城市公共環(huán)境“云”治理模式研究

□祝小寧　洪麗華[電子科技大學　成都　611731]

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城市公共環(huán)境“云”治理模式研究

□祝小寧洪麗華
[電子科技大學成都611731]

[摘要]當前，多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式是城市公共環(huán)境治理的主導(dǎo)模式。針對該模式主體關(guān)系不穩(wěn)定、運行機制不健全和信息傳導(dǎo)不順暢的現(xiàn)存問題，可借鑒“云”的自組織管理思想，通過對城市公共環(huán)境“云”治理模式的提出依據(jù)、中心思想、要素關(guān)系和實現(xiàn)路徑的研究，以及論證該模式具有系統(tǒng)性、協(xié)同性、前瞻性和智慧性的優(yōu)勢，探討各種治理要素如何相互聯(lián)結(jié)、有機融合，形成一種穩(wěn)定有序的自組織治理狀態(tài)，實現(xiàn)城市公共環(huán)境治理意向的快速達成、治理過程的耗散有序、治理行為的可持續(xù)性和治理效果的高顯示度。

[關(guān)鍵詞]城市公共環(huán)境治理；云；治理模式；自組織

引言

隨著城市化進程的加快，經(jīng)濟規(guī)模的擴大和生活水平的提高，城市公共環(huán)境治理問題已引起社會各界的廣泛關(guān)注。中國的城市化已進入高速發(fā)展階段，從1978年到2000年，城市數(shù)量由193個增加到663個；而且，國內(nèi)生產(chǎn)總值的70%，高等教育和科研力量的90%以上，都集中在城市[1]。如此迅速的城市化進程，使得城市公共環(huán)境面臨的形勢日益嚴峻。盡管政府與公眾加大對城市公共環(huán)境的保護力度，使得部分城市的環(huán)境質(zhì)量有顯著的改善，但目前的水污染和空氣污染等環(huán)境問題依然相當突出，治理更是刻不容緩。例如，英國倫敦的煙霧事件、日本四日市的二氧化硫污染事件。又如，2001～2012年，我國廢水排放總量從2001年的433億噸增長到2012年的685億噸，12年間增加了252億噸，平均每年多排放了21億噸廢水，平均年復(fù)合增長率約4.3%[2]；2014年10月10日京津冀地區(qū)霾預(yù)警四連發(fā)，北京大部、河北西部沿山地區(qū)等地的部分地區(qū)有能見度不足500米的濃霧，局地有能見度不足200米的強濃霧[3]。因此，如何有效治理城市公共環(huán)境問題，是創(chuàng)新城市公共環(huán)境治理模式，實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展的核心問題之一。

關(guān)于城市公共環(huán)境治理模式的研究，不同的歷史時期，伴隨著不同的治理模式：政府管制型治理模式、市場化治理模式、自愿性治理模式。然而，不管哪種治理模式，都出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。在此背景下，埃莉諾·奧斯特羅姆大膽地探索并求證新的環(huán)境治理模式，該模式關(guān)注“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來、進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同受益”[4]，強調(diào)公民自治與自主管理公共池塘資源。隨后，眾多學者提出多中心環(huán)境治理模式。毛彩菊從環(huán)境物品的外部效應(yīng)、環(huán)境參與主體、治理結(jié)構(gòu)和運行機制四方面指出多中心治理理論對我國環(huán)境治理的啟示[5]。李雪梅認為環(huán)境治理多中心模式的實現(xiàn)途徑有三，環(huán)境治理制度供給體系、實施模式和沖突解決機制[6]。薛世妹構(gòu)建了一種協(xié)商、互惠、合作的治理方式——融合政府、企業(yè)組織、社會組織、公民為一體的適應(yīng)復(fù)雜系統(tǒng)的環(huán)境治理新模式[7]。

總的來說，多中心網(wǎng)絡(luò)環(huán)境治理模式是目前環(huán)境治理的主導(dǎo)模式。該模式特點有三：第一，強調(diào)政府、非政府組織和公民社會多元主體自主治理環(huán)境。首先，各主體間不再是單向的命令、控制與服從的關(guān)系，而是基于承諾信任、互惠互利的基礎(chǔ)上建立一種平等尊重的合作伙伴關(guān)系；其次，多中心治理模式并非否定政府的主導(dǎo)作用，而是構(gòu)建一種“政府主導(dǎo)、多元參與”的治理結(jié)構(gòu)；最后，各主體間既要相互獨立又要相互依賴，一方面要獨自承擔自身的職責，另一方面要相互協(xié)商相互合作；第二，允許多元主體利益的存在。不同主體的環(huán)境治理動機都不盡相同，如政府為了維護公共利益，市場為了追求經(jīng)濟利益最大化，第三部門為了維護環(huán)境的社會公益，而公民為了維護自身的利益。只有保證了多元利益的存在，才能推動多中心治理模式的正常運作；第三，建立一套參與主體都認可的集體行動規(guī)則。環(huán)境治理需要一套完善有效的制度安排，以保證多中心環(huán)境治理模式的有效運行。

一、城市公共環(huán)境治理模式存在的問題

多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式日益成為環(huán)境治理的主導(dǎo)模式，主要得益于它的適用性、靈活性和創(chuàng)新性等方面。然而，在實踐過程中仍存在一些問題，制約著環(huán)境治理的績效。

