我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算思考

□文/馬 東 姚 瑋

（1.海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院；2.海南省人力資源和社會(huì)保障廳 海南·海口）

一、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的提出與發(fā)展

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首提“根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算”。1995年的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》正式將社會(huì)保障預(yù)算納入政府公共預(yù)算體系。1996年財(cái)政部明確規(guī)定了保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算。2006年勞動(dòng)保障部、發(fā)展改革委等部門制定的《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確了“建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算制度”。2007年全國(guó)人大在預(yù)算審查報(bào)告中提出，要將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算管理。此后，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算被廣泛使用，并開展試編制。2010年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》政策，標(biāo)志著社會(huì)險(xiǎn)基金預(yù)算正式拉開序幕。2010年通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》從法制高度要求實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。2013年財(cái)政部向全國(guó)人大正式報(bào)送全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（草案）并形成逐年上報(bào)制度，標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算從試編制步入正軌。

執(zhí)行過程中，2013年我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金就出現(xiàn)當(dāng)期保費(fèi)收不抵支省份（黑龍江?。?，2014年分險(xiǎn)種社?；鹩?個(gè)省份收不抵支。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)期間，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算需要得到足夠重視，確保社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)健康穩(wěn)定運(yùn)行。

表1 2010～2014年社會(huì)保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況d（單位：億元）

表3 2014年社會(huì)保險(xiǎn)基金分險(xiǎn)種基金結(jié)余百分位省份分布情況

二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行分析

2014年，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入39，828億元，支出合計(jì)33，003億元，當(dāng)年期結(jié)余6，825億元，累計(jì)結(jié)余52，413.1億元。從宏觀數(shù)據(jù)及短期來看，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金整體上還處于“安全”區(qū)間，如表 1 所示。（表 1）由表 1 可知，2010～2014 年，社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)期基金結(jié)余率分別為22.09%、25.8%、24.10%、20.81%、17.14%，基金結(jié)余率均處于較為穩(wěn)定的區(qū)間；從當(dāng)期社會(huì)保險(xiǎn)基金收支總額來看，2012～2014年支出增長(zhǎng)率要高于收入增長(zhǎng)率水平，并有呈逐年擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)；以2014年基金支出水平為例，累計(jì)結(jié)余總額可支付19個(gè)月全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出。

但是，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，各省、市、自治區(qū)、直轄市人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等出現(xiàn)變化，社會(huì)保險(xiǎn)基金也隨之變化。繼2013年社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)期出現(xiàn)缺口省市外，2014年社會(huì)保險(xiǎn)分險(xiǎn)種當(dāng)期基金收不抵支省份達(dá)到7個(gè)，其中，2個(gè)省份在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支、2個(gè)省份在工傷保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支、1個(gè)省在生育保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支、2個(gè)省出現(xiàn)居民醫(yī)?；鹗詹坏种?，如表2所示。（表2）

表2 2014年分險(xiǎn)種社會(huì)保險(xiǎn)基金出險(xiǎn)一覽表（單位：億元）

表4 2014年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況（單位：億元）

通過對(duì)2014年社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種基金當(dāng)期結(jié)余水平進(jìn)行分析，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職工醫(yī)?；?、居民醫(yī)保基金當(dāng)期結(jié)余分別占當(dāng)期基金收入在15%以內(nèi)有19個(gè)省份、15個(gè)省份和14個(gè)省份；7項(xiàng)保險(xiǎn)中有18個(gè)省份26省份次當(dāng)期基金結(jié)余在5%以下（含負(fù)結(jié)余、零結(jié)余），其中有10個(gè)省份分布在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金內(nèi)、6個(gè)省份分布在居民醫(yī)?；饍?nèi)。（表3）

三、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算及編制

表1、表2、表3顯示，社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支狀況運(yùn)行欠佳，應(yīng)當(dāng)引起高度的重視。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算作為基金收支預(yù)測(cè)的方法之一，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金中分不同險(xiǎn)種分別進(jìn)行收支預(yù)算編制，這一制度安排，有其獨(dú)立運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)，也有其難以綜合統(tǒng)籌的不足。

2014年財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示：全年預(yù)計(jì)基金收入37，667億元（含新農(nóng)合基金），支出32，581億元（含新農(nóng)合基金）。如果剔除2014年新農(nóng)合基金收入3，025.28億元，實(shí)際當(dāng)年社會(huì)保險(xiǎn)基金收入（剔除新農(nóng)合基金）34，641.72億元。2014年分險(xiǎn)種預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行數(shù)相比，發(fā)現(xiàn)2014年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算誤差較高，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保收/支誤差分別為16.12%/12.84%、33.76%/28.82%、25.18%/22.31%；6項(xiàng)保險(xiǎn)預(yù)算收入平均誤差為18.83%、支出平均誤差為15.92%。較高的預(yù)算誤差不利于基金的調(diào)控與風(fēng)險(xiǎn)管理。（表4）

