三權(quán)分置：農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式

■馮霞文月

三權(quán)分置：農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式

■馮霞文月

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳10月底頒發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。毋庸置疑，“三權(quán)分置”順應(yīng)了廣大農(nóng)民的意愿，既符合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精神和邏輯，又有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

一、歷史演變：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

土地改革，具體來(lái)說(shuō)就是土地制度改革，包括內(nèi)容很多，如土地稅收制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地使用制度的改革等。回顧歷史，由于我國(guó)自古就是一個(gè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國(guó)家，因此關(guān)于土地制度的改革可以說(shuō)一直都在進(jìn)行。從建立中華人民共和國(guó)以來(lái)，我國(guó)推行的農(nóng)村土地改革主要有：

（一）從封建土地制度到農(nóng)民土地所有制

在解放前半殖民地、半封建的舊中國(guó)，維持著封建土地制度：占農(nóng)村人口不到5%的地主、富農(nóng)，占有50%的土地；占農(nóng)村人口90%的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)，只占有20%至30%的土地。這個(gè)封建土地制度，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中國(guó)社會(huì)的發(fā)展。1947年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)的全國(guó)土地會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》。1950年6月，中央政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。同年冬起，沒(méi)收地主的土地，分給無(wú)地或少地的農(nóng)民耕種，同時(shí)也分給地主應(yīng)得的一份，讓他們自己自食其力。把封建土地所有制改為農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民既獲得土地所有權(quán)，也獲得了土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，改革大大解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（二）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作集體所有到人民公社所有制

1949年10月至1953年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)合作化開(kāi)始以辦互助組為主，同時(shí)試辦初級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作社。1951年9月中央召開(kāi)互助合作會(huì)議，討論通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》。1952年冬至1953年春，在發(fā)展農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)傾向。1953年12月中央公布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)業(yè)合作社從試辦進(jìn)入發(fā)展時(shí)期。1955年7月毛澤東主席在省、市、自治區(qū)黨委書(shū)記會(huì)議上作《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》報(bào)告，對(duì)黨的農(nóng)業(yè)合作化的理論和政策作了系統(tǒng)闡述。同年10月中央召開(kāi)七屆六中全會(huì)，通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》。會(huì)后，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)急速發(fā)展，僅3個(gè)月左右時(shí)間在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，完成了由農(nóng)民個(gè)體所有制到社會(huì)主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。

在1958年至1960年的“大躍進(jìn)”和“人民公社”運(yùn)動(dòng)中，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制又變更為人民公社所有制。1962年9月黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，將這種土地制度在全國(guó)范圍內(nèi)確定下來(lái)。在實(shí)行這個(gè)土地制度期間，個(gè)體的農(nóng)民沒(méi)有了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地的所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租和買賣，土地資源無(wú)法合理流動(dòng)和配置優(yōu)化。

（三）從“一權(quán)變兩權(quán)”到“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”

在20世紀(jì)70年代末80年代初實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其顯著特點(diǎn)是“集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)”，把土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開(kāi)來(lái)。為保障農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，1982年12月在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中予以規(guī)定。之后1986年6月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，使這一制度更加明確，規(guī)定：“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”這種土地制度并沒(méi)有從根本上改變土地的集體所有的性質(zhì)，只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)了，實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，即第一次權(quán)利分離，“一權(quán)變兩權(quán)”。這在當(dāng)時(shí)，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題來(lái)說(shuō)，的確取得了很大的成就。

起初，由于土地的承包經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者高度統(tǒng)一，弊端并沒(méi)有暴露出來(lái)。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。為了更好地適應(yīng)承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離的客觀趨勢(shì)，就有必要“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，即第二次的權(quán)利分離。

2014年9月，習(xí)近平總書(shū)記在中央深改組第五次會(huì)議上表示，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要解決好農(nóng)民問(wèn)題。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。頒布這個(gè)《意見(jiàn)》，意味著以文件形式確定了下來(lái)。原有我國(guó)農(nóng)村基本的土地政策“農(nóng)村土地集體所有,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”，使農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生的“二權(quán)分離”（土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），轉(zhuǎn)變?yōu)槔^續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”（土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置）。

二、制度創(chuàng)新：理清思路、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)和抓住重點(diǎn)