（一）環(huán)境治理主體關(guān)系不穩(wěn)定，合作程度不夠

第一，多中心主體的競爭與沖突顯著增加，容易致使環(huán)境治理失靈。在多中心環(huán)境治理模式中，盡管各中心主體都承諾遵守既定的規(guī)則，但作為有限理性人的他們，始終具有很強的路徑依賴性，這就使得各個中心產(chǎn)生各自為政、相互競爭的局面。治理主體以自身需求為導(dǎo)向不加節(jié)制地追求自我利益最大化，將致使競爭加劇，激化矛盾。倘若各主體間競爭大于合作、競逐多于協(xié)調(diào)，這無疑是違背了環(huán)境善治的初衷。正如范德芬指出“組織間關(guān)系中不斷增加的形式化與控制導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)參與者之間的沖突和不和諧，面對日益增強的相互依賴而尋求組織的自主性；組織間日益增加的資源交易意味著他們的領(lǐng)域從互補轉(zhuǎn)向趨同，而這會增加敵視性的沖突和競爭?！盵8]

第二，多中心主體的利益與關(guān)系難以調(diào)和，容易致使合作共治困難。多中心環(huán)境治理模式允許多元主體利益的存在以及通過一定的規(guī)則協(xié)調(diào)多元利益，使其相互作用形成合作關(guān)系。然而，治理主體的角色與目標差異，往往決定了環(huán)境治理共識的達成不是一蹴而就，而是一個重復(fù)博弈的過程。一方面，博弈過程需要大量的交易成本；另一方面，由于主體間的力量懸殊，極有可能出現(xiàn)博弈中占優(yōu)勢的一方成了主導(dǎo)方，使得治理意向具有個人壟斷色彩而偏離多中心。

（二）環(huán)境治理運行機制不健全，規(guī)范程度不高

第一，決策機制不完備。在經(jīng)濟和社會管理決策中沒有充分考慮到公共環(huán)境因素，超出環(huán)境容量的范圍之外，導(dǎo)致了“先污染，后治理”的格局。很多城市在制定城市發(fā)展規(guī)劃和政策制度過程中，缺乏對公共環(huán)境可持續(xù)發(fā)展進行合理的綜合決策，往往更多的是追求短期的經(jīng)濟利益。

第二，協(xié)商機制不完備。多元主體的有限理性選擇，或多或少導(dǎo)致利益的不協(xié)調(diào)，甚至沖突的爆發(fā)。規(guī)范性不強的協(xié)商機制無疑會加快合作關(guān)系的破裂。另外，協(xié)商交易成本的付出與收益的回報并非同一時間實現(xiàn)，往往伴隨收益的不確定性與滯后性問題。缺乏有效的利益協(xié)調(diào)規(guī)則將導(dǎo)致溝通不暢、合作困難。

第三，監(jiān)督機制不完備。監(jiān)督力度不足是環(huán)境治理中一大問題?，F(xiàn)有許多監(jiān)督形式軟弱無力、流于形式，尤其是監(jiān)督信息的不對稱。監(jiān)督者所獲取的有效信息少于被監(jiān)督者，將導(dǎo)致監(jiān)督“真空”的現(xiàn)象。

（三）環(huán)境治理信息傳導(dǎo)不順暢，共享程度不足

第一，缺乏完善的信息傳導(dǎo)機制。按道理，多元主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系將加快環(huán)境信息的傳導(dǎo)與共享。然而實際上，由于主體的多元利益導(dǎo)向，加上規(guī)范性不強的協(xié)商機制導(dǎo)致了競爭多于合作的局面，信息仍處于封閉不流通狀態(tài)，主體間仍是各自為政。實際上架空了多中心治理的實效性。例如，淮河流域的治理至今仍缺乏一套權(quán)威可信的數(shù)據(jù)說明每年的污染物入河量。

第二，缺乏有效的信息共享平臺。環(huán)境相關(guān)信息分布于不同主體、不同區(qū)域，缺乏有效的信息整合，將削弱環(huán)境治理決策的科學性與精確性。同樣，信息共享困難，使得治理主體無法快速獲取所需的環(huán)境信息，常常導(dǎo)致合作無效或合作困難。

總的來說，多中心環(huán)境治理模式研究僅限于多元主體的互動合作，缺乏更深層次地探討環(huán)境治理要素之間互動耦合的規(guī)律，更鮮有交叉融合科學技術(shù)的管理思想來研究環(huán)境治理的自組織運行。作者將借鑒“云”的自組織管理思想，構(gòu)建城市公共環(huán)境“云”治理模式，旨在研究各主體在共同的治理目標引導(dǎo)下，通過有效的制度安排使各種環(huán)境治理要素聯(lián)動整合，形成一種相互協(xié)作的自組織狀態(tài)，產(chǎn)生整體協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)城市公共環(huán)境善治效果。

二、城市公共環(huán)境“云”治理模式的設(shè)計

（一）城市公共環(huán)境“云”治理模式的提出依據(jù)

遵循“網(wǎng)絡(luò)-網(wǎng)格-云-智慧”技術(shù)的演化路徑，我們試圖將科學精神和人文精神融合在一起，從科學技術(shù)層面抽象歸納至哲學與管理思想層面，具象演繹為網(wǎng)絡(luò)治理模式、網(wǎng)格治理模式、云治理模式和智慧治理模式，著力于公共環(huán)境治理體系中各要素相互影響、相互作用、相互協(xié)調(diào)的復(fù)雜關(guān)系，旨在為運用信息化手段實現(xiàn)多元主體互動的公共環(huán)境治理模式創(chuàng)新提供路徑選擇。如圖1所示。

