所這三個階段，為了能更清晰地了解其成長和變遷的過程，下面將從五個階段來分別介紹其發(fā)展的原因和狀況。

第一階段：S護養(yǎng)院的現(xiàn)狀

2008年，D主任開始接手S第二護養(yǎng)院的工作，主要負責(zé)其正常維護運營。當(dāng)時，更多的老人更愿意住在家里，S護養(yǎng)院主要接收公共養(yǎng)老院不愿接收而又不能自理的老人。其實，S護養(yǎng)院主要是照顧一些臥床的、插著胃管、尿管的失能老人，此時的S護養(yǎng)院作為一個養(yǎng)老機構(gòu)更是一個失能老人護養(yǎng)院。

第二階段：S護養(yǎng)院的困境和轉(zhuǎn)機

民辦養(yǎng)老院在社會上不能被廣泛的接受，并且很多老人對民辦養(yǎng)老院存在極深的誤解，在這種形勢下，S護養(yǎng)院的發(fā)展舉步維艱。為了使S護養(yǎng)院能被社會認可被大家廣泛接受，D主任在聽說了“社區(qū)養(yǎng)老”這個當(dāng)時比較新的概念后產(chǎn)生了些新的想法，并在了解當(dāng)時南方部分城市實踐的基礎(chǔ)上，想要將S護養(yǎng)院建成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的想法逐漸成型。

第三階段：實地調(diào)研及籌備社區(qū)養(yǎng)老

D主任及S護養(yǎng)院的工作人員對周圍的幾個社區(qū)進行了一個多月的走訪和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些社區(qū)老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀令人十分地擔(dān)憂，決定正式開展社區(qū)養(yǎng)老的籌備工作，最先開始的工作就是申請NGO。

第四階段：助老扶持中心（NGO）成立并開始運行

作為社會公益組織，“助老扶持中心”依托S護養(yǎng)院的專業(yè)資源，不僅統(tǒng)籌管理護養(yǎng)院以及社區(qū)相關(guān)的工作，還招募志愿者，開展各項敬老、助老和扶老的工作。助老扶持中心的工作主要是由社區(qū)助老服務(wù)和志愿者服務(wù)兩個部分構(gòu)成，其中社區(qū)助老服務(wù)是有償提供的，需要收取一定的費用才能享受這種服務(wù)，而志愿者服務(wù)是無償提供的。

第五階段：S托老所成立并開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

2012年，S托老所成立，其性質(zhì)是民營公助，天津市民政局、和平區(qū)政府給予財政支持。目前，S托老所主要推行的是“2+3=X”的模式，其中“2”是指1個養(yǎng)老機構(gòu)——S托老所，1個公益組織——助老扶持中心；“3”是指3項基本服務(wù)內(nèi)容，分別為生活護理、醫(yī)療保健、老年配餐送餐服務(wù)；“X”是指以3項基本服務(wù)為主體的服務(wù)措施及眾多的服務(wù)對象。S托老所依托原護養(yǎng)院的護理及醫(yī)療資源進行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，主要服務(wù)對象是社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人，除了能夠服務(wù)自理、半自理老人，S托老所最大的優(yōu)勢是能為完全失能的老人提供對應(yīng)的托老服務(wù)。

二、非政府組織及參與社區(qū)養(yǎng)老的原因

案例中談到“助老扶持中心”是非政府組織（NGO），為什么D主任在那么艱難地情況下仍然要申請NGO呢？下面將對非政府組織（NGO）進行簡要的介紹，以及非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老的原因進行簡要的分析。

（一）非政府組織（NGO）

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀可以是公益性的，或者是服務(wù)與特定的人群。非政府組織這一概念主要是指“處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間”。它是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自治組織系統(tǒng)的重要組成部分。

D主任申請NGO，主要是因為想要依靠政府相關(guān)部門的支持，取得在社會上靠自身難以獲得的資源來開展自己的工作。因為NGO的運營資金的80%是來源于國家財政撥款，之前作為一個民辦養(yǎng)老機構(gòu)，S護養(yǎng)院的發(fā)展缺乏穩(wěn)定的資金來源，而一旦申請了NGO，助老扶持中心的運轉(zhuǎn)主要靠政府的財政扶持。案例中也提到政府的財政補貼對保證S托老所的正常運營非常重要，按照補貼標準，S托老所目前能獲得60萬元的建設(shè)補貼資金和每月7000元左右的運營補貼，每月的運營補貼可以繳納三分之一的月房租費用或者兩到三名護工的工資支出，這種實在的資金支持，讓D主任更有信心把S托老所辦好。

