非訴行政執(zhí)行制度的目標模式和完善途徑

胡悅（南京師范大學法學院，江蘇　南京　210000）

非訴行政執(zhí)行制度的目標模式和完善途徑

胡悅
（南京師范大學法學院，江蘇南京210000）

非訴行政執(zhí)行的案件遠遠高于行政訴訟的案件，但是這并不意味著非訴行政執(zhí)行中當事人對于行政決定是持認可態(tài)度。行政訴訟法出于充分保障公民救濟權(quán)利的需要，將行政訴訟的起訴期限延長至6個月，于此同時，如果單行法沒有對行政訴訟的起訴期限另作規(guī)定，行政機關若要申請法院強制執(zhí)行，將要等待法定期限屆滿，這無疑是對行政效率的延誤。我國非訴行政執(zhí)行應改變行政機關申請法院強制執(zhí)行的期限規(guī)定、完善申請法院強制執(zhí)行前的催告程序、擴展間接強制執(zhí)行的種類和實施主體。

非訴行政執(zhí)行；效率；有限性；必要性；期限

一、非訴行政執(zhí)行的現(xiàn)狀

（一）研究進路的同質(zhì)化

研究非訴行政執(zhí)行的文章不在少數(shù)，證明實踐中暴露出來的問題頗多，但在新《行政訴訟法》的修訂中，只字未提非訴行政執(zhí)行，與學界中的熱烈探討相對比，非訴行政執(zhí)行在法律中似乎成了被遺忘的角落。然而并非如此，關于非訴行政執(zhí)行的探討雖多，但并沒有達成共識，而且對于此制度的討論多停留于表面，沒有去發(fā)掘該項制度的功能及目標模式。

對于非訴行政執(zhí)行的存在的問題，學界與實務界基本能達成共識，例如非訴行政執(zhí)行的案件過多，已遠遠超過了行政訴訟的案件數(shù)量；行政機關強制執(zhí)行與申請法院強制執(zhí)行間沒有明確的界定標準；由法院執(zhí)行行政決定，給公民以行政機關與人民法院沆瀣一氣的形象；由于案件壓力過大，而立案登記制沒有延伸至非訴執(zhí)行領域，所以法院選擇性的接受案件；執(zhí)行非訴行政案件的主體有時候是行政庭有時候是執(zhí)行庭。由于立法的缺漏，實踐中狀況百出，學界給出的處理方法或是裁執(zhí)分離模式，或者是建立執(zhí)行訴訟，亦或是弱化非訴行政執(zhí)行的權(quán)利救濟功能，每一種方案背后都有理論基礎，但其中的缺陷也是顯而易見的。裁執(zhí)分離模式在緩解法院壓力，保持法院的中立性方面有著重要作用，但是其并未深入到非訴行政執(zhí)行制度深處，比如對于法院采取何種審查方式并未給出答案。執(zhí)行訴訟是從美國引入的，指法院對案件進行合法性審查，采取開庭審理方式，兩造對抗，類似于行政訴訟。美國是一個法治環(huán)境較為完善的國家，在我國，行政訴訟發(fā)揮的作用尚且有限，更何談建立執(zhí)行訴訟，而且會架空行政訴訟制度。弱化非訴行政執(zhí)行的權(quán)利救濟功能是本文贊同的一個觀點，但是需要進一步完善。

非訴行政執(zhí)行制度的目的無疑是為了保護公民權(quán)利，但在整個行政法體系中，行政訴訟才能提供最全面的保護與救濟，所以，非訴行政執(zhí)行制度對權(quán)利的保護應該是有限的，同時在我國行政法治環(huán)境不佳的情況下，更要探討如何引導公民通過行政訴訟制度進行救濟。

（二）非訴行政執(zhí)行制度難題的原因分析

1.公民對行政訴訟制度的不信任。行政相對人在法定期限內(nèi)既不復議不訴訟，也不履行行政決定，很可能是對行政決定心存不滿，認為其存在問題。行政機關在作出行政決定時會明確告知救濟權(quán)利的方法，相對人卻棄之不用，一再拖延，這很大程度上是源于公民對法院不信任，在行政訴訟領域中表現(xiàn)尤甚，由于被告方是行政機關，公民樸素的觀念中認為官官相護，加之很少的行政訴訟案件是以原告勝訴而告終，所以公民便放棄了這一權(quán)利。

