農(nóng)村義務教育薄弱學校改造項目管理現(xiàn)狀分析及對策

張科金

（中審眾環(huán)會計師事務所（特殊普通合伙）重慶分所 重慶 400021）

農(nóng)村義務教育薄弱學校改造項目管理現(xiàn)狀分析及對策

張科金

（中審眾環(huán)會計師事務所（特殊普通合伙）重慶分所 重慶 400021）

近年來，國家從中央到地方各級政府對農(nóng)村義務教育薄弱學校改造項目投入的類別較多，額度越來越大。如何合理保證資金使用的安全性、效益性、合法合規(guī)性。本文基于從項目的現(xiàn)場調(diào)查，從項目的成效、存在的主要問題及原因分析等方面進行深入研究，從維護資金使用效益最大化的角度，最后提出從項目管理、制度配套、后續(xù)維護等方面提出解決措施。

項目現(xiàn)狀；原因；對策

農(nóng)村義務教育薄弱學校改造項目具有項目數(shù)量多、涉及地域廣、單個項目投資金額較小但項目總投資大、群眾關注度高的特點，對當?shù)亟逃l(fā)展具有深遠影響。近年來項目從前期規(guī)劃、可研，直至項目建設和建設完成后的后續(xù)管理等方面暴露出諸多問題，對此開展研究既可以降低建設項目成本，最大化發(fā)揮投資資金作用。又能夠加強過程控制和后續(xù)管理，規(guī)范建設程序，提高項目的質(zhì)量和效率。同時也可以促進政府職能進一步完善，提高行政效率，規(guī)避制度運行風險，提升政府投資公益性項目管理的科學性和操作性。

本文針對某市6個區(qū)縣的農(nóng)村義務教育薄弱學校改造項目的實際情況，對項目的建設和后續(xù)管理環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀、突出問題、產(chǎn)生原因開展分析，并對如何完善項目管理從政策、制度等多方面提出了建議。

1 現(xiàn)場調(diào)查情況

從現(xiàn)場調(diào)查6個區(qū)縣的35個學校，7個中心、館、站來看，項目社會效益較為明顯，項目產(chǎn)出總體情況較好，資金管理基本有效，社會公眾滿意度較高。但是，在項目完成效率、項目建設管理和后續(xù)管護以及資金管理與使用等方面存在一些需要改進的地方。

存在的問題及原因分析：

（1）部分項目進度緩慢，效率有待提高。抽查的6個區(qū)縣73個項目中，除因建設方不能提供項目完成時間資料而無法判斷完成及時率的25個項目外，3個項目未按照規(guī)定時間完成（項目延期），占4.11％；6所學校6個項目未執(zhí)行或未采購，占8.22％；3所學校4個項目處于在建或采購中，占5.48％。

從上述可看出，項目完成時效還有待提高。同時，至現(xiàn)場調(diào)查結(jié)束，10個未完成項目中，6個項目未建設或未采購，占60％；4個項目在建或未完成全部教學裝備采購，占40％。造成項目效率較低的主要原因：

①區(qū)縣配套資金不能全部到位，區(qū)縣可能通過整合其他專項資金、項目實施時間前后錯位、舉借債務、引進其他投資、重新規(guī)劃設計降低投資額等手段來解決項目改造資金需求，從而影響項目進度；②對項目前期計劃、可行性研究論證不足、建設審批程序繁雜等，影響專項資金及時撥付，從而影響項目進度。

（2）部分項目管理不到位，可能帶來“質(zhì)量安全”隱患或加大“投資成本”。抽查6個區(qū)縣73個項目，4所學校4個項目存在應招投標而未招投標、3所學校5個項目未預留質(zhì)保金、6所學校項目后續(xù)管護不到位，不利于加強項目質(zhì)量安全管控或降低投資成本，不利于強化施工單位的質(zhì)量意識和項目及時維護，難以保證項目長久效益，并且很可能影響項目的正常運營及效益發(fā)揮。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是項目建設單位對項目的招投標意識不強，對工程項目質(zhì)保金認識不足，對固定資產(chǎn)后續(xù)管護不夠重視，以及主管部門對項目的監(jiān)督管理未完全到位等。

