縣鄉(xiāng)財政困難深層成因與財政治理對策

李一花　喬敏　仇鵬

(1.山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南　250100；2.山東省財政廳，濟(jì)南　370100)

縣鄉(xiāng)財政困難深層成因與財政治理對策

李一花1喬敏1仇鵬2

(1.山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南250100；2.山東省財政廳，濟(jì)南370100)

內(nèi)容提要：縣鄉(xiāng)財政是國家財政體系的基礎(chǔ)，是推動地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的財力保障。但基層財政長期運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，成為我國財政理論和實踐中的頑疾。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方財政收支運(yùn)行面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財政困難與政府職能、分稅制體制以及城鎮(zhèn)化密切相關(guān)?；饪h鄉(xiāng)財政困難，需要結(jié)合市場化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和基層實際，圍繞國家治理理念和現(xiàn)代財政制度建設(shè)開展全方位、系統(tǒng)性改革。

縣鄉(xiāng)財政分稅制政府職能城鎮(zhèn)化現(xiàn)代財政制度

“郡縣治，天下安”?？h鄉(xiāng)政府在國家治理和公共服務(wù)提供中具有極為重要的地位和作用，長期以來一直承擔(dān)著為縣域居民提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及福利救濟(jì)等基本公共服務(wù)職能。但在現(xiàn)實生活中，縣鄉(xiāng)財政困難持續(xù)時間長、涉及面廣、受體制和政策以及改革的影響大，制約了其核心必要職能的發(fā)揮，也影響了財政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用的發(fā)揮。解決縣鄉(xiāng)財政困難問題，應(yīng)擺脫修修補(bǔ)補(bǔ)式的應(yīng)急思路，把縣鄉(xiāng)財政問題放到我國國家治理和經(jīng)濟(jì)全面改革棋盤中統(tǒng)籌考慮，只有從市場化、城鎮(zhèn)化、政府本身以及財政領(lǐng)域的系統(tǒng)改革的視角，基層財政才能在全面深化改革的大思路中盤活。

一、問題的提出與歷史回顧

我國的縣鄉(xiāng)財政困難是1994年分稅制改革后地方財政運(yùn)行中的突出問題。從時間節(jié)點上看，從1994年分稅制改革到現(xiàn)在，縣鄉(xiāng)財政困難問題已持續(xù)20余載，其間困難程度時有緩解，但受體制和政策以及改革的影響，縣鄉(xiāng)財政困難處于不斷波動之中，如1999年后中央連續(xù)出臺調(diào)資政策，2002年實施農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅，縣鄉(xiāng)財政相繼遭受增支和減收的雙重沖擊，困難程度加劇，縣級財政收支占地方收支的比重逐步降低，全國約有60%左右的縣保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力增大。2008年，為應(yīng)對金融危機(jī)，各級財政需要大幅度增加擴(kuò)大內(nèi)需方面的支出。2009年后，為落實教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政法等民生改革支出，縣鄉(xiāng)財政壓力明顯增加，縣鄉(xiāng)負(fù)債規(guī)模逐步擴(kuò)大。因此，總體來說，從分稅制至今，縣鄉(xiāng)財政始終處于緊運(yùn)行狀態(tài)。

從縣鄉(xiāng)財政困難的區(qū)域分布來看具有普遍性。其中，中西部地區(qū)是重災(zāi)區(qū)，這是由于西部經(jīng)濟(jì)整體欠發(fā)達(dá)，因而困難縣比較多，基本財力保障難度大；從東部發(fā)達(dá)地區(qū)來看，盡管東部整體經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，縣級人均支出水平高于全國平均水平，但部分省內(nèi)的縣域間發(fā)展差距大，其中一些縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國平均水平甚至西部省份。此外，隨著近些年行政事業(yè)單位人員工資增長、新型合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險推進(jìn)、農(nóng)村中小學(xué)生“兩免一補(bǔ)”等民生政策普遍提標(biāo)擴(kuò)面，發(fā)達(dá)地區(qū)由于支出標(biāo)準(zhǔn)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)高，保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的提高導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)同樣存在財力缺口。從90年代中期開始，中央政府將政府治理結(jié)構(gòu)改革作為基層財政解困的重要途徑，推行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革，以期降低行政開支、減輕財政負(fù)擔(dān)。2002年后，中央政府進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)推行以減少財政管理級次、擴(kuò)大縣級財政管理權(quán)限為核心的“省直管縣”改革。這兩項扁平化改革對緩解基層財政支出壓力取得了一定的效果。2005年后，中央政府出臺了以緩解縣鄉(xiāng)財政困難為目標(biāo)的“三獎一補(bǔ)”激勵約束機(jī)制。2008年，為促進(jìn)縣鄉(xiāng)財政步入良性發(fā)展軌道，中央財政調(diào)整完善激勵約束機(jī)制，增加了對調(diào)節(jié)縣級財力差距給予獎勵和對提高重點支出保障水平給予獎勵，基層財政困難得到明顯緩解，民生支出和社會事業(yè)發(fā)展能力得到加強(qiáng)。2009年后，針對國際金融危機(jī)的影響，中央政府又推出縣級基本財力保障機(jī)制改革，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”成為主要目標(biāo)，中央通過集中所得稅增量資金，擴(kuò)大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步保障縣鄉(xiāng)財政運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，但由此也形成了縣鄉(xiāng)財政對上級轉(zhuǎn)移支付資金的強(qiáng)烈依賴。

