供給側結構性改革、西方供給學派與當前經(jīng)濟政策選擇

李旭章　龍小燕

(1.中共中央黨校經(jīng)濟學部，北京 100091；2.中國財政科學研究院，北京 100142)

供給側結構性改革、西方供給學派與當前經(jīng)濟政策選擇

李旭章1龍小燕2

(1.中共中央黨校經(jīng)濟學部，北京 100091；2.中國財政科學研究院，北京 100142)

內(nèi)容提要：面對經(jīng)濟新常態(tài)，我國掀起了供給側結構性改革的大潮。供給側結構性改革致力于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，用改革的辦法推進結構調(diào)整，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。本文解析了我國進行供給側結構性改革的主要內(nèi)容，介紹了西方供給學派的發(fā)展概要、主要內(nèi)容以及里根經(jīng)濟學對供給學派的應用，對比了我國供給側結構性改革與西方的“供給學派”的區(qū)別與聯(lián)系，闡述了在供給側結構性改革背景下我國當前的經(jīng)濟政策選擇。

供給側結構性改革供給學派經(jīng)濟政策選擇政府與市場

一、我國供給側結構性改革內(nèi)容解析

2016年1月18日，習近平總書記在中央黨校為省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上作報告時強調(diào)，供給側結構性改革重點是：解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，用改革的辦法推進結構調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。要通過一系列政策舉措，特別是推動科技創(chuàng)新、發(fā)展實體經(jīng)濟、保障和改善人民生活的政策措施，來解決我國經(jīng)濟供給側存在的問題。習總書記指出，我們講供給側結構性改革，是既強調(diào)供給又關注需求，既突出發(fā)展社會生產(chǎn)力又注重完善生產(chǎn)關系，既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用又更好發(fā)揮政府作用，既著眼當前又立足長遠。要從生產(chǎn)端入手，重點是促進產(chǎn)能過剩有效化解，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。

(一)注重從供給側推進結構性調(diào)整

在全球經(jīng)濟尚未走出金融危機、中國經(jīng)濟進入新常態(tài)、避免陷入中等收入陷阱、霧霾等氣候變化讓人更深刻思索可持續(xù)發(fā)展的要義、科學技術助推歷次產(chǎn)業(yè)升級換代革命的背景下，我國供需結構失衡、錯配情況嚴重。有的產(chǎn)品供給過剩遠超全球需求卻還在生產(chǎn)，耗費大量能源、資源，賣不出去或賣價根本收不回成本，如國內(nèi)生產(chǎn)的粗鋼只能賣出“白菜價”；有的產(chǎn)品供給不足或質(zhì)量不高、價格昂貴，致使消費外溢，如消費者“海淘”熱度不減，或去境外“爆買”，或者大量進口。供給側結構性改革的核心內(nèi)容就是從供給端推進結構調(diào)整，主動優(yōu)化經(jīng)濟結構，增加中長期有效供給的能力和實力。供給側結構性改革就是轉換經(jīng)濟增長的新動力、新技術；尋找和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長的新方向、新產(chǎn)業(yè)；從供給端提供出引領新經(jīng)濟、新常態(tài)，適宜消費者需求的新產(chǎn)品、新服務。

(二)提高全要素生產(chǎn)率，改善生產(chǎn)關系

投資、勞動是重要的生產(chǎn)要素。當前，我國勞動力從農(nóng)村向城市的轉移明顯放緩，勞動力優(yōu)勢逐步減小，勞動力成本已經(jīng)成為生產(chǎn)成本的重要影響因素。同時，多年以來由于連續(xù)加大投資已經(jīng)帶來一系列問題，繼續(xù)依靠投資拉動經(jīng)濟既不可持續(xù)，也難以取得較高的效益。因此，供給側結構性改革的核心內(nèi)容是提高全要素生產(chǎn)率，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高供給的質(zhì)量和效率。提高全要素生產(chǎn)率不是一個新提法，這個思路在1995年制定“九五”計劃建議就已提出，雖然之后有一些提法上的差異，但實質(zhì)內(nèi)容是一致的，比如“十三五”規(guī)劃建議提出要以提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，2015年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要著力推進以提高供給質(zhì)量和效率為目標的供給側結構性改革，連同多年來提出的“跨越中等收入陷阱”等，其核心和實質(zhì)都在于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式從投資驅(qū)動到創(chuàng)新和效率驅(qū)動的轉變。

