我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑

■韓兆坤

我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑

■韓兆坤

區(qū)域環(huán)保督查制度作為我國(guó)環(huán)境治理體制的有益補(bǔ)充，在實(shí)踐領(lǐng)域中已取得積極成效。在運(yùn)行過(guò)程中，區(qū)域環(huán)保督查制度盡管已經(jīng)具備了相對(duì)完善的制度體系，但從制度體系整體構(gòu)架來(lái)看仍然存在多方面的不足。從理念、身份、法制、歷史、權(quán)力、行動(dòng)等維度探究我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度的困境，有利于找出導(dǎo)致困境的關(guān)節(jié)點(diǎn)，進(jìn)而構(gòu)筑科學(xué)的區(qū)域督查管理體制。

區(qū)域環(huán)保督查；環(huán)境行政管理；自然資源

韓兆坤，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師。（吉林長(zhǎng)春 130012）

日益惡化的環(huán)境問(wèn)題已成為影響人類(lèi)生存與發(fā)展的重要問(wèn)題。在我國(guó)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，盡管污染問(wèn)題在整體上得到了一定程度的緩解和遏制，但各地頻發(fā)的污染事件，仍表明我國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的緊迫性和嚴(yán)重性，環(huán)境保護(hù)已成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”。在這樣的背景下，我國(guó)不斷推出各項(xiàng)環(huán)境治理舉措，其中，區(qū)域環(huán)保督查制度的創(chuàng)建和實(shí)踐是對(duì)我國(guó)環(huán)保管理體制的重要?jiǎng)?chuàng)新和有益探索，也是環(huán)保治理體系內(nèi)部監(jiān)督的有益補(bǔ)充。

早在2002年，原國(guó)家環(huán)?？偩志鸵劳心暇┉h(huán)境科學(xué)研究所和華南環(huán)境科學(xué)研究所，分別成立了華東、華南環(huán)保督查中心，開(kāi)始對(duì)環(huán)境保護(hù)區(qū)域性管理協(xié)作進(jìn)行有益嘗試。到2006年，又正式組建了華東、華南、西北、西南、東北五大區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)。2007年又新增華北所，建立了一套覆蓋全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的環(huán)保督查體系。通過(guò)區(qū)域環(huán)保督查系統(tǒng)的不斷實(shí)踐，盡管已經(jīng)取得一定成果和實(shí)效，但作為一種新生事物，關(guān)于區(qū)域環(huán)保督查系統(tǒng)的理論研究也日顯迫切，對(duì)國(guó)家區(qū)域環(huán)保督查制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展走向的研究，不僅有益于環(huán)保督查制度的完善，更有益于環(huán)保工作效果的提升。

一、國(guó)家區(qū)域環(huán)保督查制度建立的必要性

（一）優(yōu)化環(huán)境行政管理體系的必要組成

隨著行政體制改革的不斷變化發(fā)展以及對(duì)環(huán)保問(wèn)題的日趨重視，我國(guó)環(huán)保行政管理機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了從無(wú)到有，由從屬到獨(dú)立，行政級(jí)別由低到高的發(fā)展歷程。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，歷經(jīng)近40年，我國(guó)目前已經(jīng)形成了全國(guó)人民代表大會(huì)立法監(jiān)督、各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門(mén)依照法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督管理的符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保行政管理體制，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。［1］但是，我國(guó)的環(huán)境管理行政體制仍存著相當(dāng)多的問(wèn)題。例如，在現(xiàn)有的層級(jí)管理模式下，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)一方面要接受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，另一方面還要接受相應(yīng)級(jí)別地方政府的“直接領(lǐng)導(dǎo)”，尤其是，地方各級(jí)政府與環(huán)保部門(mén)的這種直接隸屬關(guān)系會(huì)直接影響環(huán)保工作的具體開(kāi)展，在面對(duì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是保護(hù)環(huán)境這個(gè)抉擇時(shí)，地方政府基于相關(guān)因素的考量往往選擇前者。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路指導(dǎo)下，環(huán)保部門(mén)極易淪為“弱勢(shì)部門(mén)”，所獲行政資源也極為有限，對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境解決處理的話(huà)語(yǔ)權(quán)自然也相對(duì)較弱。

另外，除了這種直接隸屬關(guān)系造成環(huán)保部門(mén)職能發(fā)揮有限，工作難以開(kāi)展之外，環(huán)境保護(hù)自身的特殊性也決定了這類(lèi)職能還廣泛分布在土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利甚至部隊(duì)、公安、交通等職能部門(mén)，這些部門(mén)同樣擁有對(duì)環(huán)境污染防護(hù)實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)限。在實(shí)踐中，各級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)與這些依法分管某類(lèi)自然資源保護(hù)或污染防治工作的分管部門(mén)之間如何有效協(xié)調(diào)，職能界限能否劃清，已然成為無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，如何擺脫傳統(tǒng)行政層級(jí)的權(quán)力介入以及協(xié)調(diào)各方職能主體之間的關(guān)系，真正落實(shí)“統(tǒng)一監(jiān)管”職能，需要一種提供協(xié)同整合功能的制度體系作為補(bǔ)充，也是優(yōu)化行政管理體制的一副良方。