（二）非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老的原因分析

社區(qū)養(yǎng)老是以家庭養(yǎng)老為主，機構(gòu)養(yǎng)老為輔，既讓老人享受到家庭溫暖，又能得到養(yǎng)老機構(gòu)的幫扶照顧，結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點。例如案例中的“助老扶持中心”這樣依托一間護養(yǎng)院承擔(dān)起附近相關(guān)社區(qū)的基本養(yǎng)老助老工作，為老人提供午餐晚餐，定期為老人進行身體檢查，并組織相應(yīng)的志愿者為老人進行一些力所能及的勞動。在居家老人照料服務(wù)方面，它既像“養(yǎng)老院”，為白天無人照看的老人提供日間活動照料的場所，又像養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，由專業(yè)的人員提供專門的老年服務(wù)，只是這種老年服務(wù)的場所主要集中在老人家中，提供上門服務(wù)。

非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老的原因主要是因為我國人口老齡化的嚴峻形勢及未富先老的顯著特征。2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億人增加到2.21億人，年均增加860萬人；老年人口比重將由13.3%增加到16%，養(yǎng)老需求不斷增加，養(yǎng)老供給卻嚴重不足，總體而言就是我國養(yǎng)老服務(wù)的供給和需求之間存在較大的矛盾，因此我國養(yǎng)老服務(wù)的供給主體需要多元化，以緩解當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)需求大于供給的問題，所以非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老是增加養(yǎng)老服務(wù)供給的有效途徑，也是未來發(fā)展的趨勢。

案例中提到：隨著人口老齡化的人口不斷增加，目前，天津市的養(yǎng)老機構(gòu)尤其是國有養(yǎng)老機構(gòu)床位已基本處于飽和狀態(tài)，養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象仍在繼續(xù)。在公辦養(yǎng)老院飽和的狀態(tài)下，這些民營養(yǎng)老機構(gòu)的興起能緩解很大一部分的養(yǎng)老壓力，尤其是像S托老所這樣依托一所養(yǎng)老機構(gòu)支撐起一部分養(yǎng)老服務(wù)工作的方式，是目前所推廣和倡導(dǎo)的。

案例中D主任在社區(qū)調(diào)研走訪時發(fā)現(xiàn)，僅從小白樓街道的九個社區(qū)來看：一是，養(yǎng)老需求特別廣泛、要求的服務(wù)種類繁多；二是，政府現(xiàn)有的養(yǎng)老體系不完善，有待健全；三是，某些特殊原因造成老年人陷入養(yǎng)老困境，所涉及的內(nèi)容也很廣泛，亟需結(jié)合實際情況開展相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)工作，進行養(yǎng)老模式的實踐創(chuàng)新。所以，S托老所以社區(qū)養(yǎng)老為方向在社區(qū)中進行了具體實踐。

三、非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老面臨的問題

S托老所成長和發(fā)展的過程對我國非政府組織（NGO）參與社區(qū)養(yǎng)老具有典型的代表意義，其發(fā)展中面臨的問題也是非政府組織在參與社區(qū)養(yǎng)老中所需要解決的重大問題，以S托老所在開展社區(qū)養(yǎng)老時遇到的主要問題為例，同時結(jié)合現(xiàn)階段非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老實踐中在這些方面也存在的問題進行具體分析。

（一）資金來源缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性

S托老所資金來源的渠道比較窄，主要是依靠政府財政補貼，一旦政府無法按照規(guī)定的標準給予補貼，S托老所基本很難靠自有資金持續(xù)經(jīng)營。尤其是像S托老所這樣從原本的民營養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)變成為民營公辦養(yǎng)老機構(gòu)的情況，政府對其資金上的財政支持也不是持續(xù)且穩(wěn)定的。