“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是在土地公有制的大前提下，讓農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，但又不至于失去土地兜底的保障?！兑庖?jiàn)》的“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，最大的突破是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，在保護(hù)農(nóng)民相應(yīng)權(quán)益的同時(shí)盤活土地資源要素市場(chǎng)，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育，既解決了原承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問(wèn)題，從而提升土地利用效率、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，也為農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)安居和新型城鎮(zhèn)化提供了基礎(chǔ)保障。

（一）農(nóng)民和土地關(guān)系是“三權(quán)分置”的改革主線

在農(nóng)村改革發(fā)展的新階段,習(xí)近平總書(shū)記指出“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。土地問(wèn)題始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定緊密相連,我們黨在革命時(shí)期關(guān)于土地改革的主張,得到了廣大農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù),成為革命成功的關(guān)鍵。改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化,最根本的原因就是改革了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙,特別是理順了農(nóng)民和土地的關(guān)系。實(shí)踐證明，什么時(shí)候土地制度和政策順應(yīng)民意、符合民情,什么時(shí)候農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展,國(guó)民經(jīng)濟(jì)就得到健康持續(xù)發(fā)展。在新的發(fā)展時(shí)期，我黨明確要求進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)民和土地關(guān)系的認(rèn)識(shí),堅(jiān)持把處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系作為推進(jìn)改革的主線。在此次印發(fā)的《意見(jiàn)》里，無(wú)論是首先予以強(qiáng)調(diào)的四條基本原則——尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅(jiān)持循序漸進(jìn)、堅(jiān)持因地制宜，還是深刻闡釋的要逐步形成的“三權(quán)分置”格局——始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都包含著對(duì)這條主線的清醒把握。

（二）繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位

農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。今年習(xí)近平總書(shū)記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“深化農(nóng)村改革,最大的政策,就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位,堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系?！毙轮袊?guó)成立后，我國(guó)于20世紀(jì)50年代中期，通過(guò)合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民的土地所有權(quán)制度逐步向“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制轉(zhuǎn)變，演變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。在改革開(kāi)放后，這個(gè)農(nóng)村土地制度的安排也繼續(xù)保留了下來(lái)。此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》明確，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三方得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有。抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非承包權(quán)。在類似上海大都市的城市化發(fā)展迅速地區(qū)，還應(yīng)當(dāng)高度重視“集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見(jiàn)并依法獲得補(bǔ)償。”

（三）在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的根本利益

《意見(jiàn)》在明確農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有的大前提下，更加突出地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的土地承包權(quán)，以更加充分地保障農(nóng)民利益。按法律觀點(diǎn)，農(nóng)民作為集體組織一員所取得的土地承包權(quán)，屬集體組織成員權(quán)利的一部分，直接的依據(jù)就是農(nóng)村集體戶口。《意見(jiàn)》明確嚴(yán)格保護(hù)承包權(quán)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項(xiàng)權(quán)益，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個(gè)人都不得強(qiáng)迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地；同時(shí)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，又賦予承包農(nóng)戶在抵押擔(dān)保等方面更充分的土地權(quán)能。值得關(guān)注的是，2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍改革制度的意見(jiàn)》也曾強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！北日沾舜纬雠_(tái)的《意見(jiàn)》規(guī)定，還是反復(fù)強(qiáng)調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”“堅(jiān)持依法、自愿、有償”，既是為了反復(fù)申明政策意圖，同時(shí)也指向了現(xiàn)實(shí)中一些不容回避的問(wèn)題，如近年在征地過(guò)程中損害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象，以及城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民“被上樓”的問(wèn)題。

（四）進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)化配置土地資源

《意見(jiàn)》明確要求加快放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予新的經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期，使其放心投入，培肥地力，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，積極推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國(guó)人均農(nóng)用地資源高度缺乏的現(xiàn)實(shí)，決定了優(yōu)化土地資源配置勢(shì)在必行。目前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地面積在0.5公頃以下，而世界上中等收入以上的國(guó)家平均每個(gè)生產(chǎn)單位的面積在76公頃左右。事實(shí)上，一些種田能手為取得規(guī)模效益而希望得到更多的土地，但之前在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)過(guò)很多經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益得不到保障的情況。問(wèn)題的另一方面，承包制使許多農(nóng)民對(duì)自己經(jīng)營(yíng)土地收益低不滿意，對(duì)離開(kāi)土地又不放心。因此從某種意義上說(shuō)，承包制既阻礙了廣大農(nóng)民真正從土地上解脫出來(lái)，又阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。實(shí)行“三權(quán)分置”，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，有助于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率。同時(shí)，必將大量減少自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育，隨之會(huì)大幅度地提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，從而奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、深化改革：認(rèn)真貫徹《意見(jiàn)》精神與后續(xù)探索