二、縣鄉(xiāng)財政現(xiàn)狀與文獻(xiàn)簡述

從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，受周期性與結(jié)構(gòu)性因素疊加影響，各級政府收入增速降低，但支出壓力依然高企。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年全國一般公共預(yù)算收入同口徑增長5.8%，但一般公共預(yù)算支出同口徑增長則為13.17%。財政作為經(jīng)濟(jì)的晴雨表，受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響，地方財政收入出現(xiàn)增速放緩和質(zhì)量降低的雙重趨勢。據(jù)有關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2015年一些嚴(yán)重依賴資源或稅源單一的地區(qū)，如山西省、遼寧省和黑龍江省的縣級財政收入增速出現(xiàn)顯著下降或負(fù)增長，中、西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入壓力加大。在收入形勢嚴(yán)峻的情況下，有些地區(qū)出現(xiàn)征過頭稅、虛增、空轉(zhuǎn)等問題，這使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雪上加霜，也產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)順周期問題；此外，自上而下逐級下達(dá)指導(dǎo)性計劃指標(biāo)仍然存在，在稅收收入征收難度加大的情況下，有些地區(qū)的非稅收入增長迅速，降低了財政收入的質(zhì)量。從支出方面來看，在收入持續(xù)下降的同時，財政支出剛性和增長的壓力卻在加大，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長態(tài)勢；環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都對財政提出了新的增支要求；醫(yī)療、養(yǎng)老保險等改革，其成本需要由財政承擔(dān)。在收支嚴(yán)重不對稱情況下，在縣級財政層面，已經(jīng)出現(xiàn)欠發(fā)工資的情況①據(jù)財政部科研所的調(diào)研報告顯示，2015年上半年，山西全省119個縣(市、區(qū))中，古交市和大同新榮區(qū)欠發(fā)當(dāng)年工資。古交市欠發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員兩個月工資，欠發(fā)金額達(dá)7000萬元。，有的縣盡管發(fā)放了工資，但工資很大程度上來源于專項撥款，在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見肘的情況下，基層財政保民生和可持續(xù)發(fā)展能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從地方債來看，隨著2015年中央加大對地方債的治理，地方政府利用融資平臺借債受到控制，而財政部發(fā)行地方債券額度有限，地方政府融資難度加大。隨著債務(wù)陸續(xù)到期，地方償債的壓力越來越大，債務(wù)違約風(fēng)險凸顯。2015年中央下達(dá)了3.2萬億地方政府置換債，但這不足以覆蓋到期債務(wù)的償還規(guī)模，而且余下11萬億存量債務(wù)高額利息支出也同樣不容忽視。此外，宏觀管理政策不協(xié)調(diào)，也影響了地方統(tǒng)籌使用財力，干擾了中央推出的財稅改革政策的落地。如預(yù)算管理改革中要求對農(nóng)業(yè)、教育、科技等重點支出不再規(guī)定法定增長，而是根據(jù)需要統(tǒng)籌安排、優(yōu)先保障。但在實際工作中，中央、省、市各主管部門在專項工作考核驗收時還是以數(shù)字說話，按照財政投入的增長幅度打分，新預(yù)算法與很多部門法在執(zhí)行過程中存在沖突現(xiàn)象。

