勞動爭議公益訴訟：源流、利弊與策論
——試論我國勞動爭議公益訴訟制度的構(gòu)建

□山東省五蓮縣總工會 李軍

勞動爭議公益訴訟：源流、利弊與策論
——試論我國勞動爭議公益訴訟制度的構(gòu)建

□山東省五蓮縣總工會 李軍

勞動關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關(guān)系之一，勞動關(guān)系是否和諧，事關(guān)廣大職工和企業(yè)切身利益，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。習(xí)近平總書記指出，努力構(gòu)建中國特色社會主義和諧勞動關(guān)系，是堅持中國特色社會主義道路、貫徹中國特色社會主義理論體系、完善中國特色社會主義制度的重要組成部分，其經(jīng)濟、政治和社會意義十分重大而深遠(yuǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)從保護弱勢群體利益、維護社會公共利益、維持正當(dāng)、合理社會公共秩序角度出發(fā)，盡快建立勞動爭議公益訴訟制度。

源流：勞動爭議公益訴訟法理與現(xiàn)實之辨析

1．定義與分類

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，以保護社會公共利益為目的，除法律有特別規(guī)定者，凡市民都可以提起，這就是公益訴訟。換言之，公益訴訟是指在公共利益受到非法侵害或者出現(xiàn)減損時，或者是特定的公共秩序受到破壞，為了保護公共利益或者恢復(fù)、補償受到減損的公共利益，或者為了保護特定的公共秩序，由一定的主體根據(jù)法律規(guī)定或者特別情形下的法院裁定，而向法院起訴，由法院進行審理并作出判決的訴訟制度。根據(jù)適用訴訟法性質(zhì)或被訴對象（客體）不同，公益訴訟可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。

勞動爭議公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分，是公益訴訟的一種特殊形式，是指法律授權(quán)的主體根據(jù)法律的規(guī)定，對違反勞動法律法規(guī)，侵犯不特定多數(shù)勞動者及其家庭成員的利益，造成或者可能造成損害的公民、法人或者其他組織的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的訴訟活動。相應(yīng)的，勞動爭議公益訴訟也分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。

2．現(xiàn)實與進程

嚴(yán)格意義上講，公益訴訟在我國還不是一個法律術(shù)語，而更多的是一個學(xué)術(shù)用語，囿于法律的原則性規(guī)定，我國的公益訴訟制度還沒有真正建立起來。但近年來，隨著依法治國理念深入人心，社會主義法治國家建設(shè)步伐加快，公益訴訟制度建設(shè)已有較快發(fā)展。

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該條文雖然有失籠統(tǒng)，但畢竟概括性的確立了公益訴訟的大體方向，將公益訴訟從理論層面提升到了立法層面；2014年10月，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度；12月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用＜民事訴訟法＞的解釋》，對公益訴訟的受理條件、管轄等具體問題做出明確規(guī)定；2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》；6月，十二屆全國人大常委會第十五次會議召開第一次全體會議，審議《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定（草案）》，以“決定”的方式解決檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)問題；7月，最高檢公布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，開始為期2年的試點。相應(yīng)的，在環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護等領(lǐng)域，一些社會團體、公民個人甚至行政機關(guān)也都在公益訴訟方面做出了積極有益的嘗試和探索，應(yīng)該說公益訴訟已經(jīng)迎來了“破冰”的“春天”。但遺憾的是，勞動爭議公益訴訟卻鮮見蹤跡（公益律師提供的法律援助不在此列），但我們相信，隨著公益訴訟相關(guān)實踐的積累、法律法規(guī)的修改完善，勞動爭議公益訴訟也將迎來“破冰”的一刻。

利弊：現(xiàn)行勞動爭議處理方式的弊端與勞動爭議公益訴訟獨特性分析

1．現(xiàn)行勞動爭議解決機制缺陷

《勞動法》第七十七條規(guī)定：用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟，也可以協(xié)商解決。調(diào)解原則適用于仲裁和訴訟程序?？梢?，根據(jù)我國法律，勞動爭議的處理實行“協(xié)商、調(diào)解、一裁兩審、仲裁前置”的基本構(gòu)建，但由于此種解決機制尤其是仲裁、訴訟存在周期長、程序繁瑣、費時費力、成本高等問題，不僅不利于維護當(dāng)事人權(quán)益，更易于造成用工方濫用訴權(quán)、惡意訴訟、利用程序拖延時間、拖垮勞動者等現(xiàn)象。

