關(guān)于蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略研究中心組織模式的若干思考

王萬榮（中鐵城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，安徽　蕪湖　241000）

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關(guān)于蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略研究中心組織模式的若干思考

王萬榮（中鐵城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，安徽蕪湖241000）

規(guī)劃機構(gòu)所產(chǎn)生的組織形式與其內(nèi)部管理機制有著必然的聯(lián)系，對于其在規(guī)劃業(yè)務(wù)領(lǐng)域所扮演的角色具有重大影響，蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略與規(guī)劃研究中心的出現(xiàn)有其歷史原因，其模式不同于一般地方性的編研中心，近兩年運行來看，在解決當(dāng)前面臨的規(guī)劃問題中確實發(fā)揮了其特有的職能，開創(chuàng)了被譽為“蕪湖新模式”的探索。

編研中心；規(guī)劃編制；機構(gòu)改革

1　蕪湖市規(guī)劃管理中存在的問題

近年蕪湖市的城市建設(shè)取得了巨大成就，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系不斷完善，無論是管理的內(nèi)容還是深度都不斷加強，規(guī)劃管理的水平不斷提高，規(guī)劃管理工作取得了許多新的突破。隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，蕪湖的市域面積擴大了近一倍，當(dāng)前的蕪湖市正處于跨越式發(fā)展的重要階段，我們對蕪湖近年來規(guī)劃管理工作進行了認(rèn)真反思和梳理，也發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題，這些問題有的是歷史原因造成的，有的還處于萌芽狀態(tài)，但如果在今后不加以妥善合理的解決，必將影響到蕪湖城市建設(shè)質(zhì)量，甚至造成難以彌補的遺憾。

1.1規(guī)劃體系不夠健全，缺少管理信息平臺

因缺乏各類規(guī)劃編制之間的中間銜接層級，蕪湖市編制的專項規(guī)劃、控規(guī)之間相互難以銜接，很多專項規(guī)劃確定的公共設(shè)施用地難以落實和控制。

與此同時，法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃未能共同構(gòu)成規(guī)劃編制體系，非法定規(guī)劃如雨后春筍般發(fā)展，城市群規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，各類概念規(guī)劃、城市設(shè)計、專項規(guī)劃、專題規(guī)劃、更新規(guī)劃等等政府其他部門的規(guī)劃也日漸增多。在方式上也從過去直接委托本地規(guī)劃院轉(zhuǎn)向招標(biāo)、咨詢競賽及競爭性談判，同時多頭編制主體與多種委托形式導(dǎo)致最終造成規(guī)劃區(qū)相互重疊，各自形成的成果很難銜接到一起，很多編制成果未能在法定意義的規(guī)劃中得到體現(xiàn)。

綜上所述，資料搜集、信息反饋、成果歸檔、信息更新較為無序，全市缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺。同時，也是缺少一個將各類非法定規(guī)劃轉(zhuǎn)換成管理文件的公共平臺。

1.2城市道路體系建設(shè)落后，需全面優(yōu)化升級

城市缺少真正意義上的骨架型快速干道，各大組團之間聯(lián)系通行時間較長。城市局部地段交通擁堵現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。蕪湖西瀕長江，中跨青弋江，中心區(qū)即老城區(qū)居于城市中部，特殊的地理環(huán)境給城市交通架構(gòu)帶來了諸多前提性制約。蕪湖市區(qū)各類機動車近年增長速度高達27%，隨著老城區(qū)開發(fā)容量的日益增加，機動車數(shù)量快速增長，交通擁堵狀況逐步加劇。城市快速路網(wǎng)體系尚未形成，部分城市主次干道仍承擔(dān)著過境交通、組團聯(lián)系交通等交通功能，功能的交叉重合降低了主次干道的通行能力。

區(qū)劃調(diào)整后，隨著主城區(qū)向江北的延伸，蕪湖城市道路體系需將江北區(qū)域納入統(tǒng)籌考慮，蕪湖未來作為一個大城市，其城市骨架如何的構(gòu)建，這也是城市建設(shè)面臨的一個重大課題。

因此，針對蕪湖市城市交通發(fā)展的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和重大政策，交通基礎(chǔ)設(shè)施的總體布局、投資導(dǎo)向、交通體制改革、法制建設(shè)、綜合管理、行動綱領(lǐng)等一系列指導(dǎo)方針和政策策略的研究，便顯得迫在眉睫。