對縣鄉(xiāng)財政困難的發(fā)生機(jī)制，眾多文獻(xiàn)從財政體制的視角進(jìn)行了探討，如賈康、白景明(2002)，黃佩華(2003)，劉尚希(2006，2012)、楊斌(1999)、高培勇(2014)等。但他們的觀點又有所差異。以賈康(2002)等為代表的學(xué)者認(rèn)為，基層財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難是分稅制改革不徹底所造成的，即現(xiàn)有稅種在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府間劃分無法實現(xiàn)分稅制的目標(biāo)，因此，必須通過減少政府層級，從而實現(xiàn)“一級政府、一級財政”和“財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的目標(biāo)。與上述觀點類似，黃佩華等(2003)指出分稅制財政體制改革不應(yīng)重新集權(quán)，而應(yīng)從改進(jìn)各級政府的支出責(zé)任、更公平地分配財政資源以及改善資源使用效率中受益。高培勇(2014)認(rèn)為財政分權(quán)改革必須堅守分稅制的大方向，但要真正按照“分事、分稅、分管”相統(tǒng)一的原則完善制度。劉尚希等(2006，2012)認(rèn)為，由于省和省以下財政是層級財政，每一級政府僅關(guān)注本級財政是否平衡，而高層級財政又掌握體制和政策制定權(quán)，因此必然出現(xiàn)收入層層集中、事權(quán)層層下放的結(jié)局。從另一方面說，即便下放稅權(quán)(財權(quán))，由于各地客觀存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也會使得各地區(qū)籌集收入能力出現(xiàn)巨大差異，因此，強(qiáng)調(diào)“財力與事權(quán)匹配“具有更重要的現(xiàn)實意義，這意味著政府間轉(zhuǎn)移支付的財力調(diào)節(jié)是關(guān)鍵。楊斌(1999)的觀點與此類似，他同樣支持自上而下的財力流動機(jī)制調(diào)節(jié)地方政府的收支差異的重要性。

本文認(rèn)為，上述觀點立足于分稅制體制的構(gòu)成要素和體制模式，對基層財政困難的根源挖掘富有洞見。但僅從財政體制的視角分析基層財政困難具有明顯的局限性，換句話說，財政體制僅是影響基層財政困難的一個重要方面而不是全部，因此，本文認(rèn)為，站在全局視角看待縣鄉(xiāng)財政困難并尋求對策是縣鄉(xiāng)財政解困的根本和長遠(yuǎn)出路。

三、影響縣鄉(xiāng)財政困難的深層因素分析

本文認(rèn)為，從全局視角，縣鄉(xiāng)財政困難與政府職能、分稅制體制以及城鎮(zhèn)化等密切相關(guān)。

(一)政府職能與縣鄉(xiāng)財政困難的關(guān)系

政府職能的范圍對基層政府的支出責(zé)任和支出水平有直接的影響。其一，與發(fā)達(dá)國家相比，我國地方政府承擔(dān)了較重的職能，如我國的地方政府不僅承擔(dān)較多的公共服務(wù)的職能，還要在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理方面發(fā)揮特別重要的作用，尤其是政府績效考評的壓力使得經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)很重，因此支出責(zé)任大大超越發(fā)達(dá)國家。

其二，從中央與地方的事權(quán)劃分來看也存在不適宜的地方。如下級政府在部分領(lǐng)域承擔(dān)了應(yīng)由上級政府承擔(dān)的事權(quán)，從而加重了地方事權(quán)負(fù)擔(dān)。如國家安全責(zé)任在中央，但各省(市、區(qū))、大部分市以及少數(shù)縣都設(shè)有國家安全機(jī)關(guān)，地方財政也安排了部分支出；養(yǎng)老保險宜由中央統(tǒng)籌，但目前主要由市縣統(tǒng)籌，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有較長的路要走。此外有些事權(quán)雖然有明確分工，但執(zhí)行中調(diào)整隨意性大，給地方增加事權(quán)負(fù)擔(dān)。

其三，地方事權(quán)之多也與我國中央和地方的事權(quán)劃分方式有關(guān)。一般而言，中央政府的專有職能，如國防、外交，按照“中央決策、中央執(zhí)行”的方式運(yùn)行，與地方政府關(guān)系不大，而這部分職能為數(shù)不多。中央和地方的共有職能，如教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等事務(wù)，通常按照“中央部門決策、地方部門執(zhí)行、中央垂直機(jī)構(gòu)督辦”的方式運(yùn)行，與地方政府聯(lián)系比較緊密，這部分職能居政府職能的大多數(shù)。因此,這種“中央決策,地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式必然使地方政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。地方事權(quán)多，自然要求配備更多的公務(wù)人員。我國地方與中央公務(wù)員的配置比例為94：6①李萍主編：《財政體制簡明圖解》，第217頁，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年。按國際可比口徑，中國的數(shù)據(jù)含教師及其他事業(yè)單位人員(不含軍隊、武警)；其他國家含軍隊。；從地方分級次看，省、市、縣三級公務(wù)員所占比重分別為12%、14%和74%，這樣，龐大的行政人員的支出成本主要壓在縣(鄉(xiāng))財政身上。從地區(qū)財政供養(yǎng)人口來看，2008年全國平均財政供養(yǎng)系數(shù)(每百人中財政供養(yǎng)的人口數(shù))為4.1，其中東部為3.71，中部為3.83，西部為4.30，越是不發(fā)達(dá)地區(qū)財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重。從這個角度說，我國基層政府的行政成本之高，尤其是中西部地區(qū)的養(yǎng)人負(fù)擔(dān)沉重加劇了基層財政支出的壓力。與我國不同，國外中央(聯(lián)邦)公務(wù)員的比重，世界平均水平在1/3左右，其中，英國占32%，日本29%，法國占61%，即便相對比較分權(quán)的美國，在1800萬人的公務(wù)員隊伍中，聯(lián)邦政府也占15%左右。相比之下，我國中央政府的公務(wù)員比重過低。這產(chǎn)生兩方面問題，一是很多應(yīng)當(dāng)由中央來承擔(dān)的事務(wù)都交給地方政府來做；另一方面中央對地方的各項專款以及對地方行為的不當(dāng)干預(yù)又幾乎涵蓋經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域。