2.錯誤定位法院的功能。法院行政庭的主要工作是審查行政訴訟案件，而非訴行政執(zhí)行的案件數(shù)量遠遠超過了行政訴訟，法律規(guī)定對非訴行政執(zhí)行案件仍要進行合法性審查，這對于行政庭來說是不小的壓力。除此之外，由于法院的執(zhí)行庭人手不夠，有些非訴行政執(zhí)行的案件就由行政庭去執(zhí)行。在這種混亂的局面下，執(zhí)行效率不高，先執(zhí)行后受理的情況是可想而知的。行政庭的功能是居中進行審判，賦予其執(zhí)行功能會分散精力，而且違背審判與執(zhí)行相分離的原理。結(jié)合域外國家的經(jīng)驗，即使實行司法主導型的行政強制執(zhí)行的國家，法院是不去親自執(zhí)行案件的，而是給相對人處以懲罰以促使其自己履行，或者是審查后交由行政機關執(zhí)行。我國法律之所以規(guī)定由法院執(zhí)行是因為法院有專門的執(zhí)行隊伍，再者就是擔心行政機關直接強制執(zhí)行會嚴重損害公民權(quán)益?，F(xiàn)在看來，法院的執(zhí)行隊伍并不能承受如此眾多的案件，而且行政機關對于案件具體情況更加了解，更能權(quán)衡利弊。第二點擔心就更無必要了，如果行政決定是合法的，不論哪個機關去執(zhí)行，效果都是一樣的。比如一開始規(guī)定由行政機關執(zhí)行房屋拆遷案件，出現(xiàn)了暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，后來規(guī)定由司法機關執(zhí)行，又出現(xiàn)了司法人員暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。

二、我國非訴行政執(zhí)行的目標模式

（一）福利國家的效率需求

經(jīng)濟的高速發(fā)展，公民的權(quán)利意識的覺醒，市民社會的發(fā)展使得我國從警察行政向給付行政、福利行政發(fā)展，行政權(quán)力的目的是為了維護公民的合法權(quán)益和社會的公共利益。在推行經(jīng)濟計劃、福利計劃時，就需要行政機關行使權(quán)力集中管理，用行政權(quán)力化解低效、繁瑣和妨礙。政府實施計劃要保證計劃的連續(xù)性，并獲得各種支持，政府中的公務員也必須高效率的進行工作。［1］行政機關出于公共利益而賦予公民的義務需要得到公民的履行，如果公民有拒絕履行的權(quán)利，國家便是無政府狀態(tài)。從這方面來看，這似乎與我們的民主制狀態(tài)不相吻合，但是現(xiàn)代國家的治理離不開行政權(quán)力的集中運行，可以這么說，現(xiàn)代社會中政府是公共利益的最佳代表者、判斷者、維護者和促進者。其具有天然地表達和促進公共利益的優(yōu)勢。司法權(quán)也可以成為公共利益的救濟途徑，但其具有明顯的局限性，司法權(quán)是獨立于行政機關行使權(quán)力的，而且為了使法官能夠不受干擾地公正地行使權(quán)力，各國為法官的任職、薪水都作了特殊的規(guī)定，使其真正作為中立的第三方，而不必考慮其他方面，高效并不是司法的優(yōu)點。

在我國的非訴行政執(zhí)行中，法律規(guī)定，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關要在相對人申請復議、提起訴訟的法定期限屆滿后才能向法院提出申請，而后還要履行催告程序，若當事人仍不履行，法院對案件進行合法性審查，法院裁定執(zhí)行后，行政機關再拿著裁定書去立案庭，接著再交由執(zhí)行庭執(zhí)行。這一系列復雜繁瑣的程序嚴重影響了行政效率，加上法院里非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量多，更是無暇顧及。早在行政訴訟法大修之前，實務界普遍反映執(zhí)行周期過長，現(xiàn)在行政訴訟的起訴期限延長到了6個月，后果可想而知。

