法治視野下失地農(nóng)民權(quán)益保障制度探析

趙小青　　李進(jìn)

(1.南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會(huì)科學(xué)教學(xué)部，江蘇 南通 226010;2.南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 交通工程系,江蘇 南通 226010)

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法治視野下失地農(nóng)民權(quán)益保障制度探析

趙小青1李進(jìn)2

(1.南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會(huì)科學(xué)教學(xué)部，江蘇 南通 226010;2.南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 交通工程系,江蘇 南通 226010)

摘要：失地農(nóng)民正逐步成為一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，依法保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，成為重要的課題。完善失地農(nóng)民權(quán)益保障制度，應(yīng)充分發(fā)揮多種因素的積極影響，尤其應(yīng)重視法律因素的重要作用，從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明司法的維度，建立失地農(nóng)民權(quán)益保障的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益；法律保障

伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，失地農(nóng)民隨之產(chǎn)生。 2014年，我國(guó)失地農(nóng)民(含失去部分土地的農(nóng)民)達(dá)到7000萬(wàn)；2020年，該群體預(yù)計(jì)達(dá)到1億。農(nóng)民失去了土地，就意味著失去了賴以生存的生活資料與生產(chǎn)資料。加之我國(guó)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，失地后的農(nóng)民既不是農(nóng)民，又不是市民,成為一個(gè)新的群體,游走于農(nóng)民與市民之間。此外，這個(gè)群體的社會(huì)保障程度低,部分人甚至被排除在社會(huì)保障體制外,失地農(nóng)民逐步成為新的弱勢(shì)群體。

失地農(nóng)民作為一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體而存在，與我國(guó)改革開(kāi)發(fā)的初衷是背道而馳的。妥善地處理好失地農(nóng)民問(wèn)題，成為我國(guó)中央政府和地方政府的一項(xiàng)重要工作。2004年，失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題作為全國(guó)政協(xié)的一號(hào)提案，引起了中央政府的重視。同年，中央政府出臺(tái)了一系列文件，隨后各級(jí)地方政府也出臺(tái)了相關(guān)文件，對(duì)保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益起到了一定的作用。

一、失地農(nóng)民的生存狀況

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，征用農(nóng)民土地，國(guó)家給失地農(nóng)民落實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策，當(dāng)時(shí)的農(nóng)民希望自己的土地被征用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了，但隨著戶籍制度改革、企業(yè)改制、勞動(dòng)力市場(chǎng)社會(huì)化，被征地農(nóng)民不僅不能改善生存狀況，而且生存質(zhì)量有所下降，具體表現(xiàn)為：

(一)農(nóng)民失去了土地，就失去了基本的生活來(lái)源和社會(huì)保障

土地是農(nóng)民生存之本，承載著農(nóng)民生存與發(fā)展的重任。農(nóng)民失去土地之后，政府會(huì)依照國(guó)家和地方的政策給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要包括三項(xiàng)補(bǔ)償，即土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、地上附著物和青苗補(bǔ)償。這些補(bǔ)償保障了農(nóng)民最基本的生存權(quán)，但土地原先承載的社會(huì)保障職能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，失地農(nóng)民沒(méi)有享受到土地增值的價(jià)值。

(二)農(nóng)民失去了副業(yè)增收的渠道

副業(yè)收入已經(jīng)成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源，失地之后，農(nóng)民無(wú)法進(jìn)行副業(yè)生產(chǎn)，也就失去了收入的一大來(lái)源。我國(guó)征地基本呈現(xiàn)出從城市到郊區(qū)再到農(nóng)村的規(guī)律，目前大量被征用土地都位于城郊結(jié)合部。房屋的租金也是一筆可觀的收入，失地之后，農(nóng)民也失去了原來(lái)的租金收入。

(三)失地農(nóng)民的生活方式改變，消費(fèi)項(xiàng)目增多，消費(fèi)支出增加

失地前農(nóng)民日出而作，日落而息，生活不算富裕，但生活成本較低。據(jù)抽樣調(diào)查，失地前農(nóng)民的幸福指數(shù)普遍比失地后高，失地后農(nóng)民的消費(fèi)項(xiàng)目明顯增多，支出明顯增加。

(四)失地農(nóng)民社會(huì)保障程度低

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民普遍參加了農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但保障的程度較低，只能作為補(bǔ)充型的保障，如果沒(méi)有其他收入來(lái)源，難以解決基本生活問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民參加農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例更低。失地后農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障體系的依賴程度加大，而低水平的農(nóng)村居民保險(xiǎn)制度無(wú)法滿足他們的需求。