(二)分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難的關(guān)系

縣鄉(xiāng)財政困難與分稅制有重大關(guān)系，但不能完全歸咎于分稅制。從中央與省的分稅制體制來看，中央集中了財權(quán)、下放了事權(quán)；省與省以下相鄰兩級政府之間，高一級政府也效仿這種做法，從而形成了層級越低，事權(quán)越多、財權(quán)(財力)越少的局面。表面上看，縣鄉(xiāng)財政困難似乎與中央政府沒有關(guān)系，因為中央只負(fù)責(zé)與省級政府的體制制定，但中央與省的體制模式，無形中對省和省以下體制制定起到了示范和引導(dǎo)作用。盡管中央政府和省級政府集中財力的一個重要目的是再分配財力和實施轉(zhuǎn)移支付，但均等化與效率的權(quán)衡使高層級政府不僅要妥善安排對不發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助，同時也要處理好對發(fā)達(dá)地區(qū)的激勵，因而，與轉(zhuǎn)移支付相比，不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任更重，事權(quán)與財力不對稱突出。需要指出的是，盡管分稅制尤其是省對下的分稅制安排對基層財政運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但財政分權(quán)改革的大方向是正確的，因為從我國的國情來看，我國的人口和疆域大國現(xiàn)實決定了分權(quán)治理的必要性。這一點，毛澤東(1956)早在《論十大關(guān)系》中提出的“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”就是例證。因此，財政分權(quán)治理在我國勢所必然。但問題是我國的財政支出分權(quán)過度，導(dǎo)致基層政府承擔(dān)了一些力所不及且不合理的事權(quán)。因此，支出過度分權(quán)需要調(diào)整。這自然就提出一個問題，收支分權(quán)的數(shù)量關(guān)系和對稱性應(yīng)如何實現(xiàn)？Oates(1972)認(rèn)為，“在聯(lián)邦體制中，沒有——也不可能有——對財政資源配置的最終解決方案?？赡馨l(fā)生的只能是，根據(jù)條件的變化而進(jìn)行調(diào)整和再配置”。從分權(quán)理論來看，財權(quán)(財力或稅收)劃分更多的是基于稅種屬性和稅收的調(diào)節(jié)作用，而事權(quán)劃分則是基于公共品提供的受益原則、技術(shù)原則以及管理原則，因此，最終收支對比的局面通常是上級政府集中更多的收入，而下級政府承擔(dān)更多的事權(quán)(公共品提供)。

從世界范圍來看，政府間事權(quán)與財權(quán)劃分不對稱、垂直不平衡也是財政分權(quán)的一個普遍趨勢。根據(jù)Shah(2004)的研究，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的收入制度的典型特征是中央占主導(dǎo)，并且嚴(yán)重依賴間接稅，如增值稅、消費稅以及對外貿(mào)易和燃油稅，地方政府對諸如財產(chǎn)稅、使用費等自有收入只有有限的稅基，也僅有在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)的調(diào)整。在收入有限的情況下，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的支出權(quán)力卻大部分轉(zhuǎn)移給次中央級政府，地方政府大約支配了全部支出的58%，這導(dǎo)致地方支出過度依賴中央補(bǔ)助。一些低收入國家，地方政府收入的51%來源于轉(zhuǎn)移支付，在發(fā)展中國家的大樣本中，州和地方收入的42%來源于轉(zhuǎn)移支付，而OECD國家這一比重只占34%。由此，Shah(2004)認(rèn)為，發(fā)展中國家看起來在支出決策上比收入有更大的自由權(quán)，這表明運(yùn)用蒂伯特模型不能分析這一現(xiàn)實。相反，合適的分權(quán)模型應(yīng)該是部分的、局部的財政分權(quán)，即支出分權(quán)而收入集權(quán)和實施轉(zhuǎn)移支付。因此，非對稱財政分權(quán)具有明顯的普遍性。從另一個角度來說，有些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)，即便下放稅權(quán)和稅種，因為缺乏稅源也只能望洋興嘆，如果出現(xiàn)不顧環(huán)境而過度開發(fā)的情形危害更大。鑒于上述原因，事權(quán)和財權(quán)劃分最終會是不對稱的。這種非對稱分權(quán)模式，并不等于不理想的分稅模式。因為對比完全集權(quán)，非對稱分權(quán)具有效率改進(jìn)的優(yōu)勢，這是由于支出分權(quán)考慮了地區(qū)居民的異質(zhì)性偏好，能夠發(fā)揮地方的信息優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，有利于公共品配置效率提高；相比于完全分權(quán)，非對稱分權(quán)更容易在現(xiàn)實中實現(xiàn)，因而可以說，非對稱分權(quán)兼具了完全集權(quán)和完全分權(quán)的優(yōu)勢。

