我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票：經(jīng)營模式、發(fā)展策略與管制框架

王長斌

(澳門理工學(xué)院博彩教學(xué)暨研究中心，中國　澳門　999078)

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我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票：經(jīng)營模式、發(fā)展策略與管制框架

王長斌

(澳門理工學(xué)院博彩教學(xué)暨研究中心，中國澳門999078)

彩票存在問題賭博、未成年人參賭、犯罪以及貧困問題等負(fù)外部性，需要政府的嚴(yán)格管制。我國互聯(lián)網(wǎng)彩票一直采用競爭性經(jīng)營模式，妨礙政府進(jìn)行有效管制。我國應(yīng)當(dāng)采取壟斷性經(jīng)營模式，僅允許一至兩家公司經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)彩票。同時，對互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展采取謹(jǐn)慎而不是自由放任的態(tài)度，制定漸進(jìn)展開、分階段實施的互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展戰(zhàn)略，注意與實體投注店的分工合作，并對購彩者采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。對于互聯(lián)網(wǎng)彩票公司及相關(guān)人員，實行行政許可，督促其建立健全內(nèi)部控制，并對其進(jìn)行經(jīng)常性的評估、檢驗。

網(wǎng)絡(luò)售彩;互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)營體制;互聯(lián)網(wǎng)彩票管理;負(fù)責(zé)任彩票

一、引　言

我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售發(fā)軔于本世紀(jì)初*例如中國足彩網(wǎng)成立時間為2001年，是國內(nèi)最早一批開展專業(yè)彩票咨詢代購業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺。，與世界其他國家相比，起步時間不算晚*芬蘭是歐洲第一個發(fā)行互聯(lián)網(wǎng)彩票的國家，時間為1996年；美國第一個網(wǎng)上銷售彩票的州是伊利諾伊州，時間為2012年。，但發(fā)展道路并不平坦，經(jīng)歷了發(fā)展—禁止—再發(fā)展—再禁止的過程。2005年以后，由于電子商務(wù)在我國持續(xù)發(fā)展、第三方支付手段逐漸完善以及消費者網(wǎng)購習(xí)慣開始形成，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售出現(xiàn)了興盛局面。但大量網(wǎng)站短期內(nèi)涌入這一缺乏政府管制的領(lǐng)域，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售出現(xiàn)了不少問題。2007年，財政部等部委聯(lián)合下發(fā)公告，明確要求除國家批準(zhǔn)的彩票機構(gòu)外，任何單位或個人不得利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售由此進(jìn)入寒冬期。但兩年之后頒布的《彩票管理條例》并未明令禁止網(wǎng)絡(luò)銷售彩票，所以各彩票銷售網(wǎng)站相繼重操舊業(yè)。2010年，財政部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》，以規(guī)章的形式正式認(rèn)可互聯(lián)網(wǎng)作為一種彩票銷售形式存在，這被視為鼓勵互聯(lián)網(wǎng)售彩的信號。但該規(guī)章實施進(jìn)展緩慢，迄今為止只有兩個網(wǎng)站被批準(zhǔn)試點，互聯(lián)網(wǎng)售彩的審批工作尚未展開*2012年財政部發(fā)布一則通知，同意兩家公司進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票的試點，分別是中國競彩網(wǎng)和500彩票網(wǎng)。。根據(jù)2012年頒布的《彩票管理條例實施細(xì)則》，未得到政府批準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)售彩，屬于非法行為，所以各網(wǎng)站實際上是冒著法律風(fēng)險銷售彩票。2013年財政部發(fā)布《彩票發(fā)行銷售管理辦法》，再次把互聯(lián)網(wǎng)彩票視為與實體店銷售、電話銷售同樣的彩票銷售的合法途徑，這又給業(yè)界帶來盼望。但2015年伊始，財政部、民政部、國家體育總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為自查自糾工作有關(guān)問題的通知》，又一次對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票進(jìn)行整頓。中國互聯(lián)網(wǎng)彩票起落沉浮十幾年，始終在法律與政策的灰色領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售之所以在我國歷程曲折，主要是因為我國政府對該行業(yè)的管制不足。彩票，乃至所有的博彩行業(yè)，由于具有天然的道德瑕疵(例如利用、誘發(fā)人們的貪婪心理)、上癮性強以及現(xiàn)金交易集中等特點，必須受到政府的嚴(yán)格管制。但我國政府比較看重彩票的集資功能，強調(diào)發(fā)展，而對彩票管制多有忽略。具體到互聯(lián)網(wǎng)彩票，我國政府始終沒有明晰的發(fā)展戰(zhàn)略，也沒有有效的管制措施，使互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售陷入一放就亂、一亂即禁的循環(huán)。我國學(xué)術(shù)界對互聯(lián)網(wǎng)彩票的研究極其薄弱，只有少數(shù)對策性文章有所觸及。宋杰(2013)提出對彩票銷售網(wǎng)站進(jìn)行強制認(rèn)證，并成立專門的針對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的管制機構(gòu)[1]。陳煊(2014)指出我國互聯(lián)網(wǎng)彩票存在私彩、易產(chǎn)生問題彩民、缺乏監(jiān)管等問題，他建議建立全國統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)銷售管理平臺，多管齊下防止非理性投注[2]。馮百鳴(2014)指出我國互聯(lián)網(wǎng)彩票在數(shù)據(jù)安全方面存在風(fēng)險，也存在對問題彩民的管控更加困難等問題，他提出避免彩票網(wǎng)站混亂爭賣的局面、改變彩票的同質(zhì)化現(xiàn)象等措施[3]。這些文章盡管一定程度上指出了互聯(lián)網(wǎng)彩票存在的問題，并提出有價值的改善建議，但整體而言，我國對互聯(lián)網(wǎng)彩票的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、特點及政府管制問題尚缺乏系統(tǒng)深入的研究。如今，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會生活的不可或缺的部分，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票似乎已成為大勢所趨，但如何發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票仍然是擺在政府面前的難題。鑒于此，本文從互聯(lián)網(wǎng)彩票的經(jīng)營模式、發(fā)展策略與管制制度框架等方面探討我國互聯(lián)網(wǎng)彩票存在的問題及對策，希望能為我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的健康發(fā)展提供一些幫助。