圖1城市公共環(huán)境治理模式演變邏輯與發(fā)展態(tài)勢

第一，網(wǎng)絡(luò)治理模式。政府、企業(yè)、環(huán)境NGO和公眾多元治理主體通過相互協(xié)商共治、彼此合作。它體現(xiàn)的是一種系統(tǒng)化的網(wǎng)絡(luò)管理思想，即把各種要素聚合起來、聯(lián)系起來，實現(xiàn)環(huán)境治理的全面性和系統(tǒng)化。然而，一旦網(wǎng)羅所有要素，就不可避免地存在過多無用的資源，使得治理變得更為繁雜。

第二，網(wǎng)格治理模式。借鑒網(wǎng)格“網(wǎng)聚、維格、協(xié)同、共享”的思想，即用“網(wǎng)”聚合分散在不同區(qū)域、領(lǐng)域和層次的公共環(huán)境服務(wù)資源，用“格”劃分并標記環(huán)境資源的屬性，再根據(jù)治理需求將資源進行合理的配置。它體現(xiàn)的是一種精細化的網(wǎng)格管理思想，即聚合要素，劃分維格，實現(xiàn)環(huán)境治理的機器化。然而，它需要建立一個龐大的網(wǎng)格平臺實行人工式配置資源，工序繁雜，協(xié)調(diào)因素多。

第三，“云”治理模式，即通過有效的方式把各種治理要素相互聯(lián)結(jié)在一起，使其形成一種有機耦合的自組織治理狀態(tài)。它體現(xiàn)的是一種自組織的“云”管理思想，旨在形成一種自主運行機制，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)處理的敏捷性和智能化。

第四，智慧治理模式，即將各類型傳感器設(shè)備放置到城市的關(guān)鍵地理位置，聯(lián)結(jié)成可以隨時隨地獲取城市公共環(huán)境數(shù)據(jù)和信息的物聯(lián)網(wǎng)，通過云計算平臺實現(xiàn)公共環(huán)境數(shù)據(jù)與資源的快速整合、智能分析和協(xié)同共享，為城市公共環(huán)境治理決策提供服務(wù)和數(shù)據(jù)支持。它體現(xiàn)的是一種感知感應(yīng)、協(xié)同共享的管理思想，旨在實現(xiàn)環(huán)境治理的智慧化。

在“云”的管理層面來看，其基本思想是系統(tǒng)內(nèi)的局部要素與整體之間既相互聯(lián)系，又相互獨立，即能在沒有上層組織的控制下，在其所處的特定層次上適應(yīng)環(huán)境和處理問題，但又非完全獨立的單元。整體又能接受上層的領(lǐng)導(dǎo)與控制，確保整體的有效運轉(zhuǎn)；局部的獨立性具備有抗干擾的彈性，能夠在內(nèi)外環(huán)境干擾下保持適應(yīng)能力并生存下來。從環(huán)境治理模式的演變邏輯來看，城市公共環(huán)境治理模式的發(fā)展態(tài)勢應(yīng)為：各種治理要素有機整合、耦合互動、彼此協(xié)調(diào)，形成一種穩(wěn)定有序的自組織治理規(guī)律，實現(xiàn)城市公共環(huán)境服務(wù)資源配置最優(yōu)化、共享最大化。據(jù)此，本文將借鑒“云”的自組織管理思想，揭示城市公共環(huán)境自組織治理的演化機理，進而構(gòu)建城市公共環(huán)境“云”治理模式。

（二）城市公共環(huán)境“云”治理模式的中心思想

城市公共環(huán)境“云”治理模式遵循耗散結(jié)構(gòu)論、協(xié)同論和突變論的運行規(guī)律，它實質(zhì)上是一個穩(wěn)定有序的耗散結(jié)構(gòu)演化軌跡。我們將從“云”治理模式整體運行的角度深入分析治理要素間的內(nèi)在關(guān)系，揭示“云”自組織狀態(tài)的形成機理。如圖2所示。

首先，當治理主體感應(yīng)到環(huán)境突發(fā)事件后，基于營造一個良好舒適的城市生活環(huán)境的需求和承擔著環(huán)境保護責任的驅(qū)動力的雙重作用下，將形成城市公共環(huán)境治理動機。需求、驅(qū)動力和動機相互作用，產(chǎn)生一股推動力量促使主體實施環(huán)境治理活動。

其次，在治理工具的影響下，治理主體形成自組織協(xié)作的狀態(tài)更為清晰明確。治理主體、工具和流程各要素發(fā)生非線性相互作用，產(chǎn)生一種合力，進而達成一致的治理目標。一致的目標反過來作用于治理主體，支配與約束著他們的治理環(huán)境的行為。

再次，治理目標序參量在系統(tǒng)內(nèi)各要素非線性作用下，產(chǎn)生隨機漲落狀態(tài)。一方面，當環(huán)境治理系統(tǒng)處于穩(wěn)定狀態(tài)，一般性的漲落并不足以引起系統(tǒng)宏觀狀態(tài)的變化。當目標低于預(yù)期，出現(xiàn)尋租、執(zhí)行不到位、部門利益博弈等現(xiàn)象，環(huán)境治理協(xié)作弊大于利，漲落平息，治理無法繼續(xù)實施；當目標接近預(yù)期，但環(huán)境治理未能帶來更多的價值，漲落平息，治理同樣無法繼續(xù)實施。另一方面，當環(huán)境治理系統(tǒng)處于非平衡定態(tài)，治理目標變量演化到一定的閥值時，任何微小的干擾，如社會輿論的躁動、政策法規(guī)的變動等都可能因非線性作用迅速被放大，導(dǎo)致治理系統(tǒng)演化產(chǎn)生巨漲落。此時治理目標高于預(yù)期，環(huán)境自治為主體和客體帶來更多的利益。