1.3規(guī)劃預(yù)計不足，修改調(diào)整仍然有需求性

近幾十年來蕪湖取得了快速發(fā)展，小城市迅速成長為一個超百萬人口的大城市，多輪城市規(guī)劃目標(biāo)都在短時間里被奇跡般的超越。除了主觀上的預(yù)計不足因素，省域計劃經(jīng)濟思維主導(dǎo)下的規(guī)劃管理制度性的約束，對蕪湖市城市規(guī)模的限制，也使得蕪湖市城市總體規(guī)劃很難滿足城市較快的增長要求。在具體城市建設(shè)過程中，已編的部分規(guī)劃與現(xiàn)狀發(fā)展已不能適應(yīng)，修改調(diào)整需求迫切，各專項規(guī)劃和控規(guī)也不斷需要做出頻繁的適應(yīng)性調(diào)整。

就上述問題而言，城市規(guī)劃編制是一個“連續(xù)、動態(tài)的過程”，不可能完全通過階段性的、分散的規(guī)劃項目來實現(xiàn)。因此，需要有相對固定的技術(shù)隊伍對城市規(guī)劃、發(fā)展建設(shè)中的問題進行長期、持續(xù)、系統(tǒng)的研究，對規(guī)劃實施進行跟蹤、反饋和對績效評價進行定期的動態(tài)反饋。建設(shè)發(fā)展的日新月異，也使得規(guī)劃編制更需要準(zhǔn)確、及時的基礎(chǔ)信息。然而，目前規(guī)劃行政部門的職責(zé)被日常大量的行政事務(wù)（如規(guī)劃審批、管理與監(jiān)督檢查工作）所累，無力抽出更多的精力去完成以上工作，因此需要一個中間層級機構(gòu)來協(xié)調(diào)編制與實施間的矛盾。

1.4小結(jié)

一段時間以來，蕪湖的城市規(guī)劃研究編制與設(shè)計是混在一起的。確切地說，研究編制與設(shè)計之間是有較明顯區(qū)別的。城市規(guī)劃研究編制是面向于政府的法制業(yè)務(wù)的技術(shù)行為，城市規(guī)劃設(shè)計則是面向于社會服務(wù)業(yè)務(wù)的技術(shù)行為。但是，兩者又有著內(nèi)在的本質(zhì)聯(lián)系，城市規(guī)劃研究編制與設(shè)計是城市規(guī)劃工作中的不同環(huán)節(jié)，兩者通過一條主線相互聯(lián)系，前者是后者的制定基礎(chǔ)與編制依據(jù)，后者是對前者的深化落實。伴隨著蕪湖城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城市規(guī)劃行政主管部門面臨著越來越大的壓力，隨著原蕪湖規(guī)劃院的改企后，需要有一個專門的機構(gòu)承擔(dān)基礎(chǔ)研究職能，以促成規(guī)劃的編制與實施間的良性循環(huán)。

2　編研中心職能定位

城市規(guī)劃關(guān)注的不應(yīng)僅僅限于房子怎么布置及圖紙上畫什么色塊，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的人認(rèn)為，城市規(guī)劃應(yīng)涉及政府對空間資源的分配與調(diào)控，屬于公共政策范疇，更體現(xiàn)了一種抽象的行政權(quán)力，不可能完全通過市場來完成。因此，對城市規(guī)劃的組織編制機構(gòu)必須進行科學(xué)定位，編研中心不僅僅要組織規(guī)劃編制，為規(guī)劃局提供規(guī)劃技術(shù)支撐和管理保障，服務(wù)于城市規(guī)劃管理；還要積極開展規(guī)劃課題研究，是政府實現(xiàn)公共管理及在城市建設(shè)領(lǐng)域落實施政綱領(lǐng)的重要部門。