二、互聯(lián)網(wǎng)彩票的經(jīng)營模式：競爭還是壟斷？

中國的互聯(lián)網(wǎng)彩票自始至今采取競爭性經(jīng)營模式。本世紀(jì)前十年，中國政府對是否允許互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的態(tài)度不明朗，互聯(lián)網(wǎng)公司于是自主與各省、市的彩票銷售中心簽訂協(xié)議，競相銷售彩票，形成多家公司爭奪網(wǎng)絡(luò)售彩的格局。2010年，財政部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》，正式承認(rèn)了互聯(lián)網(wǎng)彩票的競爭性經(jīng)營模式。該規(guī)章規(guī)定，彩票發(fā)行機構(gòu)可以與單位合作或者授權(quán)彩票銷售機構(gòu)開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)，也可以委托單位開展互聯(lián)網(wǎng)代理銷售彩票業(yè)務(wù)。換言之，只要具備該規(guī)章規(guī)定的條件*該規(guī)章規(guī)定，合作單位、互聯(lián)網(wǎng)代銷者應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(1)具有獨立法人資格；(2)注冊資本不低于5000萬元人民幣；(3)有符合要求的場所和安全保障措施；(4)有健全的組織機構(gòu)、內(nèi)部控制制度和風(fēng)險管理措施；(5)單位及其高級管理人員近五年內(nèi)無犯罪記錄和不良商業(yè)信用記錄；(6)取得相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)經(jīng)營許可證。，經(jīng)過民政部或國家體育總局同意，并經(jīng)財政部批準(zhǔn)，即可開展互聯(lián)網(wǎng)售彩業(yè)務(wù)。這一模式是開放的，允許多家公司進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)售彩領(lǐng)域，因而也是競爭性的。

中國互聯(lián)網(wǎng)彩票競爭性經(jīng)營模式的好處，是可以為購彩者提供最大程度的方便，有利于擴大購彩者隊伍，增加彩票收入。政府之所以合法化彩票，在很大程度上是為了募集資金，彌補財政收入的不足，并把募集來的資金用于社會福利、大眾體育等有利于社會的事業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票采取競爭性經(jīng)營模式有利于實現(xiàn)這一目的。但是，彩票本質(zhì)上屬于賭博的一種，存在負(fù)外部性(社會成本)，政府不宜采取敦促、刺激、提倡、引誘等手段鼓勵購買彩票。彩票的負(fù)外部性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)問題賭博(Problem gambling，也稱受迫性賭博 compulsive gambling)。購買彩票以及參與其他形式的賭博就像吸煙、飲酒、吸毒一樣，可以上癮，成為一個社會難以解決的公共衛(wèi)生問題。世界衛(wèi)生組織已經(jīng)把問題賭博列為一種疾病(disease)，美國心理學(xué)會則把問題賭博列為一種精神不正常(mental disorder)[4]。李海等人(2011)對上海、廣州、鄭州、沈陽、成都等5個體育彩票銷量最大的城市進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題賭徒的比例為2%[5]。北京師范大學(xué)中國彩票事業(yè)研究中心2011年開展的中國彩民行為網(wǎng)絡(luò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國問題彩民流行率在3.2%-4.6%之間[6]。(2)青少年參與購買彩票比成年人更容易變成問題賭徒[4]。北京師范大學(xué)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管我國法律禁止未成年人購買彩票*《彩票管理條例》第18條。，但仍發(fā)現(xiàn)不少未成年人，特別是中學(xué)生參與購買彩票[6]。(3)犯罪問題。問題賭徒更容易產(chǎn)生諸如欺詐、貪污、盜竊等犯罪現(xiàn)象，因為問題賭徒需要為自己持續(xù)的彩票消費融資[7]。(4)貧困問題。彩票給人產(chǎn)生一夕致富的幻想，因而對低收入人員更具吸引力，但因為中大獎的概率畢竟較低，所以低收入群體非但難以通過購買彩票改變命運，反而因為在彩票上花費過多而可能陷入更加貧困的狀態(tài)。北京師范大學(xué)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國購買彩票群體的主流是中低收入者，其中月收入在人民幣3000-5000的占69.3%，月收入在1500-3000元的占14.3%，還有3.7%的人月收入在500元以下[6]。當(dāng)存在負(fù)外部性時，自由競爭模式對商品的配置是缺乏效率的，這是因為彩票的提供者不必考慮社會成本。因此，對于具有負(fù)外部性的彩票，并不適合采取自由競爭的經(jīng)營模式[8]，政府必須進(jìn)行管制，限制其過量的供給[9]。