（二）解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的客觀需求

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們也付出了高額的環(huán)境代價(jià)。環(huán)境質(zhì)量作為一種最基本的公共事務(wù)，具有典型的地區(qū)溢出效應(yīng)，一個(gè)地區(qū)的污染物可能會(huì)溢出到相鄰的其他地區(qū)，相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量相互依存，本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量還取決于其他地區(qū)的污染排放水平。［2］典型的事例如跨界水體污染、大氣復(fù)合污染等問(wèn)題，不僅涉及多個(gè)相鄰甚至不相鄰的行政區(qū)域，還需要多個(gè)行政部門(mén)協(xié)同解決。如何協(xié)調(diào)各方利益主體、管理主體之間的協(xié)作關(guān)系，搭建信息共享平臺(tái)、促成環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、保障環(huán)境應(yīng)急合作等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就需要建立一套綜合性、權(quán)威性的地區(qū)間和部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域環(huán)保督查制度的建立可以在制度層面上解決上述問(wèn)題，化解合作協(xié)調(diào)困難的窘境。

二、我國(guó)的區(qū)域環(huán)保督查制度體系構(gòu)成

區(qū)域環(huán)保督查制度是指為加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方環(huán)保工作的監(jiān)督與管理，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域與突出問(wèn)題的檢查督辦，國(guó)家環(huán)保部依照相關(guān)法律設(shè)立專(zhuān)門(mén)性的常設(shè)督查機(jī)構(gòu)并配備專(zhuān)門(mén)的督察人員，以此監(jiān)督地方政府對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境執(zhí)法的落實(shí)情況，查辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)工作，參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理，負(fù)責(zé)跨域環(huán)保案件的投訴受理為主要職能內(nèi)容的行政督查制度體系。從目前看，我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度已經(jīng)確立一整套相對(duì)完備的體系。

（一）督查主體

行政督察必須有專(zhuān)門(mén)的常設(shè)性督察機(jī)構(gòu)和督察人員。［3］從2002年初次嘗試到2007年華北中心的正式組建，國(guó)家環(huán)保部的六個(gè)區(qū)域環(huán)保督查主體組建完畢，分別是華東環(huán)境保護(hù)督查中心（南京）、華南環(huán)境保護(hù)督查中心（廣州）、西北環(huán)境保護(hù)督查中心（西安）、西南環(huán)境保護(hù)督查中心（成都）、東北環(huán)境保護(hù)督查中心（沈陽(yáng)）和華北環(huán)境保護(hù)督查中心（北京）。區(qū)域環(huán)保督查中心作為區(qū)域環(huán)保督查體系中的監(jiān)管主體，隸屬于國(guó)家環(huán)保部，是國(guó)家環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（二）督查對(duì)象

環(huán)境督查體系實(shí)際上是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而設(shè)置的自上而下的專(zhuān)門(mén)性的監(jiān)督、指導(dǎo)和評(píng)估體制，經(jīng)國(guó)家法律授權(quán)可以對(duì)政府部門(mén)（包括環(huán)保部門(mén)）和社會(huì)主體進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督的實(shí)體組織，因此，相關(guān)政府部門(mén)、環(huán)保職能部門(mén)和涉及環(huán)境監(jiān)管的社會(huì)主體都屬于環(huán)保督查中心進(jìn)行督查的對(duì)象。

（三）督查依據(jù)

2002年原國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》（環(huán)發(fā)［2002］9號(hào)）和2006年的《關(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號(hào)文）兩份規(guī)范性文件使華東和華南環(huán)保督查中心成為我國(guó)最早的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。之后，為確保它們能夠有效開(kāi)展工作，又發(fā)布了《關(guān)于國(guó)家環(huán)?？偩秩A東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南環(huán)境保護(hù)督查中心開(kāi)展工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（環(huán)辦［2002］135號(hào)），對(duì)兩個(gè)督查機(jī)構(gòu)的工作區(qū)域、工作職責(zé)、管理機(jī)制和工作制度等方面做出了具體解釋。2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確規(guī)定：“建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問(wèn)題?！边@也實(shí)際上成為完善我國(guó)環(huán)境管理體制的最重要最直接的法律依據(jù)。在此之后，2006年原環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號(hào)），據(jù)此，西北、西南、東北、華北環(huán)境保護(hù)督查中心先后揭牌成立?？梢哉f(shuō)，上述這些文件的發(fā)布，表明從法律角度保障我國(guó)環(huán)保督查機(jī)構(gòu)和環(huán)保督查機(jī)制的建立健全。

（四）督查體制

環(huán)保督查體系是典型的扁平式管理結(jié)構(gòu)，由環(huán)保部直接下設(shè)六個(gè)中心作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有區(qū)域管理的特征。從組織結(jié)構(gòu)上，“區(qū)域環(huán)保督查中心的建制有些類(lèi)似于一個(gè)規(guī)模稍大的環(huán)保部司局（核定編制為30～65人）”［4］。一般包括一個(gè)行政辦公室以及五個(gè)或六個(gè)督查處。