當(dāng)然，非對稱分權(quán)中的收支不對稱程度，尤其是支出分權(quán)究竟達(dá)到何種程度才算合適?一般認(rèn)為，由于支出分權(quán)會產(chǎn)生公共品的提供與受益不完全對應(yīng)，即外溢性，因而，權(quán)衡支出分權(quán)的效率和外溢性的關(guān)系是分權(quán)需要處理的難題。Oates(1972)認(rèn)為，“在少數(shù)彼此接近的轄區(qū)提供一個產(chǎn)生重大溢出收益的產(chǎn)品的情況下(如空氣凈化項目)，一個高層級政府在這個地區(qū)促成共同計劃和決策，要優(yōu)于為每一個轄區(qū)撥款以激勵他們提高各自參與的水平”。這說明，如果支出責(zé)任過于下沉而出現(xiàn)嚴(yán)重的外部性，那么事權(quán)下沉輔之以轉(zhuǎn)移支付的組合效果并不理想，上收事權(quán)的效果要好于自上而下的轉(zhuǎn)移支付。從上述理論視角出發(fā)，觀察我國分稅制后的央地關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)一個突出的問題就是地方事權(quán)與財權(quán)的不對稱以及由此導(dǎo)致的外溢性問題，如我國1993年的中央與地方的收入比例為22：78，1994年后變?yōu)?5：45，此后中央財政收入有所下降，但基本都在50%左右；從支出看，地方財政支出占到了全國支出的85%，其中，縣鄉(xiāng)財政支出占70%左右。在縣鄉(xiāng)支出中，有些重要支出，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出的外溢性突出，因此，這類事權(quán)與支出責(zé)任劃給高層級政府或與中央政府共擔(dān)是更符合理論和國際慣例的做法。

(三)城鎮(zhèn)化與縣鄉(xiāng)財政困難的關(guān)系

城鄉(xiāng)關(guān)系和財政均等化對基層財政運(yùn)行也具有重要的影響。Buchanan(1980)的財政均等理論認(rèn)為，任何兩個擁有相同福利水平的人,不論其居住在何地,都應(yīng)該享受到大致相同的公共服務(wù)，即財政橫向均等。財政均等化實現(xiàn)的過程并不必然要求政府的行政干預(yù)，只要人口流動是自由的，那么自由流動的居民從收入水平(公共服務(wù)水平)較低的轄區(qū)流向收入水平(公共服務(wù)水平)較高的轄區(qū)，不僅可以縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入差距和公共服務(wù)水平差距，也可以緩解縣鄉(xiāng)基層政府的公共服務(wù)提供壓力。但我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實，更多的是土地城鎮(zhèn)化而非人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的遷移和市民化面臨諸多障礙，這集中表現(xiàn)在兩個方面：一方面是城市的公共服務(wù)和福利還不能覆蓋進(jìn)城農(nóng)民工，越是大城市，農(nóng)民工獲得城市戶籍的難度越大，因而市民化進(jìn)程越慢；而中小城市的就業(yè)和收入水平有限，對農(nóng)民工的吸引力不大，盡管戶籍門檻較低，但農(nóng)民工流入不足；二是受農(nóng)村土地和宅基地流動和交易的限制，農(nóng)民工缺乏財產(chǎn)積累的手段，進(jìn)入城市安居的資本明顯不足。因此，在中央推動新型城鎮(zhèn)化的過程中，現(xiàn)實的情形是年輕人進(jìn)城，撫養(yǎng)人口留在農(nóng)村，這不僅引發(fā)了“留守老人、婦女和兒童”的養(yǎng)老、安全、教育等問題，也對基層政府的社會保障與公共服務(wù)形成壓力，在城鄉(xiāng)間產(chǎn)生新的不公平。