最后，伴隨著環(huán)境治理系統(tǒng)的進一步演化，經(jīng)過突變，治理意向快速達成、治理過程耗散有序、治理行為可持續(xù)化和治理效果高顯示度，形成公共環(huán)境利益。公共環(huán)境利益反饋到治理主體，作用于治理目標，形成一個自組織循環(huán)系統(tǒng)。該循環(huán)系統(tǒng)具有較強的路徑依賴性，將不斷持續(xù)演化為更為穩(wěn)定有序的耗散結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市公共環(huán)境利益最大化。

圖2城市公共環(huán)境“云”治理模式的運行機理

（三）城市公共環(huán)境“云”治理模式的模型設(shè)計

城市公共環(huán)境“云”治理模式，實質(zhì)上就是治理主體在共同的治理目標指導(dǎo)下，通過治理工具和治理流程促使主體間形成一種感知、協(xié)作、指導(dǎo)、約束和共享的關(guān)系，進而形成一個相互協(xié)作、聯(lián)動耦合的自組織治理體系，促進城市公共環(huán)境治理規(guī)律更科學化、環(huán)境服務(wù)資源配置最優(yōu)化和共享最大化，實現(xiàn)城市公共環(huán)境治理意向的快速達成、治理過程的耗散有序、治理行為的可持續(xù)性和治理效果的高顯示度。如圖3所示。

圖3城市公共環(huán)境“云”治理模式

1．城市公共環(huán)境“云”治理模式的要素構(gòu)成

城市公共環(huán)境“云”治理模式由治理目標、治理主體、治理工具和治理流程四大要素構(gòu)成。治理目標是“云”治理的靈魂，起著支配與指導(dǎo)的作用；治理主體是環(huán)境治理的實施者，起著核心關(guān)鍵作用；治理工具是推動環(huán)境治理活動有效開展和治理主體協(xié)作的基礎(chǔ)，起著引導(dǎo)與約束的作用；治理流程是促使“云”治理的具體操作路徑。

第一，治理目標要素。治理目標指導(dǎo)著整個模式的運行，反過來，治理活動的開展是一個不斷實現(xiàn)預(yù)定目標并尋找新目標的過程?！霸啤敝卫砟繕藨?yīng)從國家層面和地方層面的要求進行合理選擇。第一，從國家層面上，要求強調(diào)頂層設(shè)計。環(huán)境治理始終要與國家環(huán)保要求保持一致，實現(xiàn)治理目標整體聯(lián)動。黨的十八大報告中明確提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度?！盵9]《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中明確提出，“將環(huán)境保護放在重要的戰(zhàn)略位置，要全面提高環(huán)保監(jiān)督管理水平，著力解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題?！盵10]第二，在地方層面上，要求注重因地制宜。首先，要充分考慮公共環(huán)境時間空間、功能結(jié)構(gòu)和政策要求；其次，要充分考慮治理主體間的多元利益需求，巧妙地融合多方需求，實現(xiàn)多元利益均衡，使其形成穩(wěn)定的合作關(guān)系；最后，目標的實現(xiàn)需要依賴一定的治理技術(shù)，因此也要考慮技術(shù)手段選擇的可行性與合理性。

第二，治理主體要素。城市公共環(huán)境“云”治理模式強調(diào)以城市政府為主導(dǎo)力量，以企業(yè)和環(huán)境NGO為輔助力量，以公眾為基礎(chǔ)力量的自組織合作治理框架。城市政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，落實執(zhí)行中央政府的政策方針，全面負責所管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，著重提高環(huán)境決策質(zhì)量，使其更為合符區(qū)域?qū)嶋H。企業(yè)應(yīng)明確自身與環(huán)境的關(guān)系及其應(yīng)承擔的環(huán)境責任，進而確定自身的發(fā)展方向和采用的污染處置設(shè)施等。環(huán)境NGO主要以優(yōu)化公共環(huán)境價值觀為導(dǎo)向，開展各種環(huán)境保護倡議活動和環(huán)境治理技術(shù)的科學研究，為環(huán)境治理提供資金、技術(shù)和設(shè)備等的資助。公眾參與環(huán)境治理，主要發(fā)揮民主監(jiān)督作用，對環(huán)境污染等行為進行舉報，同時對環(huán)境決策制定和環(huán)境執(zhí)行行為進行監(jiān)督。既能加強監(jiān)督作用，又能及時反映民意，有助于貫徹執(zhí)行環(huán)境治理政策，提高政策的認可度和接受度。四元主體在合作治理中，需要相互監(jiān)督、相互制約，以避免機會主義行為的出現(xiàn)，實現(xiàn)公共環(huán)境利益的可持續(xù)性。