（五）督查職能

根據(jù)原國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹蛾P(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容，我們可以把環(huán)保督查中心的職責(zé)內(nèi)容劃分為四個(gè)類(lèi)別：監(jiān)督、查辦、協(xié)調(diào)和應(yīng)急。監(jiān)督權(quán)包括對(duì)國(guó)家環(huán)境政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)在地方的落實(shí)情況，重點(diǎn)污染源和國(guó)家審批建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的環(huán)境執(zhí)法情況的監(jiān)督權(quán)力；查辦權(quán)是指中心有對(duì)重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件、環(huán)境執(zhí)法的查辦與稽查權(quán)限；協(xié)調(diào)權(quán)是指對(duì)跨省域和跨流域重大環(huán)境糾紛予以協(xié)調(diào)處理的權(quán)限，并負(fù)責(zé)對(duì)這類(lèi)案件的接訪(fǎng)受理；應(yīng)急處置權(quán)是指參與重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作。

（六）督查機(jī)制

根據(jù)環(huán)保督查中心的上述職能，相應(yīng)的工作機(jī)制應(yīng)主要包括發(fā)現(xiàn)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、信息機(jī)制以及協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)現(xiàn)機(jī)制是指對(duì)國(guó)家有關(guān)環(huán)保的政策法規(guī)以及各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行落實(shí)的事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為。從目前的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，督查中心的應(yīng)急機(jī)制主要內(nèi)含于環(huán)保部環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系，對(duì)發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)；而信息機(jī)制主要包括信息的共享和信息的有效流動(dòng)，從實(shí)際情況看，“在有限的授權(quán)下，環(huán)保督查中心成為區(qū)域信息收集的角色”［5］。督查中心的信息流向一方面是向環(huán)保部的定期匯報(bào)，另一方面是向環(huán)保部對(duì)重大事件和委托事項(xiàng)的報(bào)告，而獲得的信息共享則十分有限。協(xié)作機(jī)制的建立是促進(jìn)合作的最有效途徑，尤其對(duì)環(huán)保督查中心而言，因?yàn)榻⑺某踔灾凶钪匾囊稽c(diǎn)就是對(duì)跨區(qū)域跨流域環(huán)保糾紛的有效協(xié)調(diào)。除了協(xié)調(diào)跨域糾紛之外，環(huán)保督查中心還負(fù)責(zé)將社會(huì)和公眾的環(huán)境投訴移送所在地政府或環(huán)保部門(mén)辦理，并督促相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。

三、我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度面臨的困境

（一）理念困境

理念的準(zhǔn)確、合理定位是一個(gè)組織有效履行職能的深層根源，是不斷豐富完善自我的內(nèi)在動(dòng)力，而理念的缺失和不明確已成為影響整個(gè)督查制度存在、延續(xù)和發(fā)展的一個(gè)重要因素。如何界定理念，實(shí)際關(guān)系到督查制度在整個(gè)環(huán)保體系中將要發(fā)揮何種作用以及中心的未來(lái)走向等重要議題。反觀我國(guó)督查制度的現(xiàn)狀，督查主體缺乏主動(dòng)性、事后處理控制的理念導(dǎo)向已經(jīng)嚴(yán)重影響制約其有效性和權(quán)威性，當(dāng)然，這些問(wèn)題的形成也存在著深層次的原因。

首先，在督查制度的運(yùn)作中，督查的對(duì)象、手段和機(jī)制實(shí)際上都是不十分明確的，督查主體并不具有糾查權(quán)、審核權(quán)等重要權(quán)力，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的處理權(quán)，只享有建議權(quán)，并且對(duì)相關(guān)問(wèn)題上報(bào)后很可能沒(méi)有任何反饋，這種在權(quán)力鏈條中邊緣化的權(quán)力設(shè)置使得督查主體的工作積極性大打折扣。另外，上級(jí)部門(mén)的有限授權(quán)，使得督查主體在工作中嚴(yán)格遵循“一事一委托”的工作機(jī)制，創(chuàng)造性和積極性受到極大壓制。

其次，督查工作中現(xiàn)有的工作理念受體制限制，并沒(méi)有真正深入地方環(huán)保事務(wù)中。環(huán)保工作并非是一個(gè)孤立的對(duì)象，它關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，地方的發(fā)展實(shí)際上牽動(dòng)著區(qū)域全局的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、布局，督查工作在地方發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)以何種理念出發(fā)，是否應(yīng)該在立足于區(qū)域發(fā)展的宏觀層面設(shè)計(jì)中把關(guān)，而非僅僅滿(mǎn)足于污染后的查處和拘泥于對(duì)微觀主體的清查，致力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境發(fā)展的共贏，才是督查工作今后真正需要思考的。

（二）身份困境

基于對(duì)督查主體——區(qū)域環(huán)保督查中心的考查，行政級(jí)別設(shè)置問(wèn)題成為影響其職能發(fā)揮和效能提高的最重要身份性困境。

第一，行政級(jí)別設(shè)置不合理。環(huán)保督查中心作為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，為司局級(jí)建制，行政級(jí)別上與環(huán)保部其他司局相同，但從實(shí)際的工作看，在具體的業(yè)務(wù)上區(qū)域環(huán)保督查中心還要受到相關(guān)司局的指導(dǎo)，承擔(dān)機(jī)關(guān)相關(guān)司局賦予的任務(wù)，這種不合理的行政級(jí)別設(shè)置導(dǎo)致了一種非常奇怪的現(xiàn)象：本來(lái)從行政結(jié)構(gòu)上平行的組織位次關(guān)系，卻在實(shí)踐中變成了平級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)與督查中心的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的尷尬局面。［6］