(三)在市場在資源配置中起決定性作用的基礎上，要更好發(fā)揮政府作用

目前，我國經(jīng)濟下行的主要原因是結構性的，面對的主要是供給側、結構性、體制性矛盾，不可能再通過短期刺激政策實現(xiàn)經(jīng)濟反彈，而需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,用改革的辦法矯正供需結構錯配和要素配置扭曲，解決有效供給不適應市場需求變化的問題，使供需在更高水平實現(xiàn)新的平衡。因此,供給側結構性改革的核心內(nèi)容是強調(diào)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體的活力，在市場競爭中適應需求多樣化、高端化和服務化趨勢，把資源更多配置到適應市場需求變化的領域,使經(jīng)濟增長更多依靠內(nèi)生動力實現(xiàn)更健康、更高效、更可持續(xù)的增長。同時,要更好發(fā)揮政府作用,減少政府對企業(yè)不必要的約束和管控,放手發(fā)動企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟價值,加強政府在經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)布局方面的精準調(diào)控能力，為經(jīng)濟增長提供更加有效服務。

(四)強調(diào)供給，但也強調(diào)需求

推動供給側結構性改革，供給是核心，但這不意味著政策導向完全從需求轉向供給。供給側結構性改革不能孤立地強調(diào)供給端，而要既強調(diào)供給又關注需求，要注重供給與需求之間的平衡和統(tǒng)一。從政治經(jīng)濟學的角度看，供給強調(diào)的是生產(chǎn)，需求強調(diào)的是消費，生產(chǎn)決定消費，消費是生產(chǎn)的目的。沒有供給，需求無法實現(xiàn)；沒有需求，供給無從談起。供給和需求是市場經(jīng)濟的兩面。即使有的產(chǎn)品表面上是獨立創(chuàng)造出來的，也需要滿足市場需求才能真正得到發(fā)展。結構性是改革的實質(zhì)，通過結構調(diào)整減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性；同時，加強需求管理著力解決總量不平衡問題。要以宏觀經(jīng)濟形勢為基礎，供給管理與需求管理相互配合，協(xié)調(diào)推進，實現(xiàn)從低水平的供需平衡到高水平的供需平衡。

二、西方“供給學派”主要內(nèi)容與實踐

(一)供給學派發(fā)展概要及核心內(nèi)容

1.早期的薩伊定律

薩伊定律的核心思想就是“供給創(chuàng)造需求”[1]，即一個產(chǎn)品一旦被生產(chǎn)出來，就立即以自己的全部價值為其他產(chǎn)品提供了一個市場。1803年，讓-巴蒂斯特·薩伊出版《政治經(jīng)濟學概論》，提出：勞動者只有使自己就業(yè)才能獲得收入，而收入是用來購買生產(chǎn)出來的產(chǎn)品的?！耙粋€產(chǎn)品一旦被創(chuàng)造出來，從那一刻起，它就以自身的全部價值為限，為其他產(chǎn)品提供了市場……一個產(chǎn)品創(chuàng)造的細小狀態(tài)立即為其他產(chǎn)品開啟了一個出口”(Say,1821)。因為生產(chǎn)行為同時造就了收入和購買能力，就不可能出現(xiàn)由于總需求不足而引發(fā)的充分就業(yè)的不能實現(xiàn)。薩伊定律的弱形式是，通常每種生產(chǎn)和供給行為必然涉及對產(chǎn)出的等量需求；強形式認為，在一個競爭的市場經(jīng)濟體系中，會有一種自動達到充分就業(yè)的趨勢[1]。

2.現(xiàn)代供給學派的核心思想

在凱恩斯主義需求管理應對20世紀70年代經(jīng)濟滯脹失效的背景下，現(xiàn)代供給學派登上了歷史舞臺，成為與凱恩斯主義需求管理相對應的宏觀經(jīng)濟學理論。尼克松總統(tǒng)經(jīng)濟顧問赫伯特·斯坦說：“1976年4月，我在交給一次經(jīng)濟學家會議的論文中，創(chuàng)造了‘供給學派’一詞”，“并把一類人稱之為‘供給學派的財政主義者’，因為他們強調(diào)稅收、財政開支和財政赤字對生產(chǎn)總供給的影響”[2]。這一概念同樣傳遞了經(jīng)濟學家羅伯特·蒙代爾和阿瑟·拉弗等經(jīng)濟學家的經(jīng)濟思想。現(xiàn)代供給學派強調(diào)供給管理，其核心思想是：生產(chǎn)或供給是經(jīng)濟繁榮的關鍵，消費或需求只是次要的結果；在從生產(chǎn)到消費、從供給到需求的過程中，自由貿(mào)易的擴展和資本的自由流動也起著很關鍵的作用；實現(xiàn)經(jīng)濟增長最有效的方式是對資本進行投資；并降低物品和服務生產(chǎn)的障礙。這樣，消費者會由于產(chǎn)品和服務的供給增加、價格降低而受益；投資和經(jīng)濟獲得的擴張會增加用工需求，從而創(chuàng)造就業(yè)。供給學派認為，資本自由流動，除了體現(xiàn)比較優(yōu)勢，還通?？梢詫е陆?jīng)濟擴張。對貿(mào)易減少稅收障礙，可以為國內(nèi)經(jīng)濟提供相當于在國際經(jīng)濟中降低關稅壁壘所獲得的所有好處。高稅收導致較低的專業(yè)化分工和較低的效率，降低資本形成的邊際稅率和經(jīng)濟擴張之間存在一種因果關系。因此，供給學派典型的政策建議是：降低邊際稅率和減少政府規(guī)制。此外，關于通貨膨脹，供給學派建議把邊際收入稅率與物價聯(lián)系而“指數(shù)化”。因為當工資提高以保持與物價相應的購買力的時候，稅率檔次卻沒有相應調(diào)整，這樣掙工資者就被推向比稅收政策本來設定的更高的納稅檔次。