第三，治理工具要素。目標的多重性與主體的多元化，決定了城市公共環(huán)境“云”治理模式需采用復(fù)合型的政策工具。第一，政府管制型政策仍是主要的治理工具，如污染物排放總量與標準、排污許可證制度等。環(huán)境物品具有的準公共物品屬性、環(huán)境問題的負外部性決定了政府的管制作用不可或缺。尤其在應(yīng)對緊急的環(huán)境污染事件中，政府管制性工具最為有效。第二，市場激勵型政策是環(huán)境治理工具的重點，如排污收費、環(huán)境稅收等。以經(jīng)濟利益作為激勵，引導(dǎo)治理主體選擇有利于環(huán)境保護的行為。當然，市場激勵型政策工具需要在政府的引導(dǎo)和規(guī)范下才能發(fā)揮有效的作用。第三，勸說鼓勵型政策是環(huán)境治理的輔助工具，如環(huán)境宣傳、自愿協(xié)議等。盡管勸說鼓勵手段的應(yīng)用仍不夠廣泛，但其環(huán)境持續(xù)性最好的特點是毋庸置疑的，對環(huán)境保護的推動力度也是相當大的。第四，信息政策是環(huán)境治理必不可少的工具，如環(huán)境標志等?！八械钠渌ぞ叨荚谝欢ǔ潭壬弦揽啃畔?，但是信息也可以被視為一種獨立的工具”[11]。城市公共環(huán)境“云”治理強調(diào)上述四種政策工具的相互融合、綜合運用，根據(jù)變化萬千的環(huán)境問題，應(yīng)及時調(diào)整與更新政策工具的組合，使得環(huán)境治理更富有靈活性與高效性。

第四，治理流程要素。城市公共環(huán)境“云”治理模式必須遵循一定的流程來運作，其運作流程是一個自組織循環(huán)系統(tǒng)，具有一定的適應(yīng)性和靈活性。如圖4所示。

圖4城市公共環(huán)境“云”治理模式的治理流程

（1）城市公共環(huán)境突發(fā)事件的識別?；凇霸啤钡男畔⑵脚_通過云技術(shù)動態(tài)監(jiān)測，預(yù)警城市公共環(huán)境況狀。一旦出現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件，治理主體可及時準確識別環(huán)境事件的區(qū)域、源頭和嚴重程度等狀況。

（2）突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)的獲取。基于“云”的信息平臺的網(wǎng)格技術(shù)能夠?qū)⒎植加诓煌瑓^(qū)域、不同領(lǐng)域、不同層次和不同類型的環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)全面集成與獲取。

（3）突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)的整合。獲取的信息數(shù)據(jù)具有較大的異質(zhì)性，因此有必要以特定的劃分標準，將其集中到信息平臺中進行有效整合，通過種類拆分、資源歸類、統(tǒng)一描述來屏蔽其異質(zhì)性，構(gòu)成同質(zhì)資源，形成一個龐大的資源池。

（4）環(huán)境污染狀況信息數(shù)據(jù)的分析。信息數(shù)據(jù)整合后，運用政策分析法、數(shù)學建模法等分析城市公共環(huán)境事件的規(guī)模大小、范圍大小、程度高低等。

（5）城市公共環(huán)境治理方案的決策。治理主體依據(jù)政策法規(guī)、市場需求與現(xiàn)實狀況等達成一致的目標，形成富有針對性的治理方案。需要指出的是，政策執(zhí)行能否起到良好的治理效果，很大程度上取決于受用對象是否認可與接受決策方案。因此，決策過程中有必要聽取與綜合利益關(guān)系主體的意見與建議，避免出現(xiàn)“鄰避效應(yīng)”現(xiàn)象。

（6）城市公共環(huán)境治理決策的執(zhí)行。當環(huán)境治理方案得以認可，相關(guān)治理主體應(yīng)積極配合與迅速行動。根據(jù)現(xiàn)實需要成立環(huán)境治理專案行動小組，協(xié)調(diào)各方的治理行為。

（7）城市公共環(huán)境治理行為的監(jiān)督。公眾應(yīng)積極監(jiān)督環(huán)境治理狀況和主體行為規(guī)范；治理主體間也應(yīng)當積極相互監(jiān)督其是否落實執(zhí)行治理方案、是否存在機會主義行為等。

（8）城市公共環(huán)境治理效果的反饋。反饋城市公共環(huán)境治理狀況，如環(huán)境污染是否得以遏制、效果如何等；反饋治理主體在供給環(huán)境物品過程中是否存在尋租、搭便車、規(guī)避責任等機會主義行為。

2．城市公共環(huán)境“云”治理模式的關(guān)系設(shè)計

治理要素間相互作用、彼此依賴形成一種感知、協(xié)作、指導(dǎo)、促進和共享的自組織關(guān)系，推動著城市公共環(huán)境善治的有效實現(xiàn)。

第一，感知關(guān)系。治理主體可以利用智能傳感設(shè)備、信息平臺等隨時隨地對公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、污染治理狀況、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等信息進行快速感知和智能分析，便于為環(huán)境治理決策提供支持，為決策執(zhí)行提供保證，為動態(tài)監(jiān)測提供保障。

第二，協(xié)作關(guān)系。協(xié)作的觸發(fā)點是主體間在治理價值創(chuàng)造與利益獲取上的影響性與關(guān)聯(lián)性。然而，并非具備以上兩個條件就能產(chǎn)生協(xié)作關(guān)系。只有達成一致目標，才能確保主體行為朝著協(xié)作治理的方向演化；只有協(xié)作關(guān)系產(chǎn)生一種正向反饋的外部性，才能確保協(xié)作關(guān)系朝著可持續(xù)的方向發(fā)展。因此，城市公共環(huán)境“云”治理模式就是要使治理主體從共同的利益出發(fā)，達成一致的治理目標，以“優(yōu)勢互補、風險共擔”的原則形成特定的協(xié)作關(guān)系，在相互制約與促進的模式下實現(xiàn)利益共享、環(huán)境善治。