①協(xié)商機制層次低、效果差?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第四條規(guī)定：發(fā)生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協(xié)商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協(xié)商，達成和解協(xié)議。可見，協(xié)商機制作為勞動爭議處理機制的第一道防線，應(yīng)以最便利的方式為勞資雙方提供幫助。但實際上，由于勞動關(guān)系中勞動者的弱勢地位，作為“平等主體之間”解決爭議的協(xié)商機制并不能很好的解決勞動爭議。而企業(yè)工會由于與企業(yè)的利益牽連并不能真正代表勞動者利益與企業(yè)方進行協(xié)商，行業(yè)工會或同級工會由于專業(yè)知識和人才的缺乏而不會協(xié)商。因此，由于協(xié)商機制雙方地位失衡、缺少勞動者利益代表以及協(xié)商程序流于形式等問題，協(xié)商之后達成的協(xié)議，往往是勞動者放棄部分權(quán)益甚至顯失公正的協(xié)議，此種爭議解決方式的效果收效甚微。

②調(diào)解機制形同虛設(shè)。無論是企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會還是基層人民調(diào)解組織，由于調(diào)解依據(jù)的法律法規(guī)層次低，調(diào)解效力相應(yīng)較低，不僅得不到重視，調(diào)解結(jié)果反而更會帶來質(zhì)疑。而且，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會單純由職工代表和企業(yè)代表組成，缺少獨立第三方，不是真正意義上的調(diào)解組織，其“調(diào)解”的作用實際上也僅僅只是“協(xié)商”。另外，基層人民調(diào)解組織專業(yè)性不夠，側(cè)重于解決普通的民事糾紛，不能適應(yīng)調(diào)解勞動爭議糾紛所需的專業(yè)知識和技能，致使勞動爭議雙方對基層人民調(diào)解組織基本“無視”，其作用不能發(fā)揮，調(diào)解職能虛化。

③仲裁機制異化。一方面，勞動爭議仲裁行政化，由于勞動爭議仲裁委員會不具有獨立的法人地位和獨立的人員、場所、資金，行政色彩濃厚，易受行政干擾，不能獨立、公正仲裁。而且，仲裁委員由勞動行政部門、同級工會、用人單位三方面代表組成，缺乏獨立性，其仲裁職能作用弱化、淡化甚至虛化。另一方面，勞動爭議仲裁呈現(xiàn)訴訟化。除特定案件適用“一裁終局”外，大部分案件仍適用“一裁兩審”，且仲裁前置。為避免法院改判，仲裁機構(gòu)必然喪失自身獨立性，改變自身特點，在適用程序、實體法采納等方面盡量向法院“看齊”，做出與法院類似的裁決，其仲裁獨立性和專業(yè)性全無。即便是“一裁終局”模式，由于仲裁機構(gòu)的畏難情緒、對具體規(guī)則理解分歧、裁決內(nèi)容多樣性等原因，導(dǎo)致一裁終局案件總體比例不高，不超過全部裁決案件的20%。

④訴訟機制“長短”不一?！耙徊脙蓪彙蹦Ｊ街芷陂L，耗時耗力，勞動者合法權(quán)益得不到及時維護，以工傷賠償為例，需經(jīng)歷確認(rèn)勞動關(guān)系（職業(yè)病患者還需進行職業(yè)病診斷）、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、申請工傷賠償?shù)戎T多程序，且任何一個程序中用人單位如有異議，都可能會導(dǎo)致“一裁兩審”，勞動者深受“訴累”之苦，用人單位深獲“濫訴”之利。

時效過短，不利于當(dāng)事人訴權(quán)保護。無論是仲裁時效還是訴訟時效，相較于其他普通民事糾紛時效過短，一旦超出時效，當(dāng)事人權(quán)益就喪失法律保護。尤其是對仲裁裁決不服，應(yīng)自收到仲裁裁決書之日起15日內(nèi)向法院提起訴訟之規(guī)定，明顯偏短，極易錯過，失去依靠法律解決勞動爭議的可能性。

此外，還有民事庭審理勞動爭議糾紛效率低、專業(yè)性差、訴訟與仲裁適用法律不一致等客觀存在的問題，制約訴訟機制作用發(fā)揮。

2．勞動爭議公益訴訟獨特性

如前所述，由于現(xiàn)行勞動爭議處理制度的上述缺陷，導(dǎo)致勞動爭議不能妥善處理，勞動爭議總量快速上升、高位運行，集體勞動爭議案件突出，加之隨著信息技術(shù)與現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，使得社會越來越高度關(guān)注勞動關(guān)系突出矛盾并快速廣泛傳播，客觀上放大了勞動關(guān)系矛盾的傳導(dǎo)效應(yīng)。根據(jù)現(xiàn)代法治精神，任何人在合法權(quán)益受到侵犯時，都有權(quán)要求得到司法機關(guān)的救濟，這也是司法最終解決原則和接近司法正義原則的具體體現(xiàn)，司法是權(quán)利的最終救濟方式和法律正義的最終解決方式，因此，保持獨立中立性，并適當(dāng)更新傳統(tǒng)訴訟體系理念和方式的勞動爭議公益訴訟“應(yīng)聲而出”。與傳統(tǒng)的普通勞動爭議處理機制相比，勞動爭議公益訴訟具有以下特點。