（二）權(quán)利救濟的有限性與必要性

行政機關在作出行政決定后，相對人如果不滿可以復議或提起行政訴訟，行政訴訟一般采取開庭審理，且法律規(guī)定傾向于保護相對人，能夠為公民提供更周到的保護。而在執(zhí)行程序中，重點便是行政決定的實現(xiàn)，只是由于直接強制執(zhí)行的侵益性較大，各國作了一系列的限制性規(guī)定。即使如此，從上述兩個采取以司法為主導的強制執(zhí)行的國家來看，也并沒有為公民提供周全的二次保護。在美國，法律規(guī)定了某機關的行為可接受司法審查，那么在執(zhí)行訴訟中便不能再受法官的合法性審查，即便當事人沒有使用司法審查制度。法國則更是如此，行政決定在作出之時就獲得了確定力，當事人不服只能申訴。雖然各國的執(zhí)行制度差異較大，但有一個基本原理是不變的，就是不在執(zhí)行程序中為公民提供周全的權(quán)利救濟。國家的司法資源是有限的，同時國家的運行需要行政機關的高效率，法律不保護在權(quán)利上睡大覺的人，如果對于行政決定有爭議，當事人就應該利用行政救濟或司法救濟制度，執(zhí)行中的法律救濟是有限的。

但是，這并不是說在執(zhí)行階段就可以不進行審查而直接執(zhí)行了。由國家機關直接對公民的人身或財產(chǎn)施加物理性的強制力本身就會對公民造成侵害，更不用說是違法的行政決定了。在事前進行阻止的效果遠好于事后進行救濟，所以在進行強制執(zhí)行前，尤其是關乎公民的重大利益的，需要再進行審查一遍。同時，我國行政機關權(quán)力較大，行政程序不完善，亂作為濫作為的現(xiàn)象嚴重，而公民的法律意識不高，強行執(zhí)行的社會影響較壞，并會助長行政機關的不正之風。設立執(zhí)行訴訟當然能提供更好的保護，但是在我國并不適用，我國行政訴訟的發(fā)展狀況不佳，還處在探討摸索的階段，不能為執(zhí)行訴訟提供良好的經(jīng)驗。加之行政訴訟案件的數(shù)量遠少于非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量，執(zhí)行訴訟會進一步架空行政訴訟制度。在現(xiàn)階段，還不能加強法院對行政行為的審查力度，而應該繼續(xù)實行書面審查，在必要時要舉行聽取意見，防止公民的合法權(quán)益受到行政機關的不當侵害。

三、非訴行政執(zhí)行制度的問題及解決方法

（一）行政機關申請法院強制執(zhí)行的期限

1.單行法律關于期限的規(guī)定。當事人在行政機關決定的履行期限內(nèi)不履行義務的，有行政強制執(zhí)行權(quán)的機關可以直接強制執(zhí)行。而沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的機關要在復議、起訴的期限屆滿時才能申請法院強制執(zhí)行。當行政機關有強制執(zhí)行權(quán)時，法律保護了行政效率，在我國涉及強制執(zhí)行的65部法律中，行政機關可以行使強制執(zhí)行權(quán)的約占23%，集中在公安、稅收等領域，如《治安管理處罰法》、《防洪法》、《海關法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《稅收征收管理法》，［2］申請法院執(zhí)行的約占70%，集中于農(nóng)林牧漁、衛(wèi)生、土地、環(huán)保、城建、交通、郵政、資源能源管理等。如果按照《行政復議法》中自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出復議以及《行政訴訟法》中自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出行政訴訟，無疑會大大延誤行政效率，而有關環(huán)保、衛(wèi)生等方面的問題同樣是經(jīng)不起拖延的。所以，在各個單行法中對復議及起訴的期限又另外作了規(guī)定，例如1982年通過的 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第41條規(guī)定當事人不服行政處罰的，可以在收到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，有關主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。1989年的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第40條規(guī)定當事人對行政處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)申請復議。當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。［3］與之類似的規(guī)定還有很多，按照這些規(guī)定，如果不存在延長期限的規(guī)定，在15日后就可以申請人民法院強制執(zhí)行，有力的保障了行政效率，但缺陷也是顯而易見的，救濟的期限過短，不利于保護公民權(quán)利。1999年的《行政復議法》第9條規(guī)定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。前述法律規(guī)定的15日的復議期限明顯與之違背，所以后來單行法修改時都作了相應的改變。1999年的《海洋環(huán)境保護法》刪去了41條，也沒有條款對復議和起訴的期限進行規(guī)定，2014年的《環(huán)境保護法》同樣如此。那么當事人不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，行政機關要在6個月的起訴期限屆滿才能申請法院執(zhí)行。由于《行政訴訟法》第46條規(guī)定公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。有的單行法對起訴期限另行作了規(guī)定，例如2008年的《水污染防治法》第84條規(guī)定當事人對行政處罰決定不服的，可以申請行政復議，也可以在收到通知之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴；期滿不申請行政復議或者起訴，又不履行行政處罰決定的，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。2008年的《專利法》第60條規(guī)定當事人不服行政決定的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權(quán)人期滿不起訴又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。這兩部法律規(guī)定提起行政訴訟的期限為15日，按照申請復議的期限為60日來計算，行政機關在當事人收到行政決定之日起60日后，即可申請法院強制執(zhí)行。