政府對互聯(lián)網(wǎng)彩票的管制，如果不改變目前存在的競爭性經(jīng)營模式，是難以奏效的，我國十幾年來的管制實踐證明了這一點。第一，多個網(wǎng)站經(jīng)營彩票，各有自己的操作系統(tǒng)及銷售平臺，政府根本不可能對眾多網(wǎng)站銷售彩票進(jìn)行及時有效的管制。第二，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)復(fù)雜，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售公司極易采用技術(shù)手段規(guī)避政府的管制。第三，在國外，對彩票公司主要股東、董事及主要雇員實行行政許可制度是對彩票業(yè)的主要管制手段之一[10]。通過行政許可，政府力爭把不適合進(jìn)入彩票業(yè)的人排除在外。如果從事互聯(lián)網(wǎng)銷售的公司過多，政府則無力實行這一制度。第四，多個網(wǎng)站經(jīng)營，不利于購彩者區(qū)分何為正規(guī)網(wǎng)站、何為違法網(wǎng)站。不法分子可以渾水摸魚，開辦私彩，使國家喪失應(yīng)得的彩票收入。另外，有些網(wǎng)站可能鋌而走險，利用技術(shù)優(yōu)勢，坑害購彩者，久而久之損害中國彩票信譽。第五，售彩網(wǎng)站眾多，各網(wǎng)站為了競爭客戶，必然大肆使用廣告手段，引誘更多人加入購彩隊伍或增加購彩投資，從而造成彩票的過度消費，增加上癮賭徒的幾率。從實際情況看，我國互聯(lián)網(wǎng)售彩存在十幾年，上述問題均已出現(xiàn)，有些甚至比較嚴(yán)重，這也是政府屢次頒令禁止互聯(lián)網(wǎng)售彩的原因。

基于對互聯(lián)網(wǎng)彩票管制的需要以及競爭性經(jīng)營模式阻礙政府有效管制的現(xiàn)實，世界上絕大多數(shù)國家采用壟斷經(jīng)營模式，即在一個國家或一個具有較獨立管轄權(quán)的地區(qū)內(nèi)只允許一個網(wǎng)站經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)彩票，購彩者只能到該指定網(wǎng)站注冊及完成所有購買彩票的程序，彩票經(jīng)營機構(gòu)并不委托其他網(wǎng)站銷售彩票。例如在美國的伊利諾伊州，購彩者只能到該州彩票經(jīng)營機構(gòu)的網(wǎng)頁上注冊并購票；在英國，購彩者只能到英國國家彩票公司的網(wǎng)頁上注冊并購票。為了經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)彩票，經(jīng)營機構(gòu)通常聘請一家在博彩技術(shù)領(lǐng)域聲譽卓著的公司為其開發(fā)注冊及交易平臺，并提供持續(xù)的技術(shù)服務(wù)。為此，該公司必須接受政府的嚴(yán)格管制。

為了解決我國互聯(lián)網(wǎng)售彩的痼疾，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)放棄競爭性的互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)營模式，代之以壟斷經(jīng)營或寡占經(jīng)營的模式。采用壟斷經(jīng)營模式一方面可以一定程度上滿足一部分人對彩票消費的內(nèi)在需求，另一方面也比較有利于節(jié)制人們對彩票的消費，最重要的是有利于政府對互聯(lián)網(wǎng)彩票的有效管制。從這一角度而言，我國成立一個壟斷性的互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站就夠了。但是，我國長期以來形成了福利彩票與體育彩票的兩大發(fā)行與銷售體系，如果僅建立一個網(wǎng)站可能有許多技術(shù)性問題不易解決。鑒于此，也可以考慮沿襲過去的傳統(tǒng)，由中國福利彩票與中國體育彩票各經(jīng)營一個網(wǎng)站，中國體育彩票的網(wǎng)站專門經(jīng)營與體育運動有關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)彩票，而中國福利彩票的網(wǎng)站則經(jīng)營其他種類的互聯(lián)網(wǎng)彩票。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)彩票與傳統(tǒng)彩票形成直接競爭，從而有可能沖擊長期以來形成的彩票公益金及發(fā)行費分配格局，建議互聯(lián)網(wǎng)彩票引入地理識別技術(shù)，從哪個地方來的互聯(lián)網(wǎng)彩票投注仍然視同當(dāng)?shù)氐耐蹲⒄就蹲?，從而基本上按照以往的原則分配彩票公益金。這樣做，有利于爭取各地政府及彩票銷售中心的支持，減少它們與其他網(wǎng)站私下合作的激勵。