第三，指導(dǎo)關(guān)系。利益共享和價值創(chuàng)造的治理目標是多元主體競爭和協(xié)作的共同產(chǎn)物，它指導(dǎo)著主體的治理行為，引導(dǎo)著主體采用有效的治理工具和設(shè)置順暢的治理流程。目標能夠引導(dǎo)主體跨越協(xié)作障礙，實現(xiàn)協(xié)作創(chuàng)新，通過各方在技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，動態(tài)治理公共環(huán)境，推動整個環(huán)境治理體系向著穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序的自組織狀態(tài)演化。

第四，約束關(guān)系。城市公共環(huán)境利益和價值影響著環(huán)境善治的效率與效能。利益和價值實現(xiàn)程度越高，治理要素間的耦合性越高，產(chǎn)生的治理效率和效能也越高。治理目標、治理工具和治理流程在一定程度上約束著主體的集體行動規(guī)則，控制著環(huán)境不確定性和信息不完備性對治理活動的影響，促使整個環(huán)境治理活動遵循既定的治理目標運行。

第五，共享關(guān)系。城市公共環(huán)境“云”治理模式以主體協(xié)作關(guān)系為基礎(chǔ)，以制度安排和信息平臺為保障，使治理要素相互聯(lián)動、相互融合而成一個網(wǎng)絡(luò)型共享關(guān)系，有效處理和應(yīng)對主體“各自為政”和“信息孤島”的問題，實現(xiàn)信息、資源的共享。

（四）城市公共環(huán)境“云”治理模式的實現(xiàn)路徑

1．構(gòu)建合理的組織體系

城市公共環(huán)境“云”治理模式應(yīng)采用多級分層治理的組織體系，既要適應(yīng)國家環(huán)境保護總體規(guī)劃與發(fā)展需要，由環(huán)境保護部進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)與管理，也要考慮到不同地區(qū)的環(huán)境狀況、不同領(lǐng)域的經(jīng)濟發(fā)展和不同主體的利益需求差異等，采取多元治理。

在國家層面，由國務(wù)院直屬的環(huán)境保護部負責統(tǒng)管全國的環(huán)境公共事務(wù)，制定環(huán)境保護的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策制度，調(diào)解和協(xié)調(diào)跨區(qū)域環(huán)境問題和環(huán)境污染糾紛，實施環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境信息公開、收集、統(tǒng)計的工作，并對各地區(qū)環(huán)保局環(huán)境治理職能進行有效整合，使之遵從于國家環(huán)境保護的戰(zhàn)略目標。由環(huán)境保護部創(chuàng)建派出機構(gòu)，不指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)的工作，而是監(jiān)督所轄區(qū)域內(nèi)對國家環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行情況；查辦重大環(huán)境污染案件；協(xié)調(diào)重大環(huán)境糾紛工作等。

在省級層面，可以考慮建立省級公共環(huán)境治理委員會，作為環(huán)境治理的決策機構(gòu)。它作為國家層面和地區(qū)層面的橋梁，負責落實國家環(huán)保局的指導(dǎo)思想與規(guī)劃方案，并對下一級環(huán)保局的工作進行部署、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。環(huán)境治理委員會由主管省級環(huán)保局工作的副省長擔任主任，省人大環(huán)境行政部門負責人、有關(guān)職能部門負責人、相關(guān)咨詢顧問專家等作為成員。

在地區(qū)層面，可以考慮設(shè)立城市公共環(huán)境治理聯(lián)席會議，由政府、企業(yè)、環(huán)境NGO和公眾四元主體組成，對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進行調(diào)查和評價、擬定城市公共環(huán)境保護規(guī)劃；定期發(fā)布城市公共環(huán)境狀況公報；對城市環(huán)境污染、突發(fā)環(huán)境事件或環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等問題進行協(xié)商解決等。城市公共環(huán)境治理聯(lián)席會議是多元治理主體自主協(xié)商合作的組織形式，旨在消除分歧、達成共識、聯(lián)合行動。

2．建立有效的工作機制

城市公共環(huán)境“云”治理模式應(yīng)建立更為靈活多元的工作機制，機制間相互作用與聯(lián)系，有效整合與協(xié)調(diào)各模塊的職責功能，發(fā)揮整體性治理效應(yīng)。

環(huán)境治理綜合決策機制。第一，統(tǒng)籌兼顧城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，綜合平衡城市各行業(yè)領(lǐng)域利益的需求，將治理目標逐步納入到政府規(guī)劃、政策制度中，實現(xiàn)環(huán)境治理政策與其他行業(yè)政策一體化。可以考慮建立決策科學咨詢制度、環(huán)境影響評價制度等。第二，擴大決策公開范圍，決策公開的受眾不應(yīng)局限于政府部門和環(huán)境治理專業(yè)人員，而更多考慮廣泛的社會公眾。第三，增強決策透明程度，決策公開的內(nèi)容既是決策的結(jié)果，又是決策的全過程。它包括決策的產(chǎn)生路徑、主要內(nèi)容，反饋意見及其處理情況等。第四，完善決策問責落實，將決策參與者決策的表現(xiàn)進行記錄并公開，將決策參與者決策過失進行行政處罰或經(jīng)濟處罰。