一是被訴行為的特殊性。即公民、法人或者其他組織侵害或危及到事關(guān)社會公共利益的勞動者公眾利益（一般并不直接損害原告私人利益），“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。因此，原告既可以是直接受到違法行為侵害的任何組織和個人，也可以是沒有直接受到侵害的任何組織和個人。與傳統(tǒng)訴訟制度相比，不要求原告與被訴行為有利害關(guān)系，放寬了原告起訴資格限制，使更多的法律規(guī)定的機關(guān)或其他組織通過司法力量維護勞動者公眾權(quán)益的渠道更加暢通。

二是訴訟形式的靈活性。如前所述，勞動爭議公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型和領(lǐng)域，而是在原告訴訟資格認(rèn)定方面對傳統(tǒng)訴訟方式的更新。根據(jù)被訴對象的不同，可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，自然相應(yīng)適用民事訴訟程序和行政訴訟程序，靈活多變的適用訴訟程序解決勞動爭議。

三是訴訟結(jié)果的預(yù)防性。相較于私益訴訟，公益訴訟的提起并不僅僅要求有損害事實發(fā)生，最終結(jié)果也不著眼于懲罰，而在于恢復(fù)、補償、預(yù)防和保護公共領(lǐng)域的利益和程序。具體到勞動爭議公益訴訟，就表現(xiàn)在法律有必要在侵害勞動者公眾利益行為尚未發(fā)生或者尚未完全發(fā)生時就容許公眾適用司法手段加以排除，從而阻止社會性的公眾利益遭受無法彌補的損失或危害，以較小的司法投入保護更大范圍的社會利益。

策論：勞動爭議公益訴訟制度設(shè)計之探索

以高法《民事訴訟法司法解釋》為基礎(chǔ)，結(jié)合《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》內(nèi)容，對勞動爭議公益訴訟制度主要內(nèi)容做以下探索。

1．受案范圍。公民、法人或者其他組織侵害勞動者合法權(quán)益的行為是為民事公益訴訟的受案范圍；負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織違法行使職權(quán)或者不作為，造成勞動者合法權(quán)益受到侵害的行為是為行政公益訴訟受案范圍，同時應(yīng)符合公益訴訟受理條件，即：有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據(jù)。

2．適格原告。從現(xiàn)行的規(guī)定來看，建議勞動爭議公益訴訟的原告應(yīng)為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，此處“法律規(guī)定的機關(guān)”包括代表國家公訴的檢察機關(guān)和除此之外的其他國家機關(guān)，“有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)包括人民團體、社會團體組織等。同時，應(yīng)當(dāng)明確提起公益訴訟的順序問題，即民事公益訴訟方面，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況，檢察機關(guān)可以向人民法院提起民事公益訴訟：檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。經(jīng)過訴前程序，一個月內(nèi)，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟。

3．案件管轄。級別管轄方面，由于勞動爭議公益訴訟案件涉及面廣、案情復(fù)雜、影響重大，建議由中級人民法院管轄，這一點與高法《民訴法司法解釋》一致（行政公益訴訟亦同）。地域管轄方面，結(jié)合勞動法律法規(guī)和訴訟法律法規(guī)規(guī)定，采取“原告就被告”原則，勞動爭議公益訴訟應(yīng)由被告（侵權(quán)方）所在地或侵權(quán)行為發(fā)生地或勞動合同履行地人民法院管轄，勞動合同履行地不明確的，由被告（侵權(quán)方）所在地人民法院管轄。

另外，有關(guān)證據(jù)采信、舉證規(guī)則等同其他一般訴訟程序規(guī)定。

綜上，勞動爭議公益訴訟制度，調(diào)整了勞動爭議救濟機制的基本價值取向，在救濟力度和措施上更多的向勞動者傾斜，弱化了勞資雙方利益對抗的激烈程度，對于保障勞動者權(quán)益實現(xiàn)、促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定具有重要意義。但不可否認(rèn)，現(xiàn)行法律法規(guī)對于勞動爭議公益訴訟的規(guī)定缺失、空位，建立完善的勞動爭議公益訴訟制度，不僅需要進一步細(xì)化相關(guān)實體性、程序性規(guī)定，更需要法學(xué)理論的拓展、司法實踐的積累，從而更好的保護勞動者合法權(quán)益、維護社會公眾利益，實現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治發(fā)展。