（3）個別區(qū)縣專項資金未實行專賬核算、封閉運行，不能清晰反映專項資金使用效果。抽查6個區(qū)縣的資金管理和會計核算情況，個別區(qū)縣各種土建工程項目資金（包括農(nóng)薄項目專項資金）均由區(qū)教育核算中心統(tǒng)一管理，但未對農(nóng)薄項目專項資金實行專賬分項核算，而是與其他資金混在一起核算、使用，且無詳細的資金計劃表，導致農(nóng)薄項目專項資金支出情況不清晰，無法清晰反映專項資金投入與產(chǎn)出之間的關系，從而無法判斷農(nóng)薄項目資金使用績效。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是區(qū)縣對專項資金實行專賬核算、封閉運行的規(guī)定認識不夠，認為與其他資金混在一起核算、使用，更加方便，如項目在資金存在缺口的情況下，可以將各種專項資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用。

（4）部分區(qū)縣、部分學校大班額現(xiàn)象仍較突出，超大規(guī)模班級未基本消除，即城鎮(zhèn)教育設施建設速度跟不上區(qū)縣城鎮(zhèn)化進程加快步伐所帶來的適齡兒童入學需求。雖然通過對縣鎮(zhèn)中小學新建或改擴建，6個區(qū)縣的“大班額”或超大規(guī)模班級由2012年的1112個班，降低到2013年的733個班（涉及18所學校），降低率達34.08％。但根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，6個區(qū)縣18所縣鎮(zhèn)中小學，除2所學校未完工，尚未招生外，其余16所學校還存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中，6所學校存在超大規(guī)模班級，占37.5％；10所學校存在“大班額”，占62.50％。

16所學校之所以存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中14所學校是因為缺教室，占87.50％；2所學校是因為師資配備不足，占12.50％。通過進一步了解，14所學校缺教室，其中4所學校使用專項資金新建或改建教室后仍缺教室，2所學校用專項資金進行了教學辦公用房及食堂維修，8所學校用專項資金進行了學校道路整治、綠化等（非農(nóng)薄項目）。缺教室主要受城鎮(zhèn)化進城加快、高山生態(tài)扶貧搬遷、戶籍制度改革、務工人員和常住人口增加，導致大量適齡兒童急劇增加等因素影響。

（5）部分區(qū)縣調(diào)整專項資金用于非農(nóng)薄項目，影響項目社會效益目標。抽查6個區(qū)縣，調(diào)整專項資金計劃807.5萬元，用于12所學校23個非農(nóng)薄項目，如校園道路硬化、校園綠化、大門、圍墻及護坎護坡等附屬設施。調(diào)整專項資金占中央、市級安排到6個區(qū)縣的專項資金6.47％。

如部分區(qū)縣8所學校在缺教室，存在“大班額”甚至超大規(guī)模班級的情況下，沒安排專項資金用于8所學校新建、擴建校舍，而是調(diào)整專項資金計劃432.5萬元，安排用于非農(nóng)薄項目，即校園道路硬化、校園綠化、大門等。

2 相關建議

2.1 項目效益方面

2.1.1 解決“縣鎮(zhèn)學校太擠”，同步推進學校建設規(guī)劃和師資力量配備

一方面，區(qū)縣政府應高度重視。將解決大班額問題與城鎮(zhèn)化進程緊密結(jié)合，建立薄弱學校項目儲備庫，實施一批跟蹤一批，加強滾動管理。即在實施城鎮(zhèn)化進程加快、移民搬遷等政策時，事先作好規(guī)劃，不僅要關注城鎮(zhèn)基礎設施建設，還要做好城市相關配套功能的規(guī)劃。如在教育方面，由于政策的實施，預估因城鎮(zhèn)化進程造成的學齡兒童人數(shù)增加，所帶來教育硬件、軟件建設所需要的投入，提前做好規(guī)劃，做到有的放矢；另一方面，在新建、擴建教室的同時，加強師資隊伍同步配備，加大校際間師資交流，緩解生源向優(yōu)質(zhì)學校集中的問題。