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，涉及內(nèi)容廣。在編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算時(shí)要充分考慮基金收支狀況及長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，并適時(shí)根據(jù)基金收支狀況及時(shí)作出調(diào)整。雖然，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的功能并不在于控制基金收支而只是基金收支的預(yù)測(cè)（張榮芳，2015），但科學(xué)的預(yù)測(cè)有助于正確決策作出，及各種應(yīng)急預(yù)案的制定。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金收入預(yù)算。在社會(huì)保險(xiǎn)基金收入中，保費(fèi)收入和政府補(bǔ)貼收入占到社會(huì)保險(xiǎn)基金收入中的絕大多數(shù)，2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中，保費(fèi)收入（31，633.39億元）、財(cái)政補(bǔ)貼收入（9，741.75億元）分別占當(dāng)年基金預(yù)算總額43，088.07億元的73.42%、22.61%。做好社會(huì)保險(xiǎn)基金的保費(fèi)收入和財(cái)政補(bǔ)貼收入預(yù)算，是減少預(yù)算誤差的關(guān)鍵因素。

1、社會(huì)保險(xiǎn)基金保費(fèi)收入預(yù)算。按照我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的有關(guān)規(guī)定，靜態(tài)看，社會(huì)保險(xiǎn)基金保費(fèi)收入與繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率、征繳率等因素關(guān)聯(lián)；動(dòng)態(tài)看，繳費(fèi)群體、繳費(fèi)基數(shù)及征繳的完成情況，即便同一地區(qū)同一單位，在不同的時(shí)間，保費(fèi)征繳也會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金保費(fèi)收入預(yù)算時(shí)還要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、參保人群變化、社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳政策變動(dòng)等因素。

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響企業(yè)和個(gè)人是否按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，直接關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集容易；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，與歷史相比較，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度總體呈現(xiàn)相對(duì)緩慢，經(jīng)濟(jì)下行壓力背景下的失業(yè)問題凸顯時(shí)，民眾生活將受到較大的影響，社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集能力將會(huì)下降，繳存各方的壓力將會(huì)較大。

（2）人口變動(dòng)也影響社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳存。我國(guó)勞動(dòng)參與率從20世紀(jì)90年代初的84.16%下降到2010年的77.37%，未來還將持續(xù)下降，中青年勞動(dòng)力未來供給減少。在勞動(dòng)力總規(guī)模供給不減背景下，中青年作為社會(huì)保險(xiǎn)基金收入貢獻(xiàn)主力軍持續(xù)減少，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)基金保費(fèi)繳存乏力。

公司辦公樓一層，有一面墻，“定格”了些許精密達(dá)的重要時(shí)刻及重要產(chǎn)品。其中，“劍橋-12000高速膠裝聯(lián)動(dòng)線”和“2000C數(shù)碼機(jī)器人”兩個(gè)明星產(chǎn)品頗為吸引眼球，其也是此次報(bào)道組的主要參觀目標(biāo)。

（3）征繳政策的變動(dòng)直接影響到社會(huì)保險(xiǎn)基金收入水平。2015年失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用已從3%降至2%；工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率由1%降至0.75%、生育保險(xiǎn)從1%降至0.5%，僅這三項(xiàng)政策變動(dòng)將直接減少基金收入約700億元。

除此之外，諸如繳費(fèi)偏好、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳力度等因素都會(huì)影響到社會(huì)保險(xiǎn)保費(fèi)收入。

2、政府財(cái)政補(bǔ)貼收入預(yù)算。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集遵循的是“三方性”原則，其符合“集聚眾多的經(jīng)濟(jì)力量，分?jǐn)倐€(gè)別意外事件的損失”的保險(xiǎn)機(jī)理。其中，國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主要通過財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收不抵支時(shí)，由政府負(fù)責(zé)兜底責(zé)任。這就要求財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行預(yù)算時(shí)，第一，要處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼之間的關(guān)系，處理好當(dāng)年與上一年度基金收支關(guān)系；第二，要充分估計(jì)由于社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金歷史欠賬，需要利用財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行若干期分?jǐn)?；第三，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，合理安排政府補(bǔ)貼進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，化解遠(yuǎn)期社?；鹬С鰩淼幕痫L(fēng)險(xiǎn)。