環(huán)境治理監(jiān)測預(yù)警機制。依托云技術(shù)，建設(shè)基于“云”的信息平臺，動態(tài)監(jiān)測城市主要污染物排放總量、突發(fā)環(huán)境事件的危害狀況與影響范圍，實時監(jiān)控城市公共環(huán)境治理狀況、環(huán)境執(zhí)法行為等，動態(tài)跟蹤環(huán)境污染物排放量的變化情況，準確預(yù)警各類公共環(huán)境突發(fā)事件，及時響應(yīng)環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，以及建立不同類型城市公共環(huán)境事件監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，定期編寫與公開城市公共環(huán)境監(jiān)測報告。

環(huán)境治理聯(lián)合督查機制。在相鄰城市政府間、政府內(nèi)部行政部門間通過開展聯(lián)查行動，聯(lián)合打擊各類城市環(huán)境違法行為，有序緩解公共環(huán)境事件沖突，及時消除公共環(huán)境安全隱患。可以考慮組建環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法小組，解決城市間交界地區(qū)的環(huán)境問題，聯(lián)合防治重點領(lǐng)域污染問題，監(jiān)察環(huán)境決策的執(zhí)行度和治理行為的效率性。

環(huán)境治理協(xié)商共治機制。第一，治理主體在協(xié)商過程中應(yīng)當具有平等的地位和代表性[12]。政府、企業(yè)、環(huán)境NGO和公眾應(yīng)當享有平等的發(fā)言權(quán)與表決權(quán)；第二，尤為重視利益主體的意見表達，以保證協(xié)商共治的公正性和持續(xù)性。它旨在解決環(huán)境治理中出現(xiàn)的協(xié)商沖突問題，實現(xiàn)有效的合作共治。

環(huán)境治理利益協(xié)調(diào)機制?？梢钥紤]制定合理的利益分配方案、提供通暢的利益表達渠道、設(shè)置有效的利益約束方式、完善政府利益補償制度和建立公平的利益共享制度，妥善協(xié)調(diào)環(huán)境治理主體的利益關(guān)系，化解城市公共環(huán)境治理的矛盾與沖突。

3．設(shè)置基于“云”的信息平臺

秉承“云”的自組織管理思想，以云計算技術(shù)為依托，有必要設(shè)置具備快速感應(yīng)、整合、協(xié)同和共享特點的城市公共環(huán)境服務(wù)“云”信息平臺。

首先，要以現(xiàn)實需求為建設(shè)導(dǎo)向。城市公共環(huán)境信息資源，如環(huán)境突發(fā)狀況、環(huán)境政策法規(guī)、環(huán)境決策執(zhí)行等信息，分散在不同區(qū)域與主體中，倘若缺乏整合信息的環(huán)節(jié)，將無法滿足治理的需求。在大數(shù)據(jù)時代背景下，基于“云”的信息平臺能快速聚合與整合、動態(tài)更新與監(jiān)測信息數(shù)據(jù)，為城市公共環(huán)境治理的決策提供強而有力的支撐。

其次，以共建共享為基本要求。不管城市公共環(huán)境問題性質(zhì)如何，都應(yīng)通過平臺及時得到公開、響應(yīng)、處理與反饋，避免重復(fù)建設(shè)與信息孤島的現(xiàn)象?！霸啤本哂写笠?guī)模存儲、分析和共享公共環(huán)境服務(wù)資源的數(shù)據(jù)庫、虛擬政務(wù)庫等，以實現(xiàn)城市公共環(huán)境治理信息資源共建共享。

再次，以專家支持為建設(shè)保障。由于云計算技術(shù)都是極為專業(yè)的領(lǐng)域，需要該領(lǐng)域的專家介入與支持?？梢钥紤]由地方政府建立信息平臺建設(shè)專業(yè)人才庫，并根據(jù)實際需要聘請計算機領(lǐng)域?qū)＜医M成專家組，為環(huán)境治理信息平臺建設(shè)提供決策建議。

最后，以技術(shù)創(chuàng)新為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。利用云計算技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)接入技術(shù)，使得治理主體可以在任何位置、使用電腦等終端登錄“云端”，獲取相應(yīng)的公共環(huán)境治理信息服務(wù)資源。同時，由于城市公共環(huán)境治理涉及的一部分信息需保密，因此基于“云”的信息平臺的建設(shè)還應(yīng)做好信息安全的保密技術(shù)，注意環(huán)境治理的信息分級保密。

三、城市公共環(huán)境“云”治理模式的優(yōu)勢

實現(xiàn)城市公共環(huán)境善治效果，需要新思想、新技術(shù)作為支撐，關(guān)鍵要解決治理因素間互不關(guān)聯(lián)、各自為政、合作困難的問題。“云”管理思想應(yīng)用于城市公共環(huán)境治理的價值在于通過有效的體制機制促使治理主體形成一個聯(lián)動整合、有機融合的公共環(huán)境治理體系，既能體現(xiàn)政府的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)管理職能，又能體現(xiàn)出企業(yè)、環(huán)境NGO和公眾共同治理的自適應(yīng)性，使其在自組織治理下產(chǎn)生整體協(xié)同效應(yīng)。其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）城市公共環(huán)境“云”治理模式的系統(tǒng)性