3.拉弗曲線

拉弗曲線是供給學派減稅政策的理論支撐，主要是指政府稅收收入在稅率是100%時與0%時是一樣的，在這兩者之間的某個稅率可以產(chǎn)生一個最大收入。降低稅率可以比不降低稅率時以更低的稅率產(chǎn)生更多的政府收入，因為拋棄一個過高的稅收體系會使經(jīng)濟活動增加，從而導致更多的收取稅收的機會。根據(jù)美國拉弗中心(Laffer Center)的說法：“起始稅率越高，源于減稅的供給側的激勵就越明顯”?？夏岬习炎罡呤杖脒呺H稅率從91%減少為65%，結果導致政府收入增加。里根把邊際稅率從50%降到28%，使得在其任期內(nèi)政府收入也增加了。供給學派的經(jīng)濟學家深受拉弗曲線的影響，認為當稅率過高或過低都會導致一個低于最大稅收的稅收收入。在一個高稅率的環(huán)境中，降低稅率會導致收入增加或比按以前稅基靜態(tài)估計的更少的收入損失。這使得供給派經(jīng)濟學家主張大幅度降低收入所得稅和資本利得稅的邊際稅率，以鼓勵資源向投資配置，生產(chǎn)更多的供給。萬尼斯基和其他許多人主張零資本利得稅。增加的供給會導致增加的需求，供給學派逐步演變?yōu)椤肮┙o側經(jīng)濟學(Supply-SideEconomics)”。

4.其他演進與發(fā)展

1978年，萬尼斯基出版了《世界運行的方式》一書，詳細介紹了1970年代尼克松政府時期高累進稅率和美國貨幣政策的失敗，提出了供給側經(jīng)濟學的中心思想。他提倡降低稅率，并回到一種類似1944年-1971年布雷頓森林體系的金本位制度，而這一制度正是被尼克松政府終止的。1983年，拉弗的一個信徒——經(jīng)濟學家維克多·坎圖出版了《供給經(jīng)濟學基礎》，理論聚焦在邊際稅率對工作和儲蓄的刺激，從“供給側”影響經(jīng)濟增長。這一增長被凱恩斯主義者稱作潛在產(chǎn)出，凱恩斯主義把供給側的增長變動視為是長期的，而“新”供給學派常常承諾短期的結果。

(二)評價與爭議

拉弗曲線只是把真實收入與稅率相聯(lián)系，沒有對收入占GDP的比重做出預測；拉弗曲線僅僅測度稅率而不是稅收歸宿，因而有一定的局限性。研究表明，即使在這一理論的發(fā)源地美國，過去幾十年也很少有減稅能使增加的收入可以彌補減少的稅收的情況，并且對GDP增長的影響也十分有限。一些經(jīng)濟學家認為供給學派的政策建議其實與凱恩斯主義經(jīng)濟學很相似。如果改變稅率結構的結果是財政赤字，那么供給學派的政策則是通過稅收變動、凱恩斯主義乘數(shù)效應有效地刺激需求。供給學派的支持者指出，稅收和支出的水平對經(jīng)濟的刺激也是很重要的，而不僅僅是赤字規(guī)模在起作用。還有一些現(xiàn)代經(jīng)濟學家并不把供給學派當成一個合理的經(jīng)濟學理論，阿蘭·布林德、曼昆等經(jīng)濟學家對供給經(jīng)濟學進行了嚴厲批評。托賓1992年提出“認為減稅可以最終增加收入的思想結果實際是滑稽的”。“里根總統(tǒng)聲稱由于拉弗曲線展示的效應，政府可以維持支出，實現(xiàn)減稅，并平衡預算，但事實卻不是這樣的。政府收入出現(xiàn)了大幅下降，而如果不減稅本可以不出現(xiàn)這種下降的”[3]。2008年由IMF資助的一份工作報告顯示，“即使很小的勞動供給變化也會導致拉弗曲線的產(chǎn)生，但是，勞動供給的變化并不導致拉弗效應”。這與供給學派對拉弗曲線的解釋截然相反，供給學派認為稅收的增加是由于勞動供給的增加。相反，他們建議的拉弗效應的機制是“稅率降低可以通過改進對稅法的遵從而增加稅收”。