在現(xiàn)階段我國非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老過程中也存在資金不足的問題，非政府組織經(jīng)費不足的原因之一在于對政府的財政支持產(chǎn)生了依賴，沒有建立起對社會提供服務(wù)的意識和能力，缺乏向社會籌集資金的意識，因此，難以調(diào)動社會資源，從而難以滿足自身的經(jīng)費需要。非政府組織活動的開展需要一定的資金成本，但是我國非政府組織的籌款機制非常不完善，而且非政府組織管理者的籌款意識不強，大部分的籌款活動具有時限性、地域性和突發(fā)性的特點，臨時性籌款多，制度化籌款少，籌集渠道也不夠規(guī)范暢通，缺乏長效的資金籌集機制。最主要的是我國非政府組織的籌款環(huán)境還不成熟，很多人對于這種籌款活動不信任，因為人們不知道這些資金如何被使用，是否得到有效使用等等，這就進一步導(dǎo)致籌款局限在政府財政補貼這一范圍。

（二）護理人員的專業(yè)性不強且素質(zhì)參差不齊

S托老所服務(wù)對象主要是失能老人，因而需要一批專業(yè)護理人員為老人提供持續(xù)的照顧和專業(yè)的護理，但現(xiàn)狀卻是護理人員專業(yè)性不強，并且素質(zhì)參差不齊。護理人員是直接給老人提供服務(wù)的專業(yè)人員，她們的專業(yè)素質(zhì)直接影響老人的身體健康狀況和日常生活的心情。在S托老所的護理人員為老人服務(wù)的過程中就出現(xiàn)過老人不滿意護理人員的服務(wù)甚至對護理人員產(chǎn)生抗拒的情況。因而，S托老所想要持續(xù)的發(fā)展就需要重視護理人員專業(yè)素質(zhì)的問題。

我國非政府組織在參與社區(qū)養(yǎng)老過程中，突出的問題之一是護理人員的專業(yè)素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)為護理人員的文化程度不高，有的甚至沒有護士資格證或養(yǎng)老資格證。非政府組織開辦的養(yǎng)老機構(gòu)中的護理人員大部分沒有接受過專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)就正式上崗了，且這些護理人員多數(shù)是來自農(nóng)村或城市的下崗職工群體，年齡偏大且學(xué)歷層次偏低。同時，有些非政府組織開辦的養(yǎng)老機構(gòu)為了節(jié)省成本開支，對這些護理人員沒有提供基本的培訓(xùn)。

（三）處在公益性和商業(yè)性之間尷尬的境地

目前，S托老所提供的服務(wù)中分為無償、有償和低償服務(wù)，現(xiàn)階段提供的無償和低償服務(wù)較多。服務(wù)范圍是社區(qū)困難、享受國家補貼的老人，而對于特困的老人則無償提供為老人送餐和護理等服務(wù)。S托老所一邊做公益一邊又通過商業(yè)化手段來獲得利益的行為導(dǎo)致了較大的爭議，人們對于非政府組織的性質(zhì)產(chǎn)生疑惑，他們覺得非政府組織是非營利性的卻在提供某些養(yǎng)老服務(wù)時收費，尤其是部分老人在觀念上對這種行為存在比較嚴重的誤解。對于這種狀況D主任也覺得很無奈，從非政府組織的日常經(jīng)營的角度出發(fā)，不可能完全不進行商業(yè)性的活動，僅僅靠政府的財政補貼是不能完全支撐起整個養(yǎng)老機構(gòu)的運行。

處于公益性和商業(yè)性之間的尷尬境地使老人對這種機構(gòu)本身不信任，案例中，這種情況也表現(xiàn)得很明顯，一些老人不希望通過托老所對他們提供幫助，其主要是他們認為托老所“不會幫什么忙就會收錢”的這種觀念，有部分老人認為托老所是在打著“公益”的旗號利用老年人在盈利賺錢，甚至有些老人認為D主任會因為自己身邊沒有親人，在自己去世后將所擁有的房屋或者其他財產(chǎn)據(jù)為己有。

（四）管理成本不斷增加的困境

D主任提到醫(yī)生、護工和護理人員的報酬問題也是一個有待解決的關(guān)鍵點，隨著以后的發(fā)展，所需要的工作人員會日益增加，S托老所的管理成本也會不斷增加，這也是一個非常重要的問題。非政府組織在參與社區(qū)養(yǎng)老過程中也一直面臨著管理成本增加的問題，管理成本增加的問題和其他的問題也是直接相關(guān)的，所以這個問題不是輕易就能找到比較好的對策的，管理部門也在進行各種嘗試希望能有效緩解管理成本增加的這種壓力。