(四)財政制度與縣鄉(xiāng)財政困難的關(guān)系

財政支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、資金使用效率不高加劇了基層財政困難。受制于政府與市場的關(guān)系尚未理順，財政供給出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯位”問題，收支矛盾與支出結(jié)構(gòu)不合理并存；公共服務(wù)缺乏有效綜合管理機(jī)制和制度的剛性約束，造成資源分散，項目交叉重復(fù)，銜接不暢；預(yù)算安排“基數(shù)加增長”，部門肢解財力、固化財力分配的情況比較突出，影響了財政資金使用效益的提高；部分公共服務(wù)重“養(yǎng)人”、輕“養(yǎng)事”，重直接投入、輕機(jī)制創(chuàng)新，重分配、輕管理的支出格局沒有改變，影響了公共服務(wù)的整體效果。

四、化解縣鄉(xiāng)財政困難的財政治理對策

(一)厘清政府與市場的邊界，發(fā)揮市場的決定性作用

首先，應(yīng)厘清政府與市場的邊界，減少政府對市場不當(dāng)干預(yù)，明確財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點和方式，放權(quán)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。一是進(jìn)一步從適合私人部門活動的領(lǐng)域中退出，規(guī)范政府與國有經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，停止提供低于市場價格的投入品(例如土地和能源價格補(bǔ)貼)，不把公共資金分配給私人企業(yè)以提高其利潤。財政的投入政策主要應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向作用，而不能成為替代市場配置資源的工具。二是清理、整合各項財政支持資金，清理各種審批門檻、收費和稅收優(yōu)惠，簡政放權(quán)。三是改革政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，提高地方經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和活力。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃，明確財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點領(lǐng)域，創(chuàng)新財政投入方式，激活市場機(jī)制，從過去依靠融資平臺籌資、財政優(yōu)惠引資轉(zhuǎn)向更多的提供以人為本的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。四是當(dāng)政府與市場的關(guān)系厘清之后，政府之間的競爭將從以GDP論英雄，轉(zhuǎn)到提高公共服務(wù)質(zhì)量以及構(gòu)建規(guī)范的市場環(huán)境方面。評估地方政府政績和官員晉升的激勵系統(tǒng)也需要相應(yīng)改變，以反映地方政府角色的重要變化。

其次，實施政府機(jī)構(gòu)精簡，尤其是基層政府“瘦身”。隨著縣鄉(xiāng)部分職能和事權(quán)的上劃，縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)冗員問題必然要進(jìn)行精簡和分流，在精簡分流人員過程中，應(yīng)給予分流人員充分補(bǔ)償，并做好相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)的服務(wù)工作。需要說明的是，基層政府機(jī)構(gòu)的“瘦身”并非以節(jié)約財政資金為唯一目標(biāo)，由于基層政府機(jī)構(gòu)人員工資低問題長期受到詬病，因此，在精簡機(jī)構(gòu)和人員的同時，應(yīng)適當(dāng)提高基層政府工作人員的工資水平，這對于提高政府行政效率和穩(wěn)固基層政權(quán)具有良好的作用。

(二)堅持分稅制體制的大方向，動態(tài)調(diào)整政府間的事權(quán)與支出責(zé)任

根據(jù)政府間職能分工的基本原理，中央政府應(yīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、增長調(diào)控以及收入分配方面發(fā)揮更大的職能；而地方政府應(yīng)該著眼于資源配置方面，也就是地方公共服務(wù)的提供以及服務(wù)資金支持方面。按照這一思路，加快制定和完善政府職能清單，通過取消、轉(zhuǎn)移、強(qiáng)化部分事權(quán)以及事權(quán)的上收、下放，理順各級政府間職責(zé)關(guān)系，確保制度長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，在明晰政府職能范圍、制定政府事權(quán)清單的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)一、明晰、可操作的原則，合理劃分省市縣政府支出責(zé)任，形成支出責(zé)任清單，研究制定省市縣鄉(xiāng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案。就省級以下而言，可堅持以下原則：由本級獨立承擔(dān)的事權(quán)，由本級統(tǒng)籌財力安排，承擔(dān)支出責(zé)任；對各級共同承擔(dān)的事權(quán)，按照事務(wù)的信息復(fù)雜性和跨區(qū)域外部性確定省市縣分擔(dān)比例；對年度預(yù)算執(zhí)行中的新增事權(quán)，原則上由出臺新增事權(quán)的一級全額承擔(dān)支出責(zé)任。同時，通過理順省以下政府間收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度等，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

政府間支出責(zé)任的規(guī)范化，有以下好處：一是可以在全國實現(xiàn)一致的福利標(biāo)準(zhǔn)和保證這些項目的最低限度的資金供給，從而有利于收入分配的公平和勞動力在更大范圍內(nèi)流動。二是對不同地區(qū)將產(chǎn)生相得益彰的影響，如對東部地區(qū)而言將緩解市民化支出的壓力，有利于激勵東部地區(qū)加快農(nóng)民工落戶城市的進(jìn)程；而對西部地區(qū)來說，這是克服財力捉襟見肘和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要途徑，因此，推動財政支出責(zé)任的規(guī)范化和明晰化是財政分權(quán)改革的前置和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(三)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