(三)供給學派在美國的實踐——里根經(jīng)濟學

20世紀八十年代的里根經(jīng)濟學是體現(xiàn)供給學派思想的重要實踐。

1.減稅

里根承諾對收入所得稅實行全盤減稅，對資本利得稅實行更大幅度的降稅。在里根政府時期，國會通過了5年減稅7490億美元的計劃。1981年10月，開始實施5%的減稅，1982年和1983年接連兩次實行10%的減稅。1986年，里根簽署了自1913年聯(lián)邦個人所得稅誕生以來最大的稅制改革法案：降低稅率，減少稅收檔次，堵塞稅收漏洞。盡管所有的納稅人都得到不同程度的減稅，但是富人得到的好處遠遠高于中低收入納稅人。

2.政府“去管制”

里根還推進政府“去管制”。里根政府在管制領域的第一個重要行政法令就是凍結卡特政府在任職最后一個月內(nèi)頒布的所謂“午夜條例”。1981年1 月29日，里根政府命令11個主要管制機構推遲實施原定于3月20日生效的所有管制條例，同時規(guī)定在此之前停止頒布新的管制條例。里根執(zhí)政時期，管制監(jiān)督機制方面發(fā)生了重大變化，發(fā)布了第12291號行政命令，對管制機構的決策行為訂立了五條政策原則。五項原則的實質(zhì)是“去管制”，核心內(nèi)容是要對管制項目進行成本——效益分析，以保證各項管制措施最大限度地增進全社會的凈受益程度[4]。

3.減少各種福利補貼、增加國防開支

大幅度削減社會福利項目，取消了城市公共服務工作崗位，減少了對城市的補貼，而在美國城市是窮人聚集的地方。他們減少失業(yè)津貼，要求醫(yī)保病人支付更大比例；降低福利待遇，減少食品券發(fā)放。在人力資源方面的開支在1980年和1982年間減少了1010億美元。這一進程甚至在里根離開白宮后依然在推進。從1981年到1992年，聯(lián)邦政府支出(經(jīng)對通貨膨脹調(diào)整后)用于補貼住房的部分減低了82%，用于就業(yè)培訓和服務的部分下降63%，用于社區(qū)服務的部分下降40%。已經(jīng)過著不錯日子的美國中產(chǎn)階級受益于減稅政策，沒有因為社會福利項目的削減受到影響。但對千百萬美國最窮的公民來說，里根政府的政策帶來了真正的苦難[3]。此外還大幅增加了國防開支。

4.結果

一是財政赤字、聯(lián)邦政府債務增加。受減稅政策以及大幅增加國防開支等影響，財政赤字增加：從1980年的74億美元，躍升為1992年的2900億美元。大幅赤字推動了聯(lián)邦總債務的增加，從1980年的9090億美元增加到1992年的4.4萬億美元。里根剛上任的時候，美國人均國債只有4035美元；10年后的1990年，這一數(shù)字約為12,400億美元。[5]二是加大了貧富差距。為富人減稅、去管制、對投資者實行高利率回報、許可公司兼并、大幅提升公司高管工資，都加劇了不平等。1980年代產(chǎn)生了“金錢熱的10年”。資本和財富向最富的人集中，產(chǎn)生了更多的千萬富翁和億萬富翁。1%最富的人占有全部財富的比例從1976年的18%，上升到1989年的36%。與此同時，那些沒有能這樣幸運的美國人，遭受了自30年代大蕭條以來最深重的苦難。1987年，美國人中每5個人就有一個生活在貧困線以下，比1979年提高了24%。千百萬的美國普通民眾，從破產(chǎn)的農(nóng)場主到失業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，在掙扎中勉強度日。[5]三是借貸行業(yè)面臨破產(chǎn)危機。90年代初布什在接任組建新政府時，還面臨里根政府的一個后遺癥——借貸行業(yè)的破產(chǎn)危機，因為這個行業(yè)利用了里根時期的去管制政策，做出了很多不明智的決策，進行了高風險投資，導致大量虧損。國會通過了1660億美元的救助方案 (很快就達到2500億美元)拯救這個行業(yè)。