此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益預(yù)算也要逐步納入預(yù)算管理范疇。一直以來，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益率極低（陳林、董登新，2015），多年來一直跑輸CPI，實(shí)際收益呈負(fù)增長(zhǎng)。在國(guó)務(wù)院明確養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資后，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中有關(guān)基金投資收益的預(yù)算也應(yīng)適度科學(xué)估算。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金按險(xiǎn)種分別支出，屬于法定支出，支出項(xiàng)目有著嚴(yán)格規(guī)定。相比收入預(yù)算，“剛性”增長(zhǎng)似乎成為社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的一個(gè)總體態(tài)勢(shì)。截至2015年，我國(guó)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)連續(xù)11年上漲，18年來養(yǎng)老金上漲約 4倍（胡曉義，2015）；2010～2014年，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出平均增長(zhǎng)率為21.79%，略高于20.09%的收入增長(zhǎng)率，但從表1可以看出，2014年基金支出增長(zhǎng)率為18.22%，而基金收入增長(zhǎng)率僅為12.98%，支出增速明顯高于收入。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)算在社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中的地位也愈發(fā)重要。

一般情況下，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)算主要由待遇支出預(yù)算、轉(zhuǎn)移支出預(yù)算、其他支出預(yù)算等構(gòu)成。由于待遇支出法定，因而支出預(yù)算也應(yīng)考慮包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策等在內(nèi)的多種因素。支出預(yù)算在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢時(shí)，支出相對(duì)較多；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí)，支出較少。我國(guó)人口預(yù)期壽命預(yù)計(jì)到2030年延長(zhǎng)至80歲，65歲以上老年人占比達(dá)到15%～17%，老年人規(guī)模達(dá)到2.3億人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金均面臨較大支出壓力。隨著人口政策的調(diào)整，二孩政策全面放開，生育保險(xiǎn)基金支出也會(huì)增加；各險(xiǎn)種待遇陸續(xù)上調(diào)，都會(huì)增加基金的支出總量。因而，做好社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)算，保持對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出快速增長(zhǎng)的警惕，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保持社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

四、加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的措施

一是提高對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算功能的認(rèn)識(shí)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不是控制基金收支平衡的工具，而是預(yù)測(cè)基金收支，是調(diào)控基金在一定時(shí)期內(nèi)收支的方法。各級(jí)政府、編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的單位和個(gè)人，在思想認(rèn)識(shí)方面，進(jìn)一步提高對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的控制功能，進(jìn)一步解析社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃功能，準(zhǔn)確把握社會(huì)保險(xiǎn)基金收支中組織與個(gè)人的“溝通、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)”功能。

二是細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制單位要根據(jù)預(yù)算編制要求，做好社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)精算，并依據(jù)精算結(jié)果科學(xué)地調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)上的可持續(xù)。在編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算時(shí)，除了做好下一年度預(yù)算外，還應(yīng)提供3年、5年、10年、20年等短期、中期、中長(zhǎng)期、長(zhǎng)期多個(gè)預(yù)算數(shù)據(jù)，便于決策參考。由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金制度缺乏科學(xué)的精算，政府財(cái)政補(bǔ)貼往往是被動(dòng)地投入，沒有形成積極主動(dòng)的持續(xù)補(bǔ)貼機(jī)制，最終的結(jié)果就是社會(huì)保險(xiǎn)制度裹挾財(cái)政，影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民福祉。

三是強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算基礎(chǔ)能力建設(shè)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算結(jié)果很大程度上依賴預(yù)算人員能力、數(shù)據(jù)的質(zhì)量、管理人員水平等。因此，要加快社會(huì)保險(xiǎn)信息化建設(shè)水平、健全社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，形成高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源，全面提升預(yù)算的水平和質(zhì)量。加強(qiáng)預(yù)算人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)和鍛煉一批“懂會(huì)計(jì)、精統(tǒng)計(jì)、能精算、會(huì)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)管理”的復(fù)合型預(yù)算人才。此外，還應(yīng)做好與公共財(cái)政的銜接，將社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼納入一般公共預(yù)算，最大效度地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金作用，在保證基金安全的前提下避免基金的閑置與浪費(fèi)。

四是構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府審批，并在同級(jí)人大獲得通過，從某種意義上說，獲得通過的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，是具有法律約束力的。為了使社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制的各項(xiàng)指標(biāo)如期完成，一方面提升預(yù)算執(zhí)行力，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金知識(shí)的宣傳，提高全社會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的認(rèn)識(shí)；另一方面向社會(huì)公開預(yù)算方案，接受社會(huì)監(jiān)督。如遇社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算指標(biāo)無法完成，一般不得隨意調(diào)整，但是如遇特殊原因需要進(jìn)行調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案，會(huì)同有關(guān)部門報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，方可調(diào)整，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的嚴(yán)肅性。

社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心，是確保社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)、可穩(wěn)定、可發(fā)展的原動(dòng)力。提高全社會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的認(rèn)識(shí)，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制水平，著眼化解社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)，是一項(xiàng)造福子孫萬代的偉大“工程”，任重而道遠(yuǎn)。

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