四、非政府組織參與社區(qū)養(yǎng)老的對策建議

（一）資金來源多樣化，保持資金的穩(wěn)定性和持續(xù)性

非政府組織要增強在參與社區(qū)養(yǎng)老中的籌資能力，需要完善其內(nèi)部的治理機制，健全財務(wù)管理制度和信息披露機制，使其資金運作更加透明化，人們對其資金來源和用途能進行有效查詢，才會更愿意為非政府組織提供資金上的支持，例如企業(yè)或個人的捐贈。非政府組織可以通過加強與國際非政府組織的溝通和聯(lián)系，爭取他們的支持與幫助。另外，非政府組織加強自身的營銷能力向政府爭取更多的經(jīng)費資助。

（二）對護理人員進行崗前和定期培訓(xùn)，提高專業(yè)水平和技能

為了提高護理人員的專業(yè)水平，非政府組織開辦的養(yǎng)老機構(gòu)必須重視護理人員的培訓(xùn)工作，將業(yè)務(wù)成績考核與工資等掛鉤以激勵養(yǎng)老護理人員積極參加培訓(xùn)。這些養(yǎng)老機構(gòu)要提高護理人員上崗的基本要求，即獲得護士資格證或養(yǎng)老資格證的護理人員才能上崗，對于現(xiàn)有老年護理人員應(yīng)該啟動定期或不定期的培訓(xùn)，使其不斷更新知識和技能，更好地為老年人提供服務(wù)。針對護理人員素質(zhì)參差不齊的問題，可以考慮對護理人員進行分層培訓(xùn)，并且在對護理范圍和醫(yī)療需求不同的入住老人進行分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的需要來安排不同專業(yè)水平的護理人員為這些老人提供不同水平的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）加深人們對非政府組織的認識程度，減少對其公益性的誤解

非政府組織在參與社區(qū)養(yǎng)老中出現(xiàn)處于公益性和商業(yè)性之間的尷尬境地，最主要的是要解除人們對于非政府組織狹隘的理解而產(chǎn)生的誤解。其實，像S托老所這樣一邊做公益一邊通過商業(yè)化取得利益的做法并不矛盾，從性質(zhì)上來講，非政府組織具有公益性，但并不代表非政府組織提供的服務(wù)都是無償?shù)?，它提供服?wù)的前提是機構(gòu)能正常運行，它必須有資金來源，政府提供的財政補貼是不能完全支持機構(gòu)運行的，非政府組織通過商業(yè)性獲得的收益是為公益目的服務(wù)的，人們忽略了其最終的目的，所以必須加強對非政府組織的宣傳，加深人們對非政府組織的了解程度，同時及時公開其財務(wù)報表，讓人們知道通過收費項目獲得的收益用在了該用的地方，以減少人們對其公益性的誤解。

（四）充分利用志愿者提供的服務(wù)，減少日益增加的管理成本

針對管理成本不斷增加這種困境，D主任說他們正在探索實行“時間儲蓄”這一概念，不照搬國外的做法而是探索符合我國國情的“中國式時間儲蓄”?！皶r間儲蓄”指的是服務(wù)者提供的服務(wù)換算成具體的時間并記錄和存檔，等服務(wù)者自己需要時又其他服務(wù)者為其提供相應(yīng)的服務(wù)，在中國主要是指低齡且健康的老人為高齡老人提供服務(wù)?，F(xiàn)階段，“時間儲蓄計劃”在我國試點地區(qū)的實施效果并不理想，但也不能完全否認其實施的可能性，只能表明現(xiàn)階段在我國實施的條件尚不成熟。未來可能會有更大的發(fā)展，最重要的是“時間儲蓄”這種理念對我國應(yīng)對人口老齡化問題有指向意義，讓我國開始重視低齡老年人的資源利用問題，同時在老年人服務(wù)方面也意識到志愿者的重要性。

隨著我國物質(zhì)生活水平的提高，我國國民的精神境界也在提升，越來越多的人加入志愿者行列，在S托老所的運行中志愿者服務(wù)也是一個重要的環(huán)節(jié)，其中可以發(fā)現(xiàn)志愿者隊伍還在不斷壯大。所以，如果對這些志愿者進行科學(xué)地管理和安排，同時進行簡單的培訓(xùn)后安排到服務(wù)老人的活動中，不僅能調(diào)動志愿者志愿服務(wù)的熱情，而且在一定程度上可以有效緩解管理成本增加的壓力。

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作者簡介：陳思藝（1991-），女，湖北武漢人，武漢大學(xué)社會保障研究中心，碩士研究生，社會保障專業(yè)，研究方向：保險與保障。