第二，行政級(jí)別過(guò)低。從督查主體的授權(quán)主體來(lái)看，環(huán)保部作為國(guó)務(wù)院直屬的環(huán)保主管部門(mén)，僅能對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)進(jìn)行督查，沒(méi)有對(duì)省級(jí)政府督查的相關(guān)權(quán)限。那么，作為環(huán)保部下設(shè)的更低級(jí)別的督查中心，在相關(guān)規(guī)定中被賦予“監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”以及“跨省區(qū)和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，那么，督查中心對(duì)地方的監(jiān)督是否包括對(duì)省級(jí)政府的政策法規(guī)落實(shí)監(jiān)督？另外，跨省跨流域的環(huán)境糾紛問(wèn)題很可能要牽涉省級(jí)政府間及相關(guān)部門(mén)間協(xié)調(diào)事宜，如何保證督查中心對(duì)省級(jí)政府間關(guān)系協(xié)調(diào)？如何保證不同級(jí)別職能部門(mén)間有效協(xié)調(diào)？由此看來(lái)，行政位階的低層次性已成為困擾督查主體的一個(gè)重要因素。

第三，身份認(rèn)同中的一系列問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)的工作涉及面很廣，必須依賴(lài)于地方政府的協(xié)助，否則工作難度太大、執(zhí)法成本過(guò)高，實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致權(quán)力虛置。［7］這就要求在環(huán)保體系內(nèi)部將督查主體和各級(jí)環(huán)保職能部門(mén)間的職能關(guān)系，在體系外部建構(gòu)良好的督查中心與地方政府的工作、信息協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。嚴(yán)重的職能交疊、相關(guān)機(jī)制缺失都使督查中心很難準(zhǔn)確理清在不干涉地方環(huán)保機(jī)構(gòu)工作的前提下充分履行區(qū)域督查的職能，致使督查中心在環(huán)保部的視野中 “并沒(méi)有有效發(fā)揮區(qū)域督查、協(xié)調(diào)的作用”，而在各級(jí)地方政府的眼中則“是國(guó)家的‘耳目’，是問(wèn)題制造者”，導(dǎo)致區(qū)域督查中心存在著嚴(yán)重的“組織認(rèn)同”問(wèn)題。［5］

（三）法制困境

國(guó)家對(duì)一套管理制度的建構(gòu)，依托的最重要因素就是法律，無(wú)論組織構(gòu)成、職能范圍還是運(yùn)作機(jī)制必須有相應(yīng)的法律文本作為規(guī)范，這也是這套制度合理存在的依據(jù)。從立法角度來(lái)看，不同的立法主體制定的各類(lèi)不同的法律文本應(yīng)該具有差別化的法律效力等級(jí)。而從目前督查主體設(shè)立的法律依據(jù)來(lái)看，僅僅是通過(guò)“通知”形式下發(fā)部門(mén)規(guī)范性文件，既不是法律、行政法規(guī)，也不是部門(mén)規(guī)章，可見(jiàn)立法規(guī)格之低。這種低規(guī)格的立法，可以說(shuō)對(duì)組織存在的穩(wěn)定性、職能發(fā)揮的權(quán)威性、運(yùn)行效果的有效性等方面都會(huì)產(chǎn)生不小的局限性。

另外，相關(guān)法律依據(jù)的明確性、可操作性有待提高。從目前已有的督查工作可參照的規(guī)范性法律文件來(lái)看，很多規(guī)定內(nèi)容過(guò)于抽象化、原則化，可操作性不強(qiáng)，且缺乏相應(yīng)的司法解釋和配套規(guī)定，尤其是具體程序化內(nèi)容不足，都導(dǎo)致督查工作在具體開(kāi)展過(guò)程中無(wú)所適從，相關(guān)規(guī)定的粗糙、不細(xì)化，也限制了督查工作行動(dòng)的范圍，不敢“輕越雷池”。例如，區(qū)域環(huán)保中心的職責(zé)權(quán)限中提到中心具有 “參與重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作”，也就清楚表明了督查中心在環(huán)境事件應(yīng)急體系中的相應(yīng)職責(zé)。而在最近2015年6月5日環(huán)保部施行的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》全文中并沒(méi)有關(guān)于督查中心的參與性的明確規(guī)定，而且就《辦法》本身來(lái)講，盡管對(duì)應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急處置、懲戒措施做了相關(guān)規(guī)定，但作為完整的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，卻沒(méi)有對(duì)具體的參與程序、業(yè)務(wù)流程、防范措施、協(xié)作方式進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，尤其針對(duì)跨域突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，更是僅做出了“共同防范、互通信息，協(xié)力應(yīng)對(duì)”等原則性規(guī)定，這也說(shuō)明相關(guān)配套法律文件和司法解釋的缺失，如在這類(lèi)跨界環(huán)境糾紛、跨界協(xié)調(diào)問(wèn)題上都存在立法空白。

（四）歷史困境

縱觀國(guó)際，20世紀(jì)很多國(guó)家從流域治理開(kāi)始，經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展完善，已經(jīng)構(gòu)建了相對(duì)完備的區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制。放眼國(guó)內(nèi)，2006年建立的土地督察制度也在各方面取得了比較突出的成績(jī)。但就我國(guó)的環(huán)保督查制度而言，不僅運(yùn)行狀況與國(guó)外類(lèi)似制度相比有諸多不足，甚至效力效果距國(guó)內(nèi)同年建立的土地督察制度也有較大差距，其根源不僅僅局限于督察制度本身，更是與其所處的整個(gè)環(huán)保行政體制密切相連。