(五)失地農(nóng)民就業(yè)困難

失地農(nóng)民能夠從地方政府獲得一筆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，由于失地后農(nóng)民的生活成本等因素的增加，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金消耗較快，急需獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入。但是，由于失地農(nóng)民觀念落后、文化程度低、勞動(dòng)技能低，他們很難獲得就業(yè)機(jī)會(huì)或者穩(wěn)定的就業(yè)崗位，造成“失地即下崗”的困局。近幾年來(lái)，地方政府非常重視失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，聯(lián)合職業(yè)院校開(kāi)發(fā)了一些有針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目，免費(fèi)為失地農(nóng)民培訓(xùn)，緩解了失地農(nóng)民中的年輕群體的再就業(yè)問(wèn)題，但并未從根本上解決失地農(nóng)民再就業(yè)的難題。

二、失地農(nóng)民利益受損原因分析

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地產(chǎn)權(quán)之中排他性的權(quán)利，所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)，構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。而土地產(chǎn)權(quán)制度是指土地的所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能的設(shè)置和劃分。[1]我國(guó)《土地管理法》第8條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。法律條文的模糊導(dǎo)致了集體所有變成了鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府所有和村(居)委會(huì)所有，農(nóng)民作為土地的使用者，由于所有權(quán)的缺失，在征地過(guò)程中，無(wú)權(quán)參加與征地者的談判，只能被動(dòng)地接受鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府或村(居)委會(huì)的談判結(jié)果。

(二)社會(huì)保障體制不健全

我國(guó)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》對(duì)規(guī)范城鎮(zhèn)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)，起到了很好的作用。農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，只有一些零星的地方性法規(guī)和政策，采取自愿保險(xiǎn)的原則，再加上輿論宣傳的缺失，導(dǎo)致了很多失地農(nóng)民沒(méi)有加入社會(huì)保障體系。農(nóng)民在失地后只能依賴經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金用完后，生活往往陷入困境。

(三)征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)不合理

1.征地補(bǔ)償程序不夠規(guī)范

依照我國(guó)法律規(guī)定，土地征收應(yīng)遵循“三公告”(征收土地公告、征地補(bǔ)償公告、安置方案公告)原則，充分尊重被征地者的知情權(quán)，保障被征地者的合法權(quán)益，否則，就是程序違法。實(shí)際生活中，地方政府大多數(shù)沒(méi)有遵循“三公告”原則，在征地過(guò)程中，由政府與土地的利用者直接談判，失地農(nóng)民無(wú)法參與談判過(guò)程，只能被動(dòng)地接受談判結(jié)果。如果失地農(nóng)民不愿意接受不利的談判結(jié)果，該如何維權(quán)？我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施?！睆纳鲜龇l可以看出，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員。部分失地農(nóng)民通過(guò)行政手段維權(quán)失敗后走上了漫長(zhǎng)的上訪之路，甚至采取極端的方式維權(quán)。

2.征地補(bǔ)償規(guī)定欠合理

《土地管理法》第26條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置單位所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有?！盵2]從該法條中可以看出，全部歸農(nóng)民所有的，只有地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，但該項(xiàng)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用占比極小。土地補(bǔ)償費(fèi)的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際分配的過(guò)程中，經(jīng)常發(fā)生工作人員侵占補(bǔ)償款的案件，失地農(nóng)民通常只能得到該款項(xiàng)的一半左右。一般情況下，安置單位都是地方政府，根據(jù)安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置單位所有的規(guī)定，安置費(fèi)歸地方政府，由地方政府進(jìn)行二次分配。安置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，至少應(yīng)該包括住房安置、就業(yè)安置和社會(huì)保險(xiǎn)安置。據(jù)相關(guān)調(diào)查分析，50%的失地農(nóng)民對(duì)安置工作不太滿意，認(rèn)為地方政府只是解決了他們的住房問(wèn)題，對(duì)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題基本沒(méi)有解決，或者雖然有承諾，但并沒(méi)有兌現(xiàn)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)缺少嚴(yán)格、透明的征地政策，缺少公平、合理的法定征地程序，這也是導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損的原因之一。

三、完善失地農(nóng)民權(quán)益保障的建議

(一)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的根本原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度先天不足，因此，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，顯得非常必要。具體而言，建議從以下幾個(gè)方面著手對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善。

首先，立法上要明確界定農(nóng)村土地的三級(jí)所有權(quán)主體，具體劃分各級(jí)所有權(quán)主體所對(duì)應(yīng)的范圍。具體而言，就是要確立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級(jí)所有權(quán)主體之間獨(dú)立、平等的地位，從立法的角度對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行清晰的界定，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體，從法律制度的源頭保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，明確農(nóng)村土地集體所有的權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)。我國(guó)憲法和法律都明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，實(shí)踐操作中，由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府、村(居)委會(huì)行使所有權(quán)，農(nóng)民的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)及相關(guān)的權(quán)益得不到有效的保護(hù)，因此，從立法或政策的層面規(guī)范農(nóng)村土地所有權(quán)的行使，顯得尤為重要。建議從立法或政策的層面明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組的代表大會(huì)代表集體組織行使所有權(quán)，凡是涉及農(nóng)村集體土地重大事項(xiàng)的活動(dòng)，都需要由相應(yīng)的代表大會(huì)作出決策。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地的征用機(jī)制