從20世紀80年代各單行法普遍規(guī)定申請復議與提起行政訴訟的期限都是15日，到后來單行法不對復議及起訴的期限進行特殊規(guī)定或有的法律只規(guī)定提起行政訴訟的期限為15日，這樣的改變保護了公民的權(quán)利，同時減少了法律之間的沖突。但各個單行法的規(guī)定錯綜復雜，而且區(qū)分的標準不明確，同為環(huán)境保護方面的法律，《大氣污染防治法》沒有對復議及起訴的期限另作規(guī)定，而《水污染防治法》規(guī)定提起行政訴訟的期限為15日，況且15日的起訴期限過短，不利于當事人尋求司法救濟，即便其不與《行政訴訟法》相沖突，這也是明顯不妥的。

2.完善措施。在行政訴訟法規(guī)定的6個月的起訴期限屆滿時行政機關才能申請法院執(zhí)行，耽誤了行政效率，弱化了行政處罰的效能，不利于國家秩序的維護，單行法規(guī)定的15日的起訴期限又不利于對公民權(quán)利的保護，且各單行法的規(guī)定不一致，法律顯得繁瑣復雜。為了保證行政效率的提高并且使公民的合法權(quán)利得到維護，應當作出適當修改。既然法律規(guī)定申請行政復議的期限不得少于60日，那么我們將提起行政訴訟的期限也變更為60日，這樣既不耽擱行政效率，又不會像《專利法》等法律規(guī)定的行政訴訟的起訴期限那樣顯得倉促。可以這樣規(guī)定，當事人不服行政處罰的，可以在收到?jīng)Q定之日起60日內(nèi)，向上一級行政機關申請復議，當事人不服復議決定的，在15日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟；當事人也可以在接到行政處罰之日起60日內(nèi)直接提起行政訴訟；期滿不起訴又不履行的，有關主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。

（二）完善申請強制執(zhí)行前的催告程序

行政機關申請法院強制執(zhí)行前應催告當事人履行義務，催告書的內(nèi)容包括履行義務的期限和方式，涉及金錢給付的應明確金額和給付方式，當事人享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。從這幾項內(nèi)容來看，催告書的作用僅限于提醒當事人履行義務，而很多當事人不履行義務并不是因為遺忘了，所以我們應該同時賦予催告書以警戒的功能，曉之以利弊，告之若不履行時，國家機關會采取的措施以及相應的懲罰，甚或是刑罰，讓其因為懼怕懲罰而自動履行。另外，我國非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量居高不下，遠超于行政訴訟案件的數(shù)量，而當事人不起訴并不是不存在爭議，所以可以在催告程序中再一次明確申請復議和提起行政訴訟的期限和方式。雖然對于強制執(zhí)行的行為依然可以提起行政訴訟或申請復議，但是國家機關的物理性的強制行為對公民權(quán)利的損害較大，而且事先預防總是優(yōu)于事后的救濟，所以可以在法定期限屆滿前的第十日前向當事人發(fā)出催告書，告知履行義務的期限和方式，如果不服行政決定，尋求救濟的具體的方式及期限，并且說明既不履行又不進行救濟時，國家機關強制執(zhí)行的方式以及不利后果。