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理的歷史發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，國(guó)家對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視程度在不斷強(qiáng)化和提升，但從實(shí)際效果來(lái)看，中央層面通過(guò)環(huán)保部對(duì)地方的環(huán)境保護(hù)管理效果有限也是不爭(zhēng)的事實(shí)。造成這樣的結(jié)果，一方面是由于環(huán)保系統(tǒng)自身在垂直管理方面水平較低，另一方面是由于地方環(huán)保部門(mén)在制度安排等方面嚴(yán)重受限于地方政府，導(dǎo)致環(huán)保管理權(quán)限在國(guó)家職能體系分配過(guò)程中被一定程度地分割。所有這些都嚴(yán)重影響了中央環(huán)保部門(mén)對(duì)各地方各層級(jí)環(huán)保問(wèn)題管理的有效性，也客觀削弱了中央一層對(duì)于地方環(huán)境管理的執(zhí)行控制力。在這樣的背景下，如果中央環(huán)保部門(mén)對(duì)地方環(huán)保管理的強(qiáng)制力度本來(lái)就很有限，那么作為中央環(huán)保部門(mén)督查職能的延伸，區(qū)域環(huán)保督查中心的組織權(quán)威性備受影響，區(qū)域環(huán)保督查制度的實(shí)效性也將大打折扣。

（五）權(quán)力困境

從權(quán)力來(lái)源看，授權(quán)主體的規(guī)格層次會(huì)影響到督查工作的有效推行。規(guī)范完整、行之有效的督查制度必須有明確的授權(quán)，同時(shí)也是踐行依法行政的時(shí)代要求。一般來(lái)說(shuō)，這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)是法律，至少應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院制訂的行政法規(guī)，因此對(duì)應(yīng)的權(quán)力來(lái)源也就不同。［3］就目前的國(guó)內(nèi)環(huán)保督查來(lái)講，國(guó)家環(huán)保局的授權(quán)成為它的權(quán)力來(lái)源，而環(huán)保督查工作往往要面對(duì)從上至省級(jí)政府下至基層的各級(jí)督查對(duì)象，授權(quán)的低等級(jí)同環(huán)保督查面對(duì)督查對(duì)象的寬泛性之間儼然形成了一對(duì)難解的矛盾。而同樣作為督查體系的土地督查制度，其權(quán)力來(lái)源于國(guó)務(wù)院授權(quán)，那么在土地督查過(guò)程中高等級(jí)的授權(quán)（代表國(guó)務(wù)院）也有助于對(duì)地方各級(jí)政府的土地利用管理開(kāi)展更有效的工作。

從權(quán)力配置角度看，環(huán)保部極具保留性的放權(quán)也嚴(yán)重影響環(huán)保督查職能的履行。環(huán)保部一系列的規(guī)范性文件明文規(guī)定，禁止督查中心干預(yù)地方政府的日常環(huán)保工作，也“不指導(dǎo)地方環(huán)保部門(mén)業(yè)務(wù)工作”，授權(quán)極其有限。另外，在實(shí)際運(yùn)作中，環(huán)保部下屬各司局也會(huì)有選擇性地將部分權(quán)力委托給督查中心，而保留那些核心的、關(guān)鍵性權(quán)力，這樣就直接導(dǎo)致督查中心沒(méi)有權(quán)限開(kāi)展任何未經(jīng)環(huán)保部批準(zhǔn)的重要行動(dòng)，最經(jīng)常處理的事務(wù)就是環(huán)保部司局各部門(mén)委托的例行事務(wù)。還有就是權(quán)力設(shè)置交疊的問(wèn)題，原本地方環(huán)保部門(mén)在做的工作，督查中心同樣要做，比如目前督查中心做的大量工作實(shí)際上就是對(duì)具體企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行檢查，“造成了職能交叉和重復(fù)檢查”［8］。

權(quán)責(zé)匹配關(guān)系也折射出一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：環(huán)保督查中心“查出的問(wèn)題往往直接由地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)整改，承擔(dān)責(zé)任，地方環(huán)保部門(mén)有時(shí)存在一些抵觸情緒”［8］。那么，環(huán)保督查中心究竟應(yīng)該在整個(gè)環(huán)保體系中承擔(dān)什么樣的責(zé)任，才算與其擁有的權(quán)力相匹配？換言之，環(huán)保督查中心之所以權(quán)力有限，是否我們應(yīng)該從承擔(dān)責(zé)任角度進(jìn)行重新考量？

從權(quán)力運(yùn)行的效果看，督查活動(dòng)中的很多功能已經(jīng)被選擇性忽略。這其中的原因主要有主客觀兩方面。一方面，表現(xiàn)在由于相關(guān)規(guī)定不完備不明確而導(dǎo)致督查中心對(duì)一些功能 “主觀上不想履行”，比如督查中心按規(guī)定擁有對(duì)重大污染與生態(tài)案件的查辦職能，但在實(shí)際運(yùn)作中，督查中心通常會(huì)受環(huán)保部委托開(kāi)展 “調(diào)查”，但是“辦”就會(huì)涉及對(duì)具體案件的處置，在原本就缺乏明確規(guī)定的有效授權(quán)的前提下，督查中心表現(xiàn)極為謹(jǐn)慎，因此“辦”的功能基本被選擇性忽略。另一方面，表現(xiàn)在督查中心被賦予的部分功能由于現(xiàn)有的法律、體制格局而無(wú)法履行，造成客觀上不能為的結(jié)果。例如，督查中心有一項(xiàng)具體權(quán)力就是督查國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家森林公園的環(huán)境執(zhí)法情況，而從已有的法律規(guī)定來(lái)看，二者的執(zhí)法主體都有明確的規(guī)定，分別為建設(shè)部和國(guó)家林業(yè)局的相關(guān)行政管理部門(mén)，即便督查中心的上級(jí)環(huán)保部都無(wú)法解決的這種客觀現(xiàn)狀，使這項(xiàng)權(quán)限的履行成為空談。