三、我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展原則與策略

互聯(lián)網(wǎng)彩票是一個新興的產(chǎn)業(yè)，既有增加政府收入的正面效果，也存在不可忽視的負(fù)外部性，我國應(yīng)當(dāng)制定一個發(fā)展戰(zhàn)略，對該行業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)與管理，揚其長避其短。在制定發(fā)展戰(zhàn)略的時候，應(yīng)當(dāng)貫徹以下幾個原則：

(一)互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)、分階段實施，不宜一步到位

我國之所以應(yīng)當(dāng)對互聯(lián)網(wǎng)彩票采取逐漸推進(jìn)的策略，大抵出于以下幾點理由：第一，互聯(lián)網(wǎng)彩票在世界上剛剛興起，即使在西方發(fā)達(dá)國家，也是處于試驗階段，尚無成熟的經(jīng)驗可資借鑒。美國是互聯(lián)網(wǎng)的鼻祖，且是全世界網(wǎng)絡(luò)最發(fā)達(dá)的國家，但其互聯(lián)網(wǎng)彩票自2012年才開始有所發(fā)展，而且，迄今為止，其境內(nèi)真正為購彩者提供互聯(lián)網(wǎng)彩票的只有伊利諾伊與佐治亞兩個州。第二，一個產(chǎn)業(yè)一旦放開，是難以收回的，我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票之所以屢禁不止，在很大程度上是因為太多網(wǎng)站已經(jīng)染指彩票，每個網(wǎng)站都投入了成本，嘗到了甜頭，它們是不愿意輕易罷手的。第三，互聯(lián)網(wǎng)彩票存在不少管制難題，管制部門需要逐步積累經(jīng)驗，否則難以管制到位，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)彩票處于失控狀態(tài)。第四，互聯(lián)網(wǎng)彩票有其不可忽視的負(fù)面社會效果，在缺少有效管制的情況下，這些負(fù)面社會效果累積起來會形成社會問題。

幾乎每一個允許互聯(lián)網(wǎng)售彩的國家或地區(qū)都采取了逐漸推進(jìn)、分階段實施的策略。加拿大卑詩省(British Columbia)2004年開始允許網(wǎng)上體育投注，2005年加上樂透(Lotto)和基諾(Keno)游戲，三年之后才允許賓果(bingo)和單局撲克(single game poker)上網(wǎng)，又過兩年，才允許幸運博彩(casino)上網(wǎng)。美國的伊利諾伊州是美國第一個允許網(wǎng)上售彩的州，其互聯(lián)網(wǎng)彩票始于2012年，但迄今為止只有Mega Millions、Powerball 和樂透三種彩票允許在網(wǎng)上出售。佐治亞州也是2012年開始允許互聯(lián)網(wǎng)彩票，到目前為止經(jīng)歷了兩個階段，第一個階段只有三種彩票類型，包括Mega Millions、Powerball 和 Fantasy 5，第二個階段加上了基諾。

盡管我國彩票管制機構(gòu)2012年前從未允許任何一家網(wǎng)站銷售彩票，但并沒有堅決制止鉆法律空子銷售彩票的網(wǎng)站，致使我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票出現(xiàn)了一哄而上的局面，造成不良社會后果，亦對我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的健康發(fā)展造成阻礙。2012年，財政部允許兩個網(wǎng)站試點，但對于可以在這兩個網(wǎng)站上銷售的彩票品種以及互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)營銷售方式等，沒有采取任何具體的管制措施。試點網(wǎng)站一開始就被允許銷售與實體投注店相同的任何類型的彩票，且在許多方面沒有遵守《互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售管理暫行辦法》的規(guī)定，無法起到先試點、后鋪開的作用。

我國應(yīng)當(dāng)總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，謹(jǐn)慎、分階段推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)彩票。在當(dāng)前階段，可嘗試從體育競猜類彩票開始。此類彩票比較適合網(wǎng)上經(jīng)營，因為它們對于賽事信息的需求量較大，購彩者可以通過互聯(lián)網(wǎng)較迅速地獲知賽事更新信息和各種數(shù)據(jù)分析資料，比實體店投注更具優(yōu)勢。體育競猜類彩票經(jīng)營成熟之后，再考慮逐步擴大到其他彩票品種。