城市公共環(huán)境“云”治理模式的系統(tǒng)性主要是指環(huán)境治理要素齊全，要素關(guān)系協(xié)調(diào)互動。多中心治理模式著重關(guān)注多元主體的協(xié)作關(guān)系，而忽視其他治理要素的重要性與關(guān)聯(lián)性。“云”治理模式則將其視作一個系統(tǒng)，強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)外環(huán)境治理信息、技術(shù)和資源的交流互換，網(wǎng)羅治理目標、主體、工具和流程四大要素，關(guān)注要素間的非線性相互作用，使治理系統(tǒng)保持動態(tài)穩(wěn)定的耗散結(jié)構(gòu)。兩種模式相比，后者具備較強的開放性、整體性和關(guān)聯(lián)性特征。這些特質(zhì)可避免因孤立封閉而陷入一種僵化混亂的低效率治理怪圈，為實現(xiàn)環(huán)境善治提供有力的保障。

（二）城市公共環(huán)境“云”治理模式的協(xié)同性

城市公共環(huán)境“云”治理模式的協(xié)同性主要是指各要素有機融合形成一種自組織治理行為狀態(tài)。在多中心治理模式中，多元利益的存在、主體合作困難，加上既定規(guī)則的規(guī)范程度不高，致使矛盾與沖突日益增加，影響環(huán)境治理的效果?！霸啤敝卫砟Ｊ揭蚱湟刂g相互促進、相互制約、彼此協(xié)調(diào)、聯(lián)動耦合而產(chǎn)生整體協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同導(dǎo)致有序，致使城市公共環(huán)境治理表現(xiàn)出一種自組織行為。這種自組織能力具有內(nèi)在性和自生性[13]，其效果超越了各要素自身具有的單獨作用之和，產(chǎn)生1+1〉2的效果。

（三）城市公共環(huán)境“云”治理模式的前瞻性

城市公共環(huán)境“云”治理模式的前瞻性主要是指將“云”的管理思想和科學技術(shù)運用到環(huán)境治理中去，展示一個高瞻遠矚的智慧型政府。過去的環(huán)境治理大多基于管理學視角來研究，局限于學科問題只能用本學科的方式和手段解決的思維。“云”治理模式是基于全球化公共管理創(chuàng)新形勢的變化趨勢，融合大數(shù)據(jù)時代的科學技術(shù)，跨領(lǐng)域跨學科研究環(huán)境治理。借鑒“云”的自組織管理思想探究治理因素的互動關(guān)系，應(yīng)用“云”的技術(shù)構(gòu)建信息平臺，給環(huán)境治理研究帶來一種創(chuàng)新的、前瞻的思維沖擊。

（四）城市公共環(huán)境“云”治理模式的智慧性

城市公共環(huán)境“云”治理模式的智慧性主要是指環(huán)境治理形成一個透徹感知、智能分析和全面互聯(lián)互通的智慧系統(tǒng)。在過去，環(huán)境治理信息孤島問題明顯，不能及時獲取全部信息，信息整合和分析方法和技術(shù)不到位，導(dǎo)致決策水平低。“云”治理模式能夠?qū)Ψ稚悩?gòu)的信息進行有效識別和智能分析，存儲和共享關(guān)鍵信息，確保治理決策工作的有序進行；能夠?qū)Τ鞘泄箔h(huán)境狀況和政策執(zhí)行情況進行實時動態(tài)監(jiān)測，提高環(huán)境治理的效率與效益。

四、結(jié)論

城市公共環(huán)境是國家和地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的主體構(gòu)成。隨著創(chuàng)新全球化進程的加快，融合大數(shù)據(jù)時代的理念和技術(shù)已成為創(chuàng)新城市公共環(huán)境治理模式的迫切需求和必然選擇。本文以“云”的自組織管理思想為核心，揭示了城市公共環(huán)境治理的自組織運行規(guī)律，設(shè)計了治理目標、治理主體、治理工具和治理流程四大要素和感知、協(xié)作、指導(dǎo)、約束和共享五大關(guān)系，提出了實現(xiàn)城市公共環(huán)境“云”治理模式的三大路徑，并分析了該模式具有系統(tǒng)性、協(xié)同性、前瞻性和智慧性的四大優(yōu)勢，旨在促使治理要素形成一種穩(wěn)定有序的自組織治理狀態(tài)，實現(xiàn)城市公共環(huán)境的善治效應(yīng)。

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編輯劉波

Research on the“Cloud”Governance Mode of Urban Public Environment

ZHU Xiao-ning HONG Li-hua
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

AbstractNowadays, Multi-central Governance Mode is the leading pattern for urban public environmental governance. This paper is on the basis of sorting out the major issues of this mode, drawing lessons from the self-organizing integrity of“Cloud”together with the collaborative, and sharing theories of management. In addition, this paper also proposes the“Cloud”governance mode of urban public environment, probes into the theoretical foundation, main idea, elements relationship and implementation path, and expounds the strength of systematicness, cooperativity, perspectiveness, and wisdom. There are two purposes: the first one is to make the governance elements form a self-organizing condition with the organic polymer feature, and the second one is to achieve the rapid conclusion of governance intention, the dissipative order of governance process, the sustainability of governance behavior, and the high reliability of governance effect.

Key wordsUrban public environmental governance; cloud; governance mode; self-organization

[作者簡介]祝小寧（1956-）男，教授、博士生導(dǎo)師，電子科技大學政治與公共管理學院院長；洪麗華（1989-）女，電子科技大學政治與公共管理學院2012級碩士研究生.

[收稿日期]2015-03-27

[中圖分類號]R363.1+6

[文獻標識碼]A[DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)01-0001-08