（六）行動(dòng)困境

組織中的各項(xiàng)行為需要依托各種機(jī)制來(lái)完成，構(gòu)建完整的運(yùn)行機(jī)制是制度有效存續(xù)的保障。從目前整個(gè)督查制度已有的各項(xiàng)機(jī)制來(lái)看，仍存在著相當(dāng)多的問(wèn)題亟待改進(jìn)。

首先，準(zhǔn)確、豐富、可靠的信息獲取是組織決策、行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，而信息機(jī)制不通暢嚴(yán)重影響督查行動(dòng)主動(dòng)性的發(fā)揮。在現(xiàn)有的制度運(yùn)行中，環(huán)保部收納的信息會(huì)有選擇性地發(fā)至督查中心，各級(jí)環(huán)保職能部門(mén)也沒(méi)有將各種污染、糾紛信息上報(bào)給中心的義務(wù)。同環(huán)保部各司局、各級(jí)環(huán)保職能部門(mén)相比，督查中心往往成為獲取信息最有限的部門(mén)。

其次，缺乏權(quán)威性身份、能力資源不足，嚴(yán)重限制了督查行動(dòng)的有力開(kāi)展。比如一些省份專(zhuān)門(mén)針對(duì)流域污染問(wèn)題建立的定期聯(lián)系制度，卻不邀請(qǐng)名義上擁有跨域協(xié)調(diào)權(quán)力的督查中心列席會(huì)議，督查中心即便參與這類(lèi)工作，也主要進(jìn)行一些評(píng)價(jià)工作，而非參與實(shí)質(zhì)性的調(diào)停。這種“幫襯性”的角色使得督查制度行動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)更受阻力。第三，環(huán)保事件的定性和處理對(duì)于調(diào)查數(shù)據(jù)、檢測(cè)結(jié)果的依賴(lài)程度非常高，而督查體系中并沒(méi)有獨(dú)立于地方的檢測(cè)系統(tǒng)，即便有相應(yīng)的采樣和檢測(cè)結(jié)果，在實(shí)際執(zhí)法中也不具有合法權(quán)威性，這一問(wèn)題的存在也令督查執(zhí)法行動(dòng)深陷困境。

四、走出困境的路徑選擇

（一）理念重塑，宏觀把控

從各方聯(lián)系主體看，督查中心要處理同上級(jí)環(huán)保部門(mén)、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府、各環(huán)保職能部門(mén)、社會(huì)主體等之間各種復(fù)雜交錯(cuò)的關(guān)系。從縱深發(fā)展來(lái)看，“環(huán)保工作還涉及發(fā)展模式、生活方式和社會(huì)再生產(chǎn)的全過(guò)程，涉及產(chǎn)業(yè)政策、能源消費(fèi)、國(guó)土開(kāi)發(fā)、規(guī)劃計(jì)劃等各項(xiàng)政策措施”［8］。

從活動(dòng)影響層次上看，督查活動(dòng)既要追求宏觀上區(qū)域整體設(shè)計(jì)與環(huán)?；顒?dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧中觀層面各環(huán)境治理主體（政府）對(duì)相關(guān)法規(guī)要求如何落實(shí)，又要顧及微觀各監(jiān)管對(duì)象各項(xiàng)環(huán)保檢測(cè)指標(biāo)結(jié)果?？梢?jiàn)，督查活動(dòng)實(shí)際上具有極強(qiáng)的綜合性，所涉及的關(guān)系、對(duì)象范圍非常廣泛。

從目前的工作實(shí)踐上看，督查工作的主要內(nèi)容都聚焦在微觀，對(duì)具體企業(yè)、項(xiàng)目進(jìn)行檢查。那么，如何避免督查工作陷入瑣碎的具體事務(wù)中去，需要我們?cè)诙讲橄到y(tǒng)中重塑一種宏觀視角對(duì)待面臨的工作與問(wèn)題，站在一定高度上把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的整體關(guān)系，真正深入地方環(huán)保事務(wù)，揪出環(huán)保問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，改變過(guò)去只關(guān)心環(huán)保治理結(jié)果，樹(shù)立以追求環(huán)境質(zhì)量改善為初衷的理念導(dǎo)向。