(二)互聯(lián)網(wǎng)售彩應(yīng)當(dāng)與實體店售彩互利互補，不宜與實體投注站構(gòu)成過度競爭

彩票經(jīng)營，通過實體店銷售的，屬于B2B(business to business)經(jīng)營模式，即彩票發(fā)行銷售中心不直接銷售彩票，而是通過投注店銷售。而互聯(lián)網(wǎng)彩票則屬于B2C(business to consumer)經(jīng)營模式，彩票發(fā)行銷售中心直接面向購彩群體，因此與實體投注店構(gòu)成直接競爭。我國的實體投注店在彩票發(fā)展過程中立下汗馬功勞，解決了相當(dāng)一部分人的就業(yè)與生計問題，且有接近社區(qū)、方便購買的優(yōu)勢，也是部分購彩群體(例如老年人)不可替代的銷售渠道。因此，我國發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)當(dāng)盡量照顧實體店的利益，保護(hù)這一部分重要的資產(chǎn)。

但是，十幾年來，我國的互聯(lián)網(wǎng)售彩的發(fā)展卻對實體店售彩造成了巨大沖擊。我國以往的互聯(lián)網(wǎng)售彩基本上采取兩種模式，一是平臺模式，一是代購模式。所謂平臺模式，就是互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站只是充當(dāng)彩票銷售中心與購彩者之間的平臺，購彩者通過這個平臺購買與該互聯(lián)網(wǎng)站簽約的彩票銷售中心的彩票。換言之，這種模式只是以互聯(lián)網(wǎng)站代替了實體投注店，本應(yīng)當(dāng)通過實體店銷售的彩票變成了通過互聯(lián)網(wǎng)銷售。代購模式，是購彩者在網(wǎng)上下單購買彩票，互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者再以電話投注的形式從彩票銷售中心購買彩票。在這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)站的功能是充當(dāng)購彩者的代理人。無論那種模式，都是簡單地把實體店銷售的彩票改為互聯(lián)網(wǎng)銷售，所以，我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票只是銷售渠道的改變，而不是彩票品種的創(chuàng)新，對實體店構(gòu)成了直接的替代，而不是與實體店互利互補。

為了避免對實體投注店造成過度沖擊，我國互聯(lián)網(wǎng)彩票與實體店彩票在經(jīng)營品種上應(yīng)當(dāng)有所分工。我國彩票目前有四種形式：數(shù)字樂透型彩票、體育競猜型彩票、即開型彩票和視頻彩票，其中體育競猜型彩票比較適合互聯(lián)網(wǎng)銷售，可以考慮先行上網(wǎng)，其他品種的彩票短期內(nèi)仍然以實體店銷售為宜。另外，我國將來也可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)特點，發(fā)展專門在網(wǎng)上銷售的彩票新品種，這樣既可以吸引新的購彩群體，也避免與實體店產(chǎn)生直接競爭。

如果設(shè)計得當(dāng)，互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展甚至可以對實體店彩票銷售起到促進(jìn)作用，例如在網(wǎng)上提供、宣傳實體店的位置信息，設(shè)計只能在實體店兌獎的促銷計劃等。在美國的佐治亞州，購彩者必須購買一種預(yù)付卡，然后才能在網(wǎng)上購彩，這種預(yù)付卡既可以在網(wǎng)上購買，也可以在實體店購買。在實體店購買預(yù)付卡對于購彩者、實體店和州彩票公司都有好處。對于購彩者而言，可以獲得實體店的幫助服務(wù)(例如幫助設(shè)定賬戶)，也有利于保護(hù)個人信息(有的購彩者擔(dān)心在網(wǎng)上提供社會保障號碼容易造成泄露)；對于實體店而言，購彩者光臨本店增加了銷售彩票的機會，因而可以促進(jìn)彩票銷售，并可以取得銷售預(yù)付卡的傭金；而對于彩票公司而言，可以通過實體店面對面認(rèn)證購彩者是否未成年人，從而保證彩票業(yè)的健康發(fā)展。

(三)互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)保護(hù)購彩者的原則

互聯(lián)網(wǎng)彩票比傳統(tǒng)彩票更容易致人上癮，主要是因為互聯(lián)網(wǎng)彩票的購買不受時間、空間的限制，且具有私密性，購彩者較少受到限制。在我國禁止互聯(lián)網(wǎng)售彩之前，未成年人可以輕易地在網(wǎng)上買到彩票，互聯(lián)網(wǎng)售彩公司甚至想方設(shè)法鼓勵、引誘人們購買彩票，政府亦未采取任何限制措施。既然我國彩票的目的是社會公益，我國在發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票的同時，也應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)購彩者。