2.1.2 解決“農(nóng)村學校太弱”，繼續(xù)推進學校硬件、軟件建設

從現(xiàn)場了解到，農(nóng)村學校的薄弱，不只是學校辦學條件硬件上的薄弱，也存在師資力量和教育質(zhì)量的薄弱，國家在加大新建、改擴建校舍、教學裝備等項目投入的同時，繼續(xù)加大農(nóng)村薄弱學校師資培訓力度，改善農(nóng)村教師教學條件，穩(wěn)定教師隊伍。

2.2 項目產(chǎn)出效率方面

（1）及時做好項目前期規(guī)劃、可行性研究論證，提高資金撥付和項目建設進度。區(qū)縣相關單位應在市財政局、教委資金下達前，提前做好項目論證，以確保區(qū)縣財政資金下達時間盡量不晚于暑假前，以利于假期施工或設施設備購買安裝，保障學校9月開學后正常教學秩序不受干擾。

（2）加快項目審批進度，縮短項目周期。從2015年起，市委、市政府將薄弱學校改造項目納入重大民生實事，目前因辦理手續(xù)周期長，是影響項目進度的主要緣由，單靠教育部門、項目建設單位遠遠不夠，建議：①由區(qū)縣政府出面要求相關部門加快審批周期，通過建立“綠色通道”、“一站式”等方式，本著特事特辦、急事急辦的原則，加快審批進度；②對非重點項目，制定適當簡化審批工作程序和手續(xù)的政策。

2.3 資金分配與管理方面

2.3.1 完善專項資金分配制度

（1）進一步完善專項資金分配辦法。相關部門在原有的專項資金分配辦法基礎上，將績效評價、審計監(jiān)督等考核機制納入資金分配辦法，加強事中事后監(jiān)督，增強結(jié)果導向的分配理念和單位支出責任意識。

（2）探索新的專項資金補助政策。探索對所有教育專項資金的整合管理及使用辦法。如采取“以獎代補”政策，對做得好的項目通過考評后以獎勵形式給予區(qū)縣，由區(qū)縣對各類教育專項資金在教育系統(tǒng)內(nèi)進行統(tǒng)籌使用。

2.3.2 加強專項資金管理

（1）加強資金計劃管理，適度增加管理彈性。但調(diào)整資金結(jié)構(gòu)必須報主管部門備案，對不合規(guī)的調(diào)整及時進行糾正。對由于前期資金計劃下達后不符合區(qū)縣實際需求，而需要調(diào)整專項資金計劃的區(qū)縣，可授權(quán)區(qū)縣根據(jù)實際情況在一定范圍內(nèi)調(diào)整專項資金計劃，但需報區(qū)縣政府審批，并報市級主管部門備案，同時實行項目資金公開公示制度，增加透明度。

對擅自調(diào)整專項資金計劃，未報區(qū)縣政府審批和市級主管部門備案的區(qū)縣，相關部門應加強資金計劃管理，對合規(guī)調(diào)整資金計劃的，督促其審批和備案，不合規(guī)調(diào)整的，及時糾正，同時加大對其監(jiān)督檢查的力度。

（2）加強專項資金專戶管理，專賬核算。對專項資金進行專戶管理，專賬核算，以清晰反映每一類型的專項資金投入與產(chǎn)出關系，有利于對項目績效做出真實判斷。

2.4 項目管理方面

（1）加大項目建設過程的監(jiān)督管理。①加大對招投標的監(jiān)督管理，落實責任；②加強質(zhì)保金管理。

（2）注重農(nóng)薄項目后續(xù)管護。①落實后續(xù)管護資金來源渠道和使用辦法；②建立中小學固定資產(chǎn)后續(xù)管護機制，對項目學校資產(chǎn)管理、使用、維護等進行跟蹤檢查問效，將檢查結(jié)果與資金分配掛鉤。

G451

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1004-7344（2016）23-0251-02

2016-7-26