5.評價

里根的財政政策在很大程度上是以供給學派為基礎的。在美國，評論家常常把供給學派等同于里根經(jīng)濟學。對里根經(jīng)濟學的支持者宣稱收入增加了，但實際是支出增加得更快?？墒牵麄円话阒皇侵缚偸杖?，即使只是收入所得稅稅率降低了,而其他稅收尤其是工薪稅(payroll taxes)稅率卻提高了。同樣，他們也沒有考慮通貨膨脹。對里根經(jīng)濟學的批評者認為，供給學派承諾的效果并沒有出現(xiàn)。也有批評者指出，里根政府期間的赤字增加證明拉弗曲線是錯誤的。

三、我國供給側結構性改革與西方“供給學派”的區(qū)別與聯(lián)系

關于供給側結構性改革與供給側經(jīng)濟學、供給學派的關系，一個時期可謂眾說紛紜。簡單回答，就是既有區(qū)別又有聯(lián)系，或者是一種辯證的關系。值得注意的是，供給學派即使在西方也是很有爭議的一種學說派別；而供給學派與供給側經(jīng)濟學，寬一點可以說是一回事，窄一點講供給學派只是供給側經(jīng)濟學的一個分支，主張減稅能夠刺激經(jīng)濟、不減少甚至擴大財政收入。我國的供給側結構性改革也絕不是空穴來風，是研究了大量宏觀調(diào)控理論和一些國家的實踐，結合我國的具體情況提出的。廣義上說，不管是供給側結構性改革，還是供給側經(jīng)濟學或供給學派，在供求關系上都強調(diào)從供給一邊著手分析和解決問題；狹義來說，時代不同、社會制度不同、要解決的矛盾不同，存在本質(zhì)區(qū)別。

(一)時代背景不同

供給學派興起的基本背景是西方國家深陷高通脹、低增長的“滯脹”泥潭，20世紀70年代，美國通脹率高達13.5%、失業(yè)率達7.2%，經(jīng)濟增長率僅為-0.2%；英國通脹率一度飆升至25%，GDP出現(xiàn)負增長。凱恩斯主義失效，由此供給學派和貨幣主義大行其道。作為對凱恩斯需求管理和財政政策為主的反叛，出現(xiàn)了供給學派和貨幣主義，正好適應了共和黨的保守思想體系。供給學派的經(jīng)濟思想與共和黨的政治主張結合，就演繹了“里根經(jīng)濟學”。中國當前并不存在“滯脹”，經(jīng)濟增速雖有放緩但仍處在中高速區(qū)間，也沒有出現(xiàn)通貨膨脹。中央提出的供給側結構性改革是基于中國發(fā)展實踐的理論創(chuàng)新，邏輯起點是經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，理論基礎是中國特色社會主義政治經(jīng)濟學。

(二)問題導向不同

不同于20世紀70年代西方國家面臨的失業(yè)、經(jīng)濟衰退和通貨膨脹等病癥，當前中國面對的是供需結構失衡問題，主要表現(xiàn)為有效供給不足；低端供給過多，中高端供給不足。隨著居民收入水平提高和中等收入群體擴大，“住”、“行”主導的需求結構悄然向個性化、高端化、服務化轉型升級，居民對消費品品質(zhì)和個性化追求與日俱增，旅游、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和各類生產(chǎn)性服務需求迅猛擴張。煤炭、鐵礦石、鋼鐵、油氣、有色和建材等產(chǎn)能嚴重過剩，利潤水平大幅回落，有的甚至全行業(yè)虧損，市場需要的高品質(zhì)和個性化消費品難以得到滿足。供給側改革正是要從供給側入手，抓住供需矛盾的主要方面，解決經(jīng)濟發(fā)展面臨的結構性矛盾和問題。

(三)需求調(diào)控不同

供給學派倡導從供給側全面出擊，將供給與需求對立起來，在政策上強調(diào)以供給為全部內(nèi)容，忽視對需求調(diào)控。我國實行的供給側結構性改革本質(zhì)上是全方位改革，以提升經(jīng)濟發(fā)展動力為目標，統(tǒng)籌供給與需求；以供給為主攻方向，兼顧需求調(diào)控。不是實行需求緊縮，而是供給和需求兩手都得抓，但主次要分明，把改善供給結構作為主攻方向，不是搞新的“計劃經(jīng)濟”。美國供給改革是與制造業(yè)和貿(mào)易部門被倒逼分不開的，而中國的“供給側改革”，采取的是“供給側+結構性+改革”模式，即從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足民眾的需要。