首先，從事互聯(lián)網(wǎng)彩票的網(wǎng)站必須具備一套識別購彩者身份的系統(tǒng)。任何人在網(wǎng)上注冊購買彩票，必須提供基本的身份資料，包括姓名、住址、郵政編碼、出生日期、電話、電郵、身份證號碼等。誠然，身份認(rèn)證系統(tǒng)不是完美的，部分人總是能夠找到方法繞過認(rèn)證。但是，一方面，身份認(rèn)證系統(tǒng)對于一般人而言還是有效的，至少能夠?qū)σ徊糠治闯赡耆速彶试斐梢恍┳璧K；另一方面，可以將該系統(tǒng)作為身份認(rèn)證的基礎(chǔ)資料，再配合其他措施，達(dá)到阻止未成年人購彩的效果。例如，為了保證身份的真實性，可以要求注冊者提供身份證明文件的副本，甚至可以強制要求注冊者到指定的實體投注店驗證身份資料。例如我國澳門允許在網(wǎng)上投注足球賽事和籃球賽事，但要求投注者在網(wǎng)上開戶后，將身份證明文件傳真至公司客戶服務(wù)部，這種做法值得學(xué)習(xí)。另外，對于以欺詐性方法騙取注冊者，政府應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲措施進(jìn)行處罰。這樣，多種手段相結(jié)合，達(dá)到阻止未成年人過早接觸彩票的問題。

其次，應(yīng)當(dāng)限制互聯(lián)網(wǎng)彩票的品種。某些種類的彩票，例如高頻彩票、視頻彩票，不能允許在互聯(lián)網(wǎng)上銷售，這是因為高頻彩由于開獎的頻率高，視頻彩票具有一定的趣味性，如果購彩者在家里就能夠購買或玩耍，很容易上癮，成為問題賭徒。

最后，可以采取一些負(fù)責(zé)任博彩的措施，例如限制購買彩票的數(shù)額，或讓購彩者自己選擇一定的購彩金額范圍，如果超出這一范圍，購彩即無法完成。相對于傳統(tǒng)彩票而言，對互聯(lián)網(wǎng)彩票采取負(fù)責(zé)任博彩措施可能更容易，技術(shù)上更容易實現(xiàn)，只要管制部門有保護(hù)購彩者的意識和決心，應(yīng)當(dāng)能夠取得不錯的效果。

(四)互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)當(dāng)易于管制

彩票的生命在于信譽，而維護(hù)彩票信譽的核心在于嚴(yán)密的管制[10]?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，在日新月異、紛繁復(fù)雜的技術(shù)面前，管制部門常常感到無能為力。購買傳統(tǒng)彩票，一切都有書面的記錄，彩票就是是否中獎的憑證。而對于互聯(lián)網(wǎng)彩票來說，數(shù)字的記錄不見得是真實買賣的記錄，我國過去的互聯(lián)網(wǎng)售彩就出現(xiàn)一些不出票、吃黑票的例子。如果互聯(lián)網(wǎng)彩票公司能夠輕易地利用技術(shù)優(yōu)勢，與管制部門玩貓鼠游戲，那么互聯(lián)網(wǎng)彩票的前途堪憂。因此，作為發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票的一個策略，管制部門應(yīng)當(dāng)盡量保證互聯(lián)網(wǎng)彩票技術(shù)的簡單化，確保自己能夠了解并有效監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)彩票交易的過程。為此，彩票管制部門最好只聘請一家公司(當(dāng)然可以通過招標(biāo)投標(biāo)等競爭方式)開發(fā)基礎(chǔ)性的互聯(lián)網(wǎng)交易平臺，一是確保彩票交易的穩(wěn)定性，二是確保對交易系統(tǒng)的全面控制。如果像以往那樣，各互聯(lián)網(wǎng)公司自行其是，各有自己獨特的操作及交易平臺，政府是無法對互聯(lián)網(wǎng)彩票進(jìn)行有效管制的。

四、構(gòu)建有效的互聯(lián)網(wǎng)彩票管制制度

我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票目前尚處于無序發(fā)展時代，雖然彩票管理部門曾發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售管理暫行辦法》，但該辦法對于如何管理銷售網(wǎng)站規(guī)定得過于簡單和粗糙，不足以確保互聯(lián)網(wǎng)彩票的公正性，也不足以保持人們對于互聯(lián)網(wǎng)彩票的信心，因此，對于我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票，構(gòu)建有效的管制制度仍然是一件頭等大事。從國際彩票發(fā)展的經(jīng)驗看，一個有效的彩票管制框架至少應(yīng)當(dāng)包括三個方面的內(nèi)容：針對彩票網(wǎng)站及相關(guān)從業(yè)人員的行政許可制度、互聯(lián)網(wǎng)彩票運營中的內(nèi)部控制制度以及對彩票安全措施進(jìn)行經(jīng)常性的評估、審計與改進(jìn)[11]。