（三）擴展間接強制執(zhí)行的種類和實施主體

依照法律的規(guī)定，強制執(zhí)行的方式有兩種，一是間接強制執(zhí)行，二是直接強制執(zhí)行。實施間接強制執(zhí)行的主體是行政機關，法院只能實行直接強制執(zhí)行，這是因為我國規(guī)定的間接強制方式過少，而申請法院強制執(zhí)行的行政決定一般都在之前已經(jīng)對當事人加處罰款或滯納金，但卻不奏效，從而申請法院執(zhí)行。本文認為一方面要拓寬間接強制的方式，另一方面要賦予法院以施行間接強制執(zhí)行的方式，縮小直接強制執(zhí)行的適用，維護權(quán)利與權(quán)力的平衡。法院經(jīng)審查，如果認為采取間接強制執(zhí)行的方式更合適的話即可以適用，當然這建立在法律規(guī)定更為多樣化的基礎之上。

我國《行政強制法》明確規(guī)定的間接強制執(zhí)行的方式是加處罰款和滯納金以及代履行，還有一個兜底性條款“其他強制執(zhí)行方式”，種類過于單一，而直接強制執(zhí)行的大量適用必定不利于保護公民權(quán)利。在法國，當事人違反行政義務時，會被判處行政刑罰（不同于犯罪行為），使得當事人出于對處罰的畏懼而自覺履行義務。法國行政罰的種類也頗多，包括申誡、罰款、扣留、沒收、停止營業(yè)、停止發(fā)行、取消執(zhí)業(yè)證件、取消開車執(zhí)照、喪失某種利益等。［4］針對不同的行政決定和當事人的利益需求，對其實施不同的間接強制方式才能起到作用，罰款及滯納金并不是對所有人都奏效，況且在執(zhí)行的過程中，一般都不執(zhí)行罰款及滯納金，這種方式對當事人的威懾力過小。在《中華人民共和國環(huán)境保護法》里就規(guī)定有其他強制執(zhí)行的方式，第63條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在第一、二、四項的情形下拒不執(zhí)行行政決定的，可以對有關人員處以行政拘留。這是一個很好的例子，但在大多數(shù)法律中都沒有規(guī)定其他種類的強制執(zhí)行方式，例如 《中華人民共和國道路交通安全法》第109條“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）申請人民法院強制執(zhí)行。加處罰款的威懾力有限，而由法院強制執(zhí)行弊端也多。以該法的92條為例，可以做些修改。92條規(guī)定“公路客運車輛載客超過額定乘員的，處二百元以上五百元以下罰款；超過額定乘員百分之二十或者違反規(guī)定載貨的，處五百元以上二千元以下罰款?！比绻斒氯擞馄诓焕U納罰款，行政機關可以暫扣其駕駛執(zhí)照或者讓其停運數(shù)天。這種處罰方式更關乎當事人的切身利益，使其因為畏懼處罰而自覺履行，既維護了國家的行政秩序，也沒有侵害公民的權(quán)利。因此，在各個單行法中，要靈活規(guī)定間接強制方式，盡可能的減少直接強制執(zhí)行的適用。

［1］［意］莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義［M］.劉俊祥，譯.北京:法律出版社，2000:229.

［2］楊海坤.論行政強制執(zhí)行［J］.法學論壇，2000（3）：160.

［3］金偉峰.中國行政強制法律制度［M］.北京:法律出版社，2002: 450.

［4］王名揚.法國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1989: 175.

【Abstract】Non-litigious administrative execution cases are much more than administrative litigation cases，which does not mean that the parties hold positive attitude to administrative litigation.For sake of guaranteeing the public’s remedy right，the administrative litigation deadline has extended to 6 months.Meanwhile，if the special law has no relevant provisions on the administrative proceedings prosecution deadline，the administrative organ will be waiting for the expiration of the legal time limit to apply to court for compulsory execution，which is undoubtedly the delay of the administrative efficiency.Therefore，it is expected for China to change the related provisions so as to perfect the notice procedure，the indirect enforcement types and the implementation main body.

【Keywords】efficiency；limitation；necessity；deadline

On Goal Mode and Perfection Route of System of Non-litigious Administrative Execution

Hu Yue
（School of Law of Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210000）

DF74

A

1671-5101（2016）04-0011-05

2016-06-03

胡悅（1992-），女，江蘇鎮(zhèn)江人，南京師范大學法學院2014級訟訴法學專業(yè)碩士研究生。研究方向：訴訟法學。

（責任編輯：王泓）