(四)政府職能定位不同

凱恩斯主義將沒有管制的市場視為腐敗的溫床，供給學派堅持“企業(yè)的社會責任就是增加利潤”、“小政府就是好政府”。以供給學派為理論支撐的西方政府強調(diào)“去管制”，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，由于過于放松對經(jīng)濟管制，造成了一些后續(xù)問題，里根時代的歷史問題對當今美國經(jīng)濟仍然具有一定影響。而我國的供給側改革相對更注重政府宏觀調(diào)節(jié)的作用，盡管我們也強調(diào)要更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確政府的權力邊界。

(五)改革內(nèi)容不同

供給學派引導的經(jīng)濟政策主要采取減稅、放松管制等手段，難以形成合力。而我國供給側結構性改革是適應引領新常態(tài)的系統(tǒng)性改革和政策調(diào)整。在改革層面，包括要進一步推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力；放寬市場準入，鼓勵民營企業(yè)依法進入更多領域；深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；打破行業(yè)壟斷和地域分割，促進生產(chǎn)要素有序合理流動。在政策層面，提出了宏觀政策要穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)政策要準，微觀政策要活，改革政策要實，社會政策要托底的五大政策支柱。供給側結構性改革近期任務主要是用改革的辦法“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，打好五大殲滅戰(zhàn)，通過市場化改革實現(xiàn)要素再配置，讓生產(chǎn)要素從低效率領域轉移到高效率領域，從已經(jīng)過剩的產(chǎn)業(yè)轉移到有市場需求的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)供需再平衡。中期是要培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平。遠期是要形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的態(tài)勢，通過改革提高全要素生產(chǎn)率。

四、供給側結構性改革背景下我國當前的經(jīng)濟政策選擇

“十三五”規(guī)劃建議提出的五大發(fā)展理念和若干重要規(guī)劃建議，本質(zhì)上體現(xiàn)的是供給側結構性改革思想。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，就要對傳統(tǒng)思維“說不”，為創(chuàng)新體制“叫好”，下決心推進結構性改革，把促進經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗轉到主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新上來，向高端制造業(yè)進軍，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務業(yè)。

(一)堅持簡政放權，使市場在資源配置中起決定性作用原則得到落實

供給側改革的要義是從短期的需求管理轉向中長期的供給管理；從靠出口、投資、消費這“三駕馬車”拉動需求，到發(fā)揮企業(yè)和個人的創(chuàng)造性、主動性，解決經(jīng)濟的中長期健康和可持續(xù)發(fā)展問題；從短期的政策調(diào)整轉向中長期的制度變革和完善。最重要的就是繼續(xù)貫徹黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”，簡政放權，凡是市場能更好發(fā)揮作用的堅決還給市場。供給側結構性改革與西方的供給學派有本質(zhì)區(qū)別，但并不是說西方國家在具體管理政府時一無是處。當前，最重要的就是繼續(xù)我國已經(jīng)開始并取得了階段性成果的簡政放權改革，完善市場機制，矯正以前過多依靠行政權力配置資源帶來的要素配置扭曲，煥發(fā)市場主體活力，使市場在供求平衡中發(fā)揮決定性作用。2015年，國務院又取消和下放139項行政審批事項，全國新登記注冊企業(yè)平均每天超過1萬家。與此同時，2015年在財稅金融、價格、國有企業(yè)等重點領域，出臺了一批改革舉措。2016年和今后一個時期，這一趨勢要繼續(xù)下去。要完善市場環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力和消費者潛力。要做好為企業(yè)服務工作，在制度上、政策上營造寬松的市場經(jīng)營和投資環(huán)境，鼓勵和支持各種所有制企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，保護各種所有制企業(yè)產(chǎn)權和合法利益，提高企業(yè)投資信心，改善企業(yè)市場預期。要營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境，破除市場壁壘和地方保護。要提高有效供給能力，通過創(chuàng)造新供給、提高供給質(zhì)量，擴大消費需求。

(二)供求兩邊不可偏廢，更好發(fā)揮政府作用

我國的供給側結構性改革是在“適度擴大總需求的同時”進行的結構性改革，供給管理與需求管理兩者的關系是長期與短期的關系，需要兼顧。既不能為了短期利益犧牲長期利益，也不能忽視當前的經(jīng)濟風險和挑戰(zhàn)，而一味追求所謂“長遠利益”，比如面對我國近期通縮壓力明顯，就需要引起高度重視。2015年CPI回落、PPI長期負增長僅靠供給側改革是無法解決的。出現(xiàn)這種通貨緊縮趨勢，既有外部需求變化的影響，更是經(jīng)濟內(nèi)在調(diào)整的反應；結構調(diào)整是一個漫長的過程，需要較長的時間實現(xiàn)新的平衡。當前的尷尬是舊的模式被打破，而新的模式并沒有建立起來，缺乏新的增長動力源。需求端不斷萎縮，供給端則依然強勁，供求失衡嚴重，去產(chǎn)能和擴需求，尤其是擴大內(nèi)需依然是任重道遠。不能由于提出供給側結構性改革，就改變擴大內(nèi)需這一既定國策。我國是一個進口大國，國際大宗商品價格下降本來是個好事情，但通貨緊縮有可能形成惡性循環(huán)，必須當機立斷，出重拳應對通縮，盡一切努力使總需求回升，至少不出現(xiàn)大的回落。下好供給側結構性改革這盤大棋，要更好發(fā)揮政府“這只手”的作用。最重要的是明確政府的權力邊界，以自我革命的精神，在行政干預上多做“減法”，把“放手”當做最大的“抓手”。但“放手”不“甩手”，切實履行好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境等基本職責。要做到上級政府放手的權力，下級政府要接住、接好；不能出現(xiàn)“真空”，以供給側結構性改革之名行無政府主義之實。