(一)建立彩票行政許可制度，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)彩票信譽

建立互聯(lián)網(wǎng)彩票行政許可制度的核心目的，是對彩票銷售網(wǎng)站及相關(guān)企業(yè)從業(yè)人員的背景進(jìn)行審查，通過審查的，才被允許從事與互聯(lián)網(wǎng)彩票相關(guān)的工作，否則即應(yīng)被排除于該行業(yè)之外。良好的互聯(lián)網(wǎng)彩票行政許可制度可以起到兩個重要的作用：一是預(yù)防作用，通過對從業(yè)人員進(jìn)行背景審查，阻止不適當(dāng)?shù)娜诉M(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)彩票行業(yè)，減少互聯(lián)網(wǎng)彩票行業(yè)的犯罪幾率，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)彩票的信譽；二是信號作用，即通過行政許可制度，向普通民眾發(fā)出信號，彰顯政府對于互聯(lián)網(wǎng)彩票的嚴(yán)格管理，加強民眾對互聯(lián)網(wǎng)彩票的信心。

互聯(lián)網(wǎng)彩票行政許可制度應(yīng)當(dāng)全面、嚴(yán)謹(jǐn)。從寬度上看，它不僅要適用于直接經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)彩票的企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)適用于為該網(wǎng)站提供技術(shù)支持或直接相關(guān)服務(wù)的行業(yè)。例如，如果一個網(wǎng)站被認(rèn)定為經(jīng)營彩票的網(wǎng)站，則不僅管理該網(wǎng)站的公司，而且為該網(wǎng)站開發(fā)彩票基礎(chǔ)交易平臺的公司、提供軟件開發(fā)的公司、開發(fā)彩票品種的公司等直接與互聯(lián)網(wǎng)彩票相關(guān)的公司，都應(yīng)當(dāng)適用行政許可制度。從深度上看，上述公司的占有一定比例股份(例如5%或10%以上)的股東、每一名董事、主要管理人員(例如CEO、CFO、公司秘書等)以及處于關(guān)鍵崗位上的雇員(例如網(wǎng)站后臺管理人員、負(fù)責(zé)開發(fā)彩票銷售軟件的技術(shù)人員及其直接上司)，都應(yīng)當(dāng)適用行政許可制度。從審查內(nèi)容上看，上述公司及人員是否有犯罪記錄、在商業(yè)交易中是否有不誠信的表現(xiàn)、在個人交往中是否與重大犯罪分子有密切關(guān)系，應(yīng)當(dāng)成為審查的重點內(nèi)容。從審查方式上看，管制部門不僅需要審查被審查人提交的書面材料，對于發(fā)現(xiàn)有疑點的或需要進(jìn)一步落實的，還要與有關(guān)部門或人員核實，或進(jìn)行實地調(diào)查。總之，行政許可制度不應(yīng)當(dāng)只是一個審查書面材料、然后蓋章給予批準(zhǔn)的可有可無的環(huán)節(jié)，而應(yīng)當(dāng)真正起到互聯(lián)網(wǎng)彩票“門神”的作用，而其中的利器是管制部門深入細(xì)致的調(diào)查。審查、調(diào)查不走過場，是行政許可制度能否起作用的關(guān)鍵。

我國《互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售管理暫行辦法》對于行政許可的規(guī)定失之簡略，僅要求彩票網(wǎng)站的“單位及其高級管理人員近五年內(nèi)無犯罪記錄和不良商業(yè)信用記錄”。該規(guī)定無論從寬度、深度還是從審查的內(nèi)容方面，都留有不少漏洞。從時間跨度上，筆者以為，五年的時間要求過短，應(yīng)當(dāng)至少要求被審查人提供近十年的資料，真正審查的時候還可以超出這一時間限制，以是否對互聯(lián)網(wǎng)彩票的公正性造成威脅為標(biāo)準(zhǔn)。

(二)建立彩票網(wǎng)站的內(nèi)部控制制度，并經(jīng)常進(jìn)行測試、檢驗

健全的內(nèi)部控制制度，是維護(hù)公眾信心、保證彩票公正性和彩票收益不流失的重要環(huán)節(jié)?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票內(nèi)部控制制度大體包括三個方面的內(nèi)容：進(jìn)出控制(access controls)、文件記錄控制(documentation controls)以及人員控制(personnel controls)[11]。進(jìn)出控制主要是指在敏感地方安裝安全設(shè)施和監(jiān)控系統(tǒng)。例如，對于彩票網(wǎng)站的機房，應(yīng)當(dāng)確保安全，不能輕易讓外人侵入。2001年發(fā)生的湖北武漢體彩案，犯罪分子竟然可以輕易破窗進(jìn)入體彩搖獎機房并更換搖獎球，說明當(dāng)?shù)氐捏w彩管理部門缺乏基本的安全控制意識，也說明進(jìn)出控制對于保證彩票的安全公正是重要的。文件記錄控制就是記錄互聯(lián)網(wǎng)彩票交易的過程，方便以后追蹤。人員控制是指建立一個請示、批準(zhǔn)、監(jiān)督的鏈條，明確責(zé)任，內(nèi)容包括把一項職責(zé)細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)并安排不同的人完成以及完成之后的再次核實、對職員的監(jiān)督、文件的保留等。