首先，改革戶籍制度?，F(xiàn)階段提出改革城鄉(xiāng)戶籍制度，已經(jīng)與20年前的意義有所不同。僅就戶籍本身而言，農(nóng)村戶籍的相對價格比城市戶籍高，因為有承包地、宅基地和免農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)在戶籍制度改革的意義主要在于便于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系和城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系的建立，便于人口流動的自由以及由此帶動的其他要素(如土地)的自由流動(黃少安，2014)①黃少安：我國政府職能的一般性與特殊性，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2014年12期。，由于我國現(xiàn)行的財政體制是以戶籍人口為依據(jù)設(shè)計的，沒有考率人口流動的因素，因此那些人口流入比較集中的城市和地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)教育需求面臨嚴(yán)峻形勢，單靠省級和少數(shù)發(fā)達(dá)市縣難以解決，除了考慮加大市場化融資外，中央應(yīng)充分考慮這些地區(qū)的內(nèi)部發(fā)展差距，通過多種手段，如預(yù)算資金、債券發(fā)行等加大對城鎮(zhèn)化的財力保障力度。

另一方面，由于規(guī)模龐大、地域集中和“年輕化”的省際流動人口延緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口負(fù)擔(dān)，而撫養(yǎng)人口卻留在了人口輸出地的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了彌補(bǔ)省際人口流動對不同區(qū)域間財政負(fù)擔(dān)的影響，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)設(shè)計基于人口負(fù)擔(dān)的財政均等化轉(zhuǎn)移支付方案。

其次，土地制度改革與土地資源優(yōu)化配置方面，包括城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場需要政府嚴(yán)格界定“公共用地”和約束政府行為，完善財政收入體系減輕地方財政對土地收入的依賴；承包地用于銀行抵押貸款需要有關(guān)法律上的安排；農(nóng)民宅基地和房產(chǎn)的市場化需要政府推動等。

(四)推進(jìn)稅制改革和完善地方稅體系

目前中國地方稅既存在“營改增”導(dǎo)致的地方政府自有稅收收入下降、地方主體稅種缺失問題，也存在共享稅收入劃分不科學(xué)、不合理，以及如何對地方下放稅權(quán)問題。現(xiàn)階段，在地方稅體系建設(shè)上，可以考慮加快推進(jìn)以下幾方面改革：一是把消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費環(huán)節(jié)征收，除石油和卷煙消費稅收入保留歸屬中央政府外，將零售環(huán)節(jié)征收的消費稅收入全部劃歸地方政府，這不僅有利于調(diào)動地方政府刺激消費的積極性，也有利于遏制地方盲目投資。二是加快房地產(chǎn)稅的征收和立法進(jìn)程，借鑒國際經(jīng)驗，逐步將房地產(chǎn)稅培養(yǎng)成為地方的骨干稅種，在稅率形式上，可以采用比例稅率，在稅率水平上，以不超過1%為宜，以兼顧地方政府的財政收入規(guī)模和房屋所有人保有房產(chǎn)的稅收成本。除了主要對房屋保有者的保有環(huán)節(jié)征稅外，也要同時考慮完善租房征稅制度，以完整體現(xiàn)受益與負(fù)擔(dān)相結(jié)合的宗旨。三是進(jìn)一步完善資源稅制，擴(kuò)大從價定率計征的資源范圍，清費立稅，適度提高稅率水平，并將征稅范圍逐步覆蓋到水流、森林、草原、灘涂、荒山、濕地等需要保護(hù)和節(jié)約的國家重要資源上。四是盡快推出環(huán)境保護(hù)稅。推動環(huán)境保護(hù)費改稅，將征收范圍確定為大氣污染、水污染、固體廢物、噪音等污染物，設(shè)置硫稅、碳稅等科目，綜合考慮現(xiàn)行排污收費標(biāo)準(zhǔn)、實際治理成本、環(huán)境損害成本等因素，設(shè)定稅率水平。這樣，改革后的地方稅體系將以房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅作為地方主體稅種，以商品服務(wù)類(增值稅、消費稅)和所得稅作為共享稅種。完善地方稅體系，還要考慮賦予省級政府一定的稅政管理權(quán)限，增強(qiáng)地方財政自主能力和均衡市縣公共服務(wù)的能力。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，可以賦予省級人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級人民政府制定實施細(xì)則或具體辦法。