(三)以結構性減稅為中心的財政政策是供給側結構性改革的“重頭戲”

盡管現(xiàn)在強調(diào)供給側結構性改革，但不能說以前只強調(diào)需求側。實際從2008年國際金融危機以來我們一直堅持“結構性減稅”。當然，我國目前總體稅負依然較重，減稅還有空間，要“實行減稅政策”；減稅會降低稅法遵從成本，也可以改變一些企業(yè)“不偷逃稅難以生存”的窘?jīng)r。2016年不僅將全面推開“營改增”改革，把建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)納入試點范圍，還將積極推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革，加快建立健全個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。部分地區(qū)還將開展水資源費改稅試點，加快推進環(huán)境保護稅立法。同時進一步實施減稅降費政策，全面清理規(guī)范政府性基金、完善涉企收費監(jiān)管機制等，堅決遏制亂收費。要企業(yè)降低成本，政府能做的除了提供公平和健康的經(jīng)營環(huán)境，最直接最有效的手段就是減稅、減少企業(yè)的負擔。

(四)積極的財政政策要加大力度，階段性提高財政赤字率

財政部推出了一攬子措施：階段性提高赤字率，擴大赤字規(guī)模，相應增加國債發(fā)行規(guī)模，合理確定地方政府新增債務限額；加大統(tǒng)籌財政資金和盤活存量資金力度；調(diào)整優(yōu)化支出結構。在經(jīng)濟形勢下行壓力加大的形勢下，財政收支矛盾呈加劇之勢，平衡收支壓力較大。我國間接稅占比較高，隨著經(jīng)濟增速放緩和PPI連續(xù)下降，財政收入增速下滑幅度更大。今后一個時期財政收入潛在增長率下降，再加上還要實施“營改增”等減稅措施，收入形勢將更嚴峻。與此同時，財政支出剛性增長的趨勢沒有改觀。穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革、惠民生、防風險等增支需求仍然較大，支出結構僵化、財政資金使用效率不高問題依然突出，中長期支出壓力很大。特別是養(yǎng)老、醫(yī)療等社保支出前些年提高標準幅度大，財政補助比例較高，隨著老齡化加速，加上制度設計存在一些不足，財政對養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金補貼的風險將逐步暴露。一方面是隨著經(jīng)濟下行財政收入增幅大幅度降低，同時還要以減稅政策支持供給側結構性改革；另一方面，則是政府承擔的支出責任沒有減少，在轉型期支持國企改革、社會保障等方面的支出還要明顯增加，階段性提高財政赤字成為必然的選擇。幸運的是我國總體債務率還比較低，財政政策有比較大的運作空間，把握得當可以在避免系統(tǒng)性風險的前提下有效支持轉型期的結構性改革取得成功。全世界最高的儲蓄率決定了我國投資率、財政赤字率可以比較高。當前以更加積極的財政政策，支持基礎設施，尤其是“軟”基礎設施建設，在效率和公平方面都能禁得住檢驗。財政赤字率可以提高到3%，甚至可以短期突破一點，但要注意控制財政風險。