形勢(shì)在發(fā)展，改革在路上。從十八大提出鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，到十八屆三中全會(huì)首次提出賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，從2014年的1號(hào)文件到中央審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，再到此次兩辦印發(fā)《意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”的改革路線圖不斷清晰起來(lái)。在貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神過(guò)程中，要求各地相關(guān)部門不僅要遵循守住政策底線、循序漸進(jìn)和因地制宜等原則，更要善于從法律上保護(hù)確認(rèn)、從制度上完善機(jī)制、從配套上做好服務(wù)，充分實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。

（一）認(rèn)識(shí)《意見(jiàn)》重要性，實(shí)踐中不可操之過(guò)急

中央此項(xiàng)《意見(jiàn)》非常重要，方方面面認(rèn)同這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，中國(guó)農(nóng)村改革又迎來(lái)的一次重大制度創(chuàng)新。但發(fā)布實(shí)施后，會(huì)不會(huì)短期內(nèi)使我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有一個(gè)大的變化和飛躍？應(yīng)該不會(huì)，且原因并不復(fù)雜。20世紀(jì)80年代初推行的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，摒棄了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，使農(nóng)民突然擺脫了“三權(quán)合一”的束縛；隨著承包制的推行，個(gè)人勞動(dòng)與收益直接掛鉤，使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大增，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力?，F(xiàn)實(shí)形勢(shì)全然不同，三權(quán)分置在實(shí)踐中已經(jīng)形成并發(fā)揮作用，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離現(xiàn)象越來(lái)越普遍，各地已經(jīng)進(jìn)行了不同類型的試點(diǎn)探索，積累了經(jīng)驗(yàn)，制定了相關(guān)辦法。截至今年6月，全國(guó)2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過(guò)7000萬(wàn)，比例超過(guò)30%，而東部沿海發(fā)達(dá)省份已超過(guò)50%；目前，全國(guó)已經(jīng)有270多萬(wàn)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)組織，形成新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者?！兑庖?jiàn)》只是對(duì)現(xiàn)實(shí)模式的追認(rèn)與規(guī)范，將“三權(quán)分置”上升到國(guó)家政策層面上，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)實(shí)的追認(rèn)，對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的順應(yīng)，其積極作用會(huì)持續(xù)地緩慢釋放。同時(shí)，也千萬(wàn)不要夸大農(nóng)民帶土地進(jìn)城的財(cái)產(chǎn)收益，不要把農(nóng)村土地都當(dāng)成城郊村的土地一樣值錢，針對(duì)“三農(nóng)”工作，各級(jí)政府還應(yīng)該繼續(xù)落實(shí)中央關(guān)于“多予、少取、放活”的工作方針。

（二）土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度,必須守住改革紅線

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料,是農(nóng)民安身立命的根本,是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn),關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。任何時(shí)候都不要隨便動(dòng)農(nóng)民的土地，必須始終把保障農(nóng)民權(quán)益放在首位。農(nóng)村土地制度改革事關(guān)重大,涉及的主體、包含的利益關(guān)系非常復(fù)雜?；谕恋厮a(chǎn)生的各種權(quán)益的保障，已成為深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵。有時(shí)改革會(huì)牽一發(fā)動(dòng)全身，因此必須注重守住底線,必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。我們要遵照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“四個(gè)不能”的指示：“不管怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了?！边@“四個(gè)不能”，就是農(nóng)村土地改革不可逾越的紅線,就是我們必須堅(jiān)守的改革底線。除了做好規(guī)劃、政策等宏觀管理工作外，應(yīng)針對(duì)實(shí)際情況，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的耕地違規(guī)改做它用、土地拿著政府補(bǔ)貼而撂荒、毀壞耕作層或重金屬等污染破壞耕地等現(xiàn)象，認(rèn)真監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，絕不姑息。