一方面，規(guī)范政府對(duì)農(nóng)村土地的征收行為。公共利益是政府征地合法性的條件之一，我國(guó)的征地制度比較原則化，特別是對(duì)“公共利益”的界定不明確，在一定程度上破壞了社會(huì)秩序，滋生了征地腐敗，侵害了農(nóng)民的利益，因此，對(duì)“公共利益”的界定，尤為重要。界定的權(quán)力應(yīng)掌握在立法機(jī)關(guān)的手上，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的規(guī)范解釋?zhuān)沟眯姓C(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)有法可依。對(duì)于“公共利益”的界定，可以參考美國(guó)聯(lián)邦法院的總體思路，采取概括加列舉的方式,在法律中概括規(guī)定“公共利益”這一法定概念的同時(shí)，具體列舉符合“公共利益”的各種公共事業(yè)。

另一方面，要完善土地征收補(bǔ)償制度。一要從立法層面改變土地征用價(jià)格的評(píng)估方式。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)經(jīng)歷了城市化的發(fā)展歷程，土地征用價(jià)格的評(píng)估方式比較成熟，一般以市場(chǎng)價(jià)格作為土地征用補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)，土地的市場(chǎng)價(jià)格由獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)，讓失地農(nóng)民、村集體、地方政府共享發(fā)展成果，我國(guó)少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)采取了此類(lèi)方法。二要從立法層面豐富失地農(nóng)民的安置方式。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償以對(duì)“地”補(bǔ)償為主，補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償，應(yīng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，改變對(duì)“地”補(bǔ)償?shù)挠^念，將對(duì)“地”補(bǔ)償和對(duì)“人”補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合，將貨幣安置與社會(huì)保險(xiǎn)安置、土地入股安置、用工安置等方式相結(jié)合，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。[3]

(三)完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障立法

農(nóng)民失去土地后，身份發(fā)生了變化，原來(lái)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障體制也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變，因此，應(yīng)通過(guò)完善相關(guān)社會(huì)保障立法，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障機(jī)制，克服現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制保障范圍小、保障層次低的弊端。具體而言，完善社會(huì)保障立法，可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，建立農(nóng)村最低生活保障機(jī)制。目前，我國(guó)許多地區(qū)都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障機(jī)制，各地具體做法不一。由于土地征用等原因，生活水平低于保障水平的失地農(nóng)民，基本被納入了農(nóng)村最低生活保障機(jī)制。我國(guó)地域廣、地區(qū)發(fā)展差異大，農(nóng)村最低生活保障的水平也有所差異，但應(yīng)該按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，適時(shí)地調(diào)整最低生活保障水平，讓失地農(nóng)民共享發(fā)展成果。

其次，建立失地農(nóng)民就業(yè)(創(chuàng)業(yè))保障機(jī)制。對(duì)于失地的青壯年勞動(dòng)力和有就業(yè)愿望的老年勞動(dòng)力，政府應(yīng)該最大限度地滿足他們的就業(yè)(創(chuàng)業(yè))愿望。政府可以通過(guò)提供就業(yè)(創(chuàng)業(yè))信息，提供免費(fèi)的就業(yè)(創(chuàng)業(yè))培訓(xùn)，提供就業(yè)(創(chuàng)業(yè))的優(yōu)惠政策等，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)其從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)化。

再次，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這兩項(xiàng)保險(xiǎn)制度的建立，能夠使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。在土地征用過(guò)程中，地方政府獲得了土地出讓金，村集體獲得了土地征用補(bǔ)償款，農(nóng)民獲得了補(bǔ)償安置款。建議由地方政府、村集體、農(nóng)民三方共同出資，解決這兩項(xiàng)保險(xiǎn)的資金來(lái)源問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉聲.2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)預(yù)計(jì)將超過(guò)1億[N].中國(guó)青年報(bào)，2009-03-19(3).

[2]王瑞瑞.基于制度視角的失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué)，2012.

[3]唐瓊，李莉莉.論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保障[J].理論月刊，2006(12).

責(zé)任編輯 葉利榮E-mail:yelirong@126.com

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：分類(lèi)號(hào)：D920.5A

文章編號(hào)：1673-1395 (2016)01-0061-03

作者簡(jiǎn)介：第一趙小青(1982-)，女，安徽宣城人，講師，碩士，主要從事法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：南通市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究資助基金課題(2015CNT021)

收稿日期：2015-11-20