(五)穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，以金融政策支持實體經(jīng)濟

穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，為結構性改革營造適宜的貨幣金融環(huán)境，降低融資成本，保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長，擴大直接融資比重，優(yōu)化信貸結構，完善匯率形成機制。我國存款準備金率還處于高位?！岸ㄏ蚪禍省庇眯牧己?、效果并不明顯；央行的各種便利措施，在實踐中很難實現(xiàn)“便利”，并且兩者均是試圖想以行政判斷代替市場行為，不可持續(xù)。商業(yè)銀行上交存款準備金得到的利率很低；而央行以各種短期工具給商業(yè)銀行的“便利”則要收取高得多的利息；以便利工具替代存款準備金率下調(diào)，短期可以理解，長期則絕不可取。資金外流、外匯儲備減少，也要求存款準備金率下調(diào)，以補充外匯占款減少帶來的流動性不足。一定要抵御住各種利益集團的背后力量,以改革解決遇到的問題,在資本外流沖擊貨幣供給的背景下堅定把存款準備金率降下來；對能夠直接支持中小企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)金融，切忌管得過死,平衡風險與收益。對匯率和外匯儲備要辯證理解。2014年，我們擔心外匯儲備過大，2015年又擔心資本大規(guī)模外流；實際上，兩者都沒有必要。我們這樣一個大國，即使有4萬億美元的外匯儲備也不是太大問題；只要我們不完全開放資本項目，東南亞式資本外流一般就不會發(fā)生。匯率貶值可以刺激出口，但要穩(wěn)定人民幣匯率預期，“有管理的浮動”應該是今后一個時期的選擇。在內(nèi)部經(jīng)濟不穩(wěn)定的時候，不適合在外部經(jīng)濟方面做出太多承諾：匯率穩(wěn)定、進出口平衡的目標不宜改變，資本項目自由流動要作為中長期目標。我們現(xiàn)在是利率、匯率敏感，股市、匯市聯(lián)動，內(nèi)部經(jīng)濟和外部經(jīng)濟都遇到挑戰(zhàn)。世界上還沒有出現(xiàn)過哪個國家，幾十年持續(xù)高增長而沒有經(jīng)歷一次大的金融和經(jīng)濟危機的先例。我們既要“去杠桿”防止金融風險，又要“靈活”支持企業(yè)“降成本”，支持供給側結構性改革。

(六)宏觀政策與微觀政策相結合，促進“三去一降一補”任務順利完成

正如中央經(jīng)濟工作會議指出的，推進結構性改革，必須依靠全面深化改革。近期要綜合運用財政、貨幣政策，正確處理政府與市場的關系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，強化政府、企業(yè)、社會的合作共治關系，在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務方面取得突破性進展，為供給側結構性改革開一個好頭，打下堅固的基礎。供給側結構性改革不排除宏觀政策的必要調(diào)整，比如以供給側經(jīng)濟學為基礎采取減稅等措施，但重點還是在微觀層面，通過實質(zhì)性的改革措施，進一步開放要素市場，打通要素流通流動通道，優(yōu)化資源配置，全面提高要素生產(chǎn)率。對減產(chǎn)能要采取果斷管用辦法，在一定時間內(nèi)取得實質(zhì)性進展；進一步放寬準入，加快行政性壟斷行業(yè)改革；加快城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素的流動和優(yōu)化配置；加快產(chǎn)業(yè)轉型升級、精致生產(chǎn)[6]。實體企業(yè)成本高企，勞動力、用水等成本呈現(xiàn)趨勢性上升，融資、流通成本長期居高不下，一些隱性收費項目屢禁不止。降低企業(yè)成本，要多管齊下。要降低制度性交易成本，轉變政府職能、簡政放權，清理規(guī)范中介服務；降低企業(yè)稅費負擔，正稅清費，清理各種不合理收費，研究降低制造業(yè)增值稅稅率；降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”；金融部門要創(chuàng)造利率正?；恼攮h(huán)境，為實體經(jīng)濟讓利；降低電力價格，推進電價市場化改革，完善煤電價格聯(lián)動機制；降低物流成本，推進物流體制改革[7]。

〔1〕 ［英］布萊恩·斯諾登，霍華德·R·文.現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學：起源、發(fā)展和現(xiàn)狀.江蘇人民出版社2009年版，第41-42 頁.

〔2〕 ［美］赫伯特·斯坦.美國總統(tǒng)經(jīng)濟史：從羅斯福到克林頓.吉林人民出版社，1997年版.第199頁.

〔3〕 Karl Case&Ray Fair，Principles of Economics，2007：695.

〔4〕 徐再榮.里根政府的管制改革初探.世界歷史，2001年第6期.

〔5〕 ［美］Nash，Jeffery，Howe，F(xiàn)rederick，Davis，Winkler，Mires，Pestana：《The American People：Creating a Nation and a Society》（英文影印版，下冊），第923-926頁，北京大學出版社2009年版.

〔6〕 劉世錦.供給側改革需打通要素流動通道.經(jīng)濟日報，2016年1月11日，第13版.

〔7〕 張卓元.供給側改革是適應新形勢的主動選擇.經(jīng)濟日報，2016年1月11日，第13版.

【責任編輯寇明風】

F015

A

1672-9544（2016）07-0009-08

2016-03-31

李旭章，教授，研究方向為財政學和宏觀經(jīng)濟學；龍小燕，助理研究員，研究方向為財政與貨幣政策。