(五)拓寬基層政府融資途徑，增強(qiáng)地方發(fā)展能力

一是加快推動PPP。PPP是助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵之舉，也是優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制和提高地方發(fā)展能力的重要手段。今后應(yīng)通過營造法治化運(yùn)營環(huán)境、確立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制、完善契約精神等方式，積極引入社會資本以降低財政資金壓力。首先，積極構(gòu)建法治化的運(yùn)營環(huán)境，發(fā)展平等的政企關(guān)系，完善政府與企業(yè)之間的契約精神。中央需加大對地方政府的監(jiān)管力度，堅決杜絕以PPP為名來為融資平臺實施變相借債融資，從而避免因PPP聲譽(yù)受損所造成的融資環(huán)境弱化現(xiàn)象。建立地方政府與企業(yè)在PPP項目合作中的利益協(xié)同機(jī)制，制定科學(xué)、平等的合作計劃并提前做好風(fēng)險處理預(yù)案，確保在PPP合作中，雙方均能夠按合同規(guī)章辦事，有效規(guī)避道德風(fēng)險等后續(xù)問題。其次，將一部分有較高收益的項目納入PPP范圍，以提高對民間資本吸引力。同時，在強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)管基礎(chǔ)上，通過金融創(chuàng)新發(fā)展PPP金融(如資產(chǎn)證券化)，解決PPP在前期融資和落地后資本流動性不足以及股權(quán)退出問題。最后，因PPP主要集中于基建項目，具有期限長、收益低和流動性弱等特征，政府部門應(yīng)主動作出承擔(dān)一定法律風(fēng)險、政策風(fēng)險的合同承諾，確保政企之間實現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”，以增強(qiáng)社會資本對PPP項目投資安全感與信任度。

二是支持有條件的市縣發(fā)行市政債券，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制；加大國有資源、資產(chǎn)、資本整合力度和運(yùn)作力度，推動一元化公共財政建設(shè)；深化與政策性金融機(jī)構(gòu)合作，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對符合政策的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和城鎮(zhèn)功能區(qū)連片開發(fā)提供信貸支持；與此同時，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機(jī)制，探索公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)性開發(fā)相結(jié)合的長效機(jī)制，加大利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵和吸引民間資本參與建設(shè)等多元化籌資渠道。

(六)加強(qiáng)預(yù)算管理，實施民主監(jiān)督、透明預(yù)算，逐步建立現(xiàn)代財政制度

政府預(yù)算是財政體系的重要組成部分，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，因此，基層政府加快建設(shè)以“規(guī)范、透明、績效”為特征的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，不僅有利于真正走出困境，而且也為基層財政由此步入現(xiàn)代財政制度創(chuàng)造條件。

一是提高基層預(yù)算管理能力。(1)認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法，大力縮減“三公”經(jīng)費，確保重點領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域支出，從嚴(yán)控制一般性支出，盤活財政存量資金，減輕收入下滑的不良影響。(2)提高財政資金使用效益。開展中期財政規(guī)劃管理，提高預(yù)算收入的預(yù)測能力和編制水平，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)對項目預(yù)算資金支出的管理，細(xì)化支出內(nèi)容和進(jìn)度編制。(3)創(chuàng)新債務(wù)管理，減輕地方支出壓力。修明渠、堵暗道，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，并嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。完善政府債務(wù)預(yù)算編制方法，建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。(4)實行全口徑預(yù)算管理，加強(qiáng)各類預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。在統(tǒng)一財力、統(tǒng)一分配的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一協(xié)調(diào)預(yù)算體系，使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，并建立一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)籌、劃撥機(jī)制。

二是提高預(yù)算透明度，接受民主監(jiān)督。(1)基層政府應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的透明、規(guī)范和完整，對資金的分配、使用及效益等財政資金循環(huán)的全過程進(jìn)行實時監(jiān)督和跟蹤檢查，加強(qiáng)內(nèi)部審計和控制，制定以考核財政支出效益為重點的財政支出績效評價制度。(2)建立事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制，把“跑冒滴漏”的錢堅決堵住，防止財政資金多申領(lǐng)、套取、挪用等截流行為。(3)建立專門的政府采購預(yù)算制度，將政府采購置于預(yù)算管理范圍之內(nèi)，使政府采購在公開、透明的環(huán)境下進(jìn)行。(4)加快推進(jìn)預(yù)算公開，包括擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容，完善預(yù)算公開機(jī)制，加強(qiáng)人大、政協(xié)、媒體等外部監(jiān)督，大力發(fā)展公民參與式預(yù)算。

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【責(zé)任編輯連家明】

F812.7

A

1672-9544（2016）10-0035-08

2016-07-14

李一花，教授，博士，研究方向為財稅理論與政策；喬敏，經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生，研究方向為財政理論與政策；仇鵬，碩士研究生，主任科員，研究方向為地方財政制度。

國家社科基金重大項目“深化收入分配制度改革的財稅機(jī)制與制度研究”(編號：13&ZD031)、國家社科基金重點項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(編號：14AZD023)。