（二）定位清晰，地位獨(dú)立

在整個(gè)環(huán)保行政管理體系的理想設(shè)計(jì)中，應(yīng)該保證宏觀、中觀、微觀三個(gè)構(gòu)建層面。環(huán)保部在這一體系中應(yīng)定位為宏觀層面的 “管控者”，擁有對(duì)整個(gè)體制的宏觀控制管理權(quán)力、該體系政策制定的權(quán)力、相關(guān)問(wèn)題的最終裁定權(quán)力。督查制度體系在該體系中則位于中觀層面，代表環(huán)保部，對(duì)體系內(nèi)個(gè)主體間甚至體系內(nèi)外相關(guān)利益主體間關(guān)系予以協(xié)調(diào)，是體系中各項(xiàng)政策的“維護(hù)者”——監(jiān)督各項(xiàng)政策法規(guī)的落實(shí)與執(zhí)行狀況。各級(jí)地方環(huán)保部門(mén)則作為體系中的最基層，在微觀層面具體執(zhí)法、獲取數(shù)據(jù)，對(duì)宏觀層面的環(huán)保部下達(dá)的各項(xiàng)政策規(guī)范予以落實(shí)，提供環(huán)保體系中信息來(lái)源的最真實(shí)反饋，是名副其實(shí)的“踐行者”。

在實(shí)際運(yùn)行中，由于對(duì)自身的定位并不明晰，加上權(quán)力、體制等各方面的限制，本應(yīng)定位于中觀層面的督查中心更多履行微觀層面的職責(zé)，因此，重新還原在整個(gè)環(huán)保體系中的定位才是督查制度不違背設(shè)立初衷的不二選擇。另外，在一些學(xué)者的建議中也提及對(duì)督查制度中的主體進(jìn)行“分局化”的構(gòu)想，也就是將現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心重新設(shè)定為環(huán)保部的 “區(qū)域分局”，地位介于環(huán)保部和地方（省級(jí)）環(huán)保部門(mén)之間，在身份上更加獨(dú)立，并通過(guò)改革賦予其更多的行政權(quán)力和更豐富的行政資源，使其成為環(huán)保部下設(shè)的真正具有權(quán)威性和積極主動(dòng)性的組織實(shí)體。

（三）法律保障，規(guī)范行為

完備的法律體系建構(gòu)對(duì)督查制度的有效運(yùn)行起著重要的保障作用。從上文的分析我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存的督查制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織行為、遵循標(biāo)準(zhǔn)等方面都亟待規(guī)范，也需要高規(guī)格、高層次的法律保障確立其權(quán)威性和合法性。

首先，從我們國(guó)家的立法情況看，目前并沒(méi)有一部統(tǒng)一的關(guān)于派出機(jī)構(gòu)的組織法律，最理想的結(jié)果是國(guó)家層面能夠出臺(tái)一部規(guī)范派出機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，即便不能在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)，環(huán)保部也應(yīng)出臺(tái)針對(duì)督查制度運(yùn)行主體的部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范督查中心的設(shè)置與運(yùn)行。

其次，完善現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)督查制度合法性，提高督查制度所依法律規(guī)范的可操作性。從環(huán)保法律體系中最基本的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》到其他相關(guān)污染防治和資源保護(hù)的法律法規(guī)以及各項(xiàng)單行法律、司法解釋?zhuān)瓷婕岸讲橹贫仍谡麄€(gè)環(huán)保行政管理體系中的職責(zé)責(zé)任和配套機(jī)制問(wèn)題，這些內(nèi)容的缺失一方面影響督查制度存在的立法依據(jù)，另一方面也影響督查制度在運(yùn)行過(guò)程中與其他管理主體相互配合、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，限制督查制度自身功能的有效發(fā)揮。在現(xiàn)有法律體系結(jié)構(gòu)中以專(zhuān)業(yè)性的立法規(guī)定代替過(guò)去有失規(guī)范性的通知，明確督查制度的法律地位，細(xì)化其行為規(guī)范、工作機(jī)制將對(duì)督查制度大有裨益。

（四）權(quán)力落實(shí)，權(quán)責(zé)明確

權(quán)力問(wèn)題實(shí)則是影響督查制度有效運(yùn)行的核心和根本，其具體表現(xiàn)在權(quán)能有限、職能界限模糊等方面。權(quán)力的大小直接影響組織功能的發(fā)揮，有限的權(quán)力給督查制度帶來(lái)的也必將是有限的能力與資源。實(shí)際的情況是，環(huán)保部為督查制度設(shè)計(jì)了一套功能強(qiáng)大的外殼，卻并沒(méi)有為督查制度配備足以支撐外殼的“心臟”。因此，真正能夠推動(dòng)督查制度運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力就是高規(guī)格、真正有效的授權(quán)。賦予督查制度擁有處理問(wèn)題的各項(xiàng)權(quán)能，將執(zhí)法權(quán)、裁決權(quán)、處置權(quán)、處罰權(quán)等真正落到實(shí)處，而不是僅僅只“督”不“辦”，權(quán)力架空。

權(quán)力界限的明確劃分也是幫助督查制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要內(nèi)容。當(dāng)前環(huán)保部、督查中心和地方環(huán)保部門(mén)的工作內(nèi)容交錯(cuò)、重疊的現(xiàn)象十分明顯，深層次的原因就是職能界限不清。將各自權(quán)限進(jìn)行清晰劃定，并設(shè)計(jì)好之間的銜接機(jī)制，將是環(huán)保行政管理體系管理完善過(guò)程中的一個(gè)重要內(nèi)容。另外，督查活動(dòng)中的責(zé)任指向一直也是困擾督查制度的頑疾，督查主體的權(quán)能層次過(guò)低，導(dǎo)致現(xiàn)行的督查活動(dòng)過(guò)于具體和微觀，以至于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后責(zé)任主體必然是地方環(huán)保部門(mén)，結(jié)果造成地方環(huán)保部門(mén)不可避免對(duì)督查主體會(huì)存在一定的成見(jiàn)和矛盾，要解決這一問(wèn)題，只有提高督查活動(dòng)的權(quán)力層級(jí)，將督查工作的活動(dòng)視野放到更宏觀，更具高度的問(wèn)題上，這樣既便于督查主體真正定位好自身的權(quán)力范圍，又有助于強(qiáng)化地方政府對(duì)于環(huán)保問(wèn)題的相應(yīng)責(zé)任，減緩地方環(huán)保部門(mén)的壓力。