2.1職能模式

根據(jù)對各地編研中心創(chuàng)建發(fā)展實踐經(jīng)驗的總結(jié)，編研中心的職能模式主要有單一式和復(fù)合式兩種：

2.1.1單一式

該職能模式主要負責(zé)規(guī)劃編制組織及技術(shù)協(xié)調(diào)，可充分保證城市規(guī)劃的連續(xù)性和綜合性，實現(xiàn)城市規(guī)劃的全過程管理。其前提是政府每年都要有穩(wěn)定的、較高的規(guī)劃經(jīng)費投入。這種模式參照了香港規(guī)劃署的設(shè)置經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上又衍生為兩類：①作為規(guī)劃局機關(guān)職能的延伸，專業(yè)人員全部實行公務(wù)員管理，一般不具體承接規(guī)劃編制工作，以編制組織及技術(shù)協(xié)調(diào)為主。此類型需要的專業(yè)人員相對較少，帶有一定的行政職能，規(guī)劃的技術(shù)管理相對集中和統(tǒng)一，有利于履行政府規(guī)劃師的職責(zé)，使編研中心成為城市規(guī)劃行政管理的直接助手和參謀，如廣州的編研中心。②結(jié)合城市自身情況，承接一定的規(guī)劃編制和研究工作，與政府主管部門之間是長期固定的合作關(guān)系，為政府提供壟斷性規(guī)劃服務(wù)，此類型專業(yè)化分工較細，帶有一定的市場職能，機制較為靈活，能為技術(shù)人員提供具有市場競爭力的薪酬，可吸引到較有水平的研究和設(shè)計人才。

2.1.2復(fù)合式

部分編研中心采取復(fù)合模式，比較有代表性的是“規(guī)劃編制（研究）十規(guī)劃信息建設(shè)”的模式，如南京和蘇州的編研中心，結(jié)合城市基礎(chǔ)信息建設(shè)，促進城市規(guī)劃編制、研究與管理的發(fā)展。這種模式一般是以規(guī)劃局現(xiàn)有下轄的信息中心和規(guī)劃設(shè)計院為基礎(chǔ)，對它們進行優(yōu)化和整合。這是種“1+1＞2”的“雙贏”模式，有利于提高城市規(guī)劃編制與管理的質(zhì)量和城市信息化建設(shè)水平，應(yīng)該說是一種較理想的做法。例如，在短時間里南京的編研中心城市規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)方面取得了矚目的成績（如“數(shù)字城市”、“地理信息服務(wù)系統(tǒng)（GIS）”的開發(fā)與應(yīng)用），在國內(nèi)處于領(lǐng)先的地位。此類型模式的編研中心人員的構(gòu)成較為多樣化，包括計算機、GIS、測量等其他學(xué)科專業(yè)，有利于跨專業(yè)的交流和規(guī)劃工作的融合。

2.2實踐評價

從目前全國已有的編研中心的運行情況和規(guī)劃技術(shù)服務(wù)方式的發(fā)展趨勢來看。編研中心在通常政府需要的城市研究、信息化管理和實施跟蹤評估的基礎(chǔ)上，甚至還要拓展如國外常見的中小城市政府委托企業(yè)提供長期規(guī)劃顧問服務(wù)并為企業(yè)做規(guī)劃顧問，為銀行做信貸評估等，此外還有社區(qū)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師等公益或準(zhǔn)公益工作等等。因此，就蕪湖目前快速發(fā)展的狀況及已具備的未來大城市格局來看，編研中心的成立應(yīng)高起點設(shè)置，除具有完成政府專項職能外，同時也應(yīng)預(yù)留市場化、公益化走向的彈性，其職能應(yīng)具備復(fù)合式模式。

3　蕪湖市城鄉(xiāng)戰(zhàn)略規(guī)劃研究中心模式選擇

為增強城市規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)性、前瞻性和戰(zhàn)略性，為政府城市規(guī)劃建設(shè)宏觀決策提供技術(shù)依據(jù)，關(guān)注城市建設(shè)中的難點、熱點問題研究，全面提升蕪湖城市規(guī)劃建設(shè)管理水平。蕪湖市有關(guān)部門在多次討論后，決定成立蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略與規(guī)劃研究中心，運行近兩年來取得了良好的效果。

3.1組建模式

蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略與規(guī)劃研究中心（下稱“研究中心”）屬蕪湖市規(guī)劃委員會下設(shè)機構(gòu)，市規(guī)委會負責(zé)中心組織協(xié)調(diào)工作，中鐵城市規(guī)劃設(shè)計研究院設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)承擔(dān)中心具體工作。承擔(dān)蕪湖市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展政策研究，如承擔(dān)全市城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)方面的政策研究工作；為蕪湖市政府有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)決策提供技術(shù)支持；承擔(dān)相關(guān)職能部門交辦的有關(guān)市重大規(guī)劃項目的編制，論證和其他工作等，如有關(guān)建設(shè)項目的規(guī)劃選址等；承擔(dān)市規(guī)劃局交辦的其他工作。