（三）充分地融入市場(chǎng)機(jī)制，最大限度地激發(fā)全社會(huì)的活力

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，是過(guò)去我國(guó)30多年里農(nóng)村土地制度改革的路徑和過(guò)程，只有更充分地引入或融入市場(chǎng)機(jī)制，才能更大限度地激發(fā)全社會(huì)的活力。傳統(tǒng)的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)土地方式，由于受到了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部及其成員之間的深刻影響，很難在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中脫穎而出。培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，必須擺脫原有集體所有制“地方政府所有制”的管理模式，讓只要合規(guī)守法的經(jīng)營(yíng)者大膽按照市場(chǎng)需求去創(chuàng)、去做。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該繼續(xù)穩(wěn)定和增加對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼及組織各方面的支持。目前進(jìn)行現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，重點(diǎn)應(yīng)在合理性、針對(duì)性、有效性上下功夫；新增補(bǔ)貼資金要向新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。要按照《意見(jiàn)》明確經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵、明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能和鼓勵(lì)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式等放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑，積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康持續(xù)地發(fā)展。

（四）注重以問(wèn)題為導(dǎo)向，工作中因地制宜、循序漸進(jìn)

從問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)人均耕地面積僅為0.1公頃，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，而且地域遼闊各地農(nóng)村情況千差萬(wàn)別。不少農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限，土地承載農(nóng)民的生產(chǎn)生活，如果流轉(zhuǎn)起來(lái)不顧實(shí)際，會(huì)損害農(nóng)民利益。而在城市化進(jìn)展快的地區(qū)，即使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高、農(nóng)民就業(yè)渠道多，如果缺乏長(zhǎng)效約束機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)的隨意性大，有的投資者熱衷包地、資本下鄉(xiāng)伺機(jī)謀利，套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和補(bǔ)助，也會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入短期化、持續(xù)性差，因而土地流轉(zhuǎn)矛盾也越來(lái)越多?！兑庖?jiàn)》指出，充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。從實(shí)際出發(fā)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，重點(diǎn)是落實(shí)和完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作、建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系和完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)等四項(xiàng)任務(wù)。

（五）審慎研究土地制度改革方向，現(xiàn)實(shí)中切不可盲目越軌

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《意見(jiàn)》是近年來(lái)土地制度改革中非常重大的改革，也是對(duì)之前土改思路的進(jìn)一步確認(rèn)，下一步會(huì)繼續(xù)修訂土地相關(guān)法律。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體所有制已經(jīng)超過(guò)半個(gè)世紀(jì)。從某種意義上說(shuō)，這種集體所有制取得了巨大成就，但尚未能徹底解決中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的問(wèn)題。其中，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上說(shuō)，集體所有制的財(cái)產(chǎn)邊界還不夠清晰。西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場(chǎng)，是典型的“三權(quán)合一”，但中國(guó)的國(guó)情完全不同。近年來(lái)，理論界對(duì)農(nóng)村土地所有制度的改革進(jìn)行了探討。在農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)屬確定上有三種不同的思路：一是依然實(shí)行土地集體所有制，在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，將使用權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶可以承包權(quán)入股參與土地股份合作制的經(jīng)營(yíng)和分配；二是改革土地的集體所有權(quán)，實(shí)行土地農(nóng)民私有化，實(shí)現(xiàn)目前生產(chǎn)力條件下的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一；三是廢除農(nóng)村集體所有權(quán)，實(shí)行土地的國(guó)有化。顯然，目前的政策基本采取的是有法律依據(jù)、有實(shí)踐基礎(chǔ)、有可操作性的第一條路徑?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，第二、三條路徑僅僅可以理論探討，在實(shí)踐中除非有國(guó)家級(jí)的試點(diǎn)任務(wù)，一般不可以搞什么土地“私有化”或“國(guó)有化”試驗(yàn)之類的動(dòng)作。至于內(nèi)在可能的制度缺陷，如2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)問(wèn)題，相信會(huì)在實(shí)踐中找到合理的解決方法?！?/p>

（作者單位：上海交通大學(xué)創(chuàng)業(yè)學(xué)院、上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)）