只建立內(nèi)部控制制度是不夠的，如果制度只是躺在紙面上，再完美的制度也不能起到作用。所以，政府應(yīng)當(dāng)采取措施督促、檢查互聯(lián)網(wǎng)彩票公司切實實行已經(jīng)制定的制度。例如，對于進(jìn)出控制制度，管制部門應(yīng)當(dāng)每隔一段時間就以一般訪客或以顧客身份暗訪某些應(yīng)當(dāng)實行控制的區(qū)域，甚至故意做出一些行為，以考察其控制是否起作用。對于文件記錄控制制度，管制部門要經(jīng)常進(jìn)行檢查或突擊性抽查；對于涉及到會計等方面的內(nèi)容，需要進(jìn)行審計。對于人員控制制度，管制部門同樣需要進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證這些制度能夠貫徹落實。

(三)對互聯(lián)網(wǎng)彩票的安全措施進(jìn)行評估與不斷改進(jìn)

安全與公正是互聯(lián)網(wǎng)彩票的靈魂，在互聯(lián)網(wǎng)彩票運營后的一段時間內(nèi)(例如一年)，并且每隔一段時間(例如此后一至兩年)，管制部門應(yīng)當(dāng)自己，或聘請一個具有豐富經(jīng)驗的獨立公司，對于互聯(lián)網(wǎng)彩票公司運營的安全方面進(jìn)行全面的研究和評估。研究與評估的內(nèi)容包括，但不限于，公司職員的安全性、向互聯(lián)網(wǎng)彩票公司提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商的安全性、對于防止互聯(lián)網(wǎng)彩票欺詐采取的措施的安全性、電腦設(shè)備的安全性、數(shù)據(jù)交流的安全性、數(shù)據(jù)庫的安全性、安全控制措施本身的安全性以及適用于彩票公司及其運營的其他任何方面的安全性。在每一次評估完畢后，管制部門都應(yīng)當(dāng)寫出詳盡的評估報告與改進(jìn)措施，并將報告公之于眾，接受社會監(jiān)督。由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷進(jìn)步，所以對于互聯(lián)網(wǎng)彩票的安全性進(jìn)行持續(xù)的動態(tài)評估并不斷改進(jìn)是非常有必要的。

總而言之，盡管發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票有促進(jìn)彩票銷售、增加社會公益資金的好處，但也存在鼓勵賭博、增加病態(tài)賭徒數(shù)量等道德及社會成本的弊端，所以，我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)當(dāng)謀定而后動。所謂謀定，除了建立適當(dāng)?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)彩票經(jīng)營體制、制定發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票的戰(zhàn)略之外，很重要的方面是加強法律制度建設(shè)以及提高管制水平。法律與管制不僅是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)彩票的需要，其實也是幫助互聯(lián)網(wǎng)彩票長期健康發(fā)展的需要。政府實際上是通過法律與管制為互聯(lián)網(wǎng)彩票的信譽和公正性背書，這對于互聯(lián)網(wǎng)彩票而言，是最大的支持。

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(責(zé)任編輯:風(fēng)云)

Internet Lottery of China: Business Models, Development Strategies and Regulatory Framework

WANG Chang-bin

(Gaming Teaching & Research Center, Macao Polytechnic Institute, Macao 999078, China)

The development of internet lottery has not been smooth in China. Sometimes it was allowed, sometimes it was prohibited. The changing attitude of the Chinese government is due to the fact that it has never come up with clear and consistent strategies toward internet lotteries, nor developed effective regulatory measures to them. From the very birth of the internet lotteries, China has embraced a competitive business model while the other countries such as the United States and the European countries have taken on an opposite one, the monopolistic business model. Although it has produces larger revenues, the competitive model has caused difficulties for the Chinese government to regulate online lotteries as so many internet companies have been involved into the business. The Chinese government should consider giving up the competitive model and taking the monopolistic one so that it can easily regulate the industry. It should also take on a phased engagement strategy to allow the industry to mature step by step. It must be careful to protect the current base of lottery sale shops and take measures to protect the lottery buyers as they are significantly affected by the online lottery sales. Regulation is important to the healthy development of the industry. Regulatory measures such as licensing and minimum internal control should be taken and reviewed from time to time.

online lottery sales; business models of internet lottery; regulation of internet lottery; responsible lottery

2015-09-15

王長斌(1967-)，男，山東陽谷人，澳門理工學(xué)院博彩教學(xué)暨研究中心研究員。

F812.2

A

1004-4892(2016)02-0105-08