不同于傳統(tǒng)編研中心，“研究中心”將工作主體設(shè)置于設(shè)計院，同時政府以購買服務(wù)的方式委托各項事務(wù)，成功實現(xiàn)了政府與央企“聯(lián)姻”，既整合了中鐵城市規(guī)劃院自身的資源與力量，又引入了一批國內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域具有一定影響力的專家和科研隊伍服務(wù)蕪湖，將超前研究目光聚焦地方發(fā)展實際，以獨立服務(wù)蕪湖的行動路徑，為城市決策和規(guī)劃建設(shè)管理提供了技術(shù)支持，開創(chuàng)了被譽為“蕪湖新模式”的探索。

3.2運行評估

筆者對近兩年以來的運行效果進行認(rèn)真比較和調(diào)研后認(rèn)為，“研究中心”的組織模式，以較少的投入獲得較大的回報，是一種有益的嘗試。

3.2.1創(chuàng)新了研究模式，為城市精明增長提供了技術(shù)支持

成立后，開展了一批地域性強的城市規(guī)劃理論研究工作，超前的對城市建設(shè)發(fā)展加以理論研判，對認(rèn)識城市發(fā)展規(guī)律，規(guī)避城市建設(shè)中可能出現(xiàn)的問題和矛盾，提供了很好的理論參考依據(jù)。如已開展的《基于“雙核”城市職能定位框架下的功能布局研究》、《電動汽車使用空間需求及規(guī)劃策略研究》等，都是戰(zhàn)略具有一定理論高度的應(yīng)用于本地的研究項目，為政府調(diào)控城市建設(shè)，提供了技術(shù)支撐。

3.2.2創(chuàng)新了引智模式，節(jié)約了研究費用

通過“研究中心”平臺，為蕪湖引入了一批在國內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域具有一定影響的專家和科研學(xué)術(shù)隊伍，通過中鐵規(guī)劃院自身力量的整合，形成了專家領(lǐng)銜，中鐵城市規(guī)劃院團隊具體承擔(dān)工作的特色模式。專家具有專業(yè)的視野和理論研究能力，中鐵團隊則立足蕪湖，了解地方實際，這種組合方式，充分的做到了理論與實際、研究與實施的有力結(jié)合。同時，引入的大多數(shù)是與專家個人直接合作，與傳統(tǒng)的直接引入一個知名外地設(shè)計團隊相比，大大節(jié)省了研究費用。

3.2.3創(chuàng)新了合作模式，穩(wěn)定了地方高層次編制隊伍

“研究中心”（編研中心）往往都是事業(yè)單位，在職工收入分配上受到限制，不利于高層次人才隊伍的穩(wěn)定與發(fā)展，這在全國的編研中心體系已成最大制約瓶頸。而蕪湖的這種模式，恰恰是將編研中心的人員工資及運行費用直接納入到具體規(guī)劃編制費用當(dāng)中，以中鐵規(guī)劃院作為平臺，直接整合于地方企業(yè)的運營當(dāng)中，實現(xiàn)了地方資源的優(yōu)勢組合。同時，中鐵規(guī)劃院作為實力央企，在吸納人才、穩(wěn)定高層次隊伍上，更是具備得天獨厚的優(yōu)勢，從而有條件為地方打造一支長期穩(wěn)定的高層次規(guī)劃編研團隊。

3.2.4未來與展望

“研究中心”的發(fā)展還處于初期階段，在創(chuàng)新的模式下，雖取得了一定的成績，但還有很多不足，未來需迫切改進。在縮短編制周期、應(yīng)繼續(xù)擴大合作網(wǎng)絡(luò)、提升本地專業(yè)力量、促進各類規(guī)劃銜接、完善信息系統(tǒng)建設(shè)等方面還應(yīng)努力改善，從而成為綜合性，切實貼近政府智庫的智能方向發(fā)展。

［1］施紅平.從規(guī)劃編制研究中心的設(shè)立談城市規(guī)劃編制工作改革的思考.規(guī)劃＋實踐，2005（1）.

［2］石 楠.關(guān)于城市規(guī)劃編研中心的若干思考，城市規(guī)劃，2006（10）.

王萬榮（1971-），男，本科，主要從事城市規(guī)劃設(shè)計工作。

F127

A

2095-2066（2016）13-0146-02

2016-4-10