（五）理順關(guān)系，多方配合

在現(xiàn)有的督查體制中，督查主體是環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，督查中心受環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)；具體運(yùn)作流程中，環(huán)保部下屬的環(huán)監(jiān)局是督查機(jī)構(gòu)對(duì)口聯(lián)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，不是其上級(jí)管理單位；督查機(jī)構(gòu)工作的實(shí)際開(kāi)展須受環(huán)保部的委托，與環(huán)保部之間是行政委托的關(guān)系。在這樣的背景下，環(huán)保部各司局在實(shí)踐工作中往往會(huì)將各種非重要性具體事項(xiàng)、例行工作交辦給督查機(jī)構(gòu)，造成督查人員疲于應(yīng)付這類(lèi)事務(wù)，占用了有限的工作精力。

另外，“一事一委托”的運(yùn)行機(jī)制也對(duì)督查工作的內(nèi)容、方式、方法產(chǎn)生了不必要的束縛，在這樣的機(jī)制下，督查主體無(wú)法積極開(kāi)展工作。那么，理順督查機(jī)構(gòu)與其他各方主體的相互關(guān)系，避免成為體系的附庸，也是破解現(xiàn)有困境一個(gè)重要議題。理順各方關(guān)系，最核心的就是管理分工明確?！岸讲椤辈煌凇氨O(jiān)察”，“督查”行為是國(guó)家環(huán)保督查機(jī)構(gòu)對(duì)地方各級(jí)政府及其環(huán)保職能部門(mén)進(jìn)行的有關(guān)環(huán)保行政行為的監(jiān)督檢查；而環(huán)保監(jiān)察則應(yīng)該是環(huán)保職能部門(mén)針對(duì)環(huán)保相關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)和污染情況的監(jiān)督檢查。環(huán)保督查制度實(shí)際上應(yīng)該是從環(huán)境監(jiān)察中分離出來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)制度，不應(yīng)該也不能夠取代地方環(huán)保職能部門(mén)依法享有的環(huán)境監(jiān)督檢查權(quán)。理順關(guān)系，還需要各項(xiàng)機(jī)制作為保障，包括保證信息機(jī)制的通暢，與各司局、地方環(huán)保部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享，遇重大事件的信息通報(bào)；明確應(yīng)急機(jī)制中督查機(jī)構(gòu)的參與身份、參與途徑；完善協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建各方環(huán)境治理主體的議事平臺(tái)，創(chuàng)建更多協(xié)調(diào)、協(xié)商的方式和方法等。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)保督查制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的有益探索，它的存在對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境行政管理體制形成了有益補(bǔ)充，強(qiáng)化了國(guó)家意志在基層環(huán)保事務(wù)中的具體展現(xiàn)，它突破舊有行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)了環(huán)境問(wèn)題的跨界解決與跨界合作，在區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)然，環(huán)保督查制度存在至今，由于創(chuàng)立時(shí)間短，仍然存在各種各樣的問(wèn)題待需解決，而且其中一些問(wèn)題并非僅對(duì)其自身進(jìn)行改革就能完全解決，還需要整體的環(huán)境行政管理體制甚至是國(guó)家行政管理體制進(jìn)行整體性的改革，因而是一個(gè)需要長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃、循序漸進(jìn)的過(guò)程。

［1］沈曉悅，趙艷雪，馬煜姍.環(huán)保行政體制改革，路在何方？［J］.環(huán)境保護(hù)，2011，（6）.

［2］張欣怡.財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的文獻(xiàn)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013，（6）.

［3］唐璨.行政督察是我國(guó)行政監(jiān)督的重要新方式——以土地督察和環(huán)保督察為例［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）.

［4］郇慶治，李向群.中國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心：功能與局限［J］.綠葉，2010，（10）.

［5］毛壽龍，駱苗.國(guó)家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）.

［6］環(huán)境保護(hù)部華北環(huán)境保護(hù)督查中心.環(huán)首都圈：敏感區(qū)域的環(huán)保督查任重道遠(yuǎn)［J］.環(huán)境保護(hù)，2009,（13）.

［7］杜萬(wàn)平.對(duì)我國(guó)環(huán)境部門(mén)實(shí)行垂直管理的思考［J］.中國(guó)行政管理，2006，（3）.

［8］郭婷.實(shí)施綜合督查 推動(dòng)區(qū)域督查戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型［J］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-06-23（2）.

【責(zé)任編輯：趙 偉】

D630.9

A

1004－518X（2016）05－0193-08

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“區(qū)域霧霾治理中府際協(xié)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（15BZZ051）、教育部人文社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“氣候治理中的非政府組織參與研究”（13YJCZH253）