論重大行政決策合法性審查機制的完善

■宋智敏

論重大行政決策合法性審查機制的完善

■宋智敏

合法性審查是重大行政決策法治化的關鍵環(huán)節(jié)和重要保障。由于缺乏統(tǒng)一的上位法指引，我國重大決策合法性審查制度在實踐運行中存在審查主體獨立性不強、審查范圍寬窄不一、審查標準各異、審查的法律效力不高等現(xiàn)象。因此，需要建立科學的合法性審查機制，著重解決重大決策合法性審查的主體、范圍、標準和審查效力等核心問題。具體而言，應由政府法律顧問承擔重大行政決策的合法性審查職能以確保審查主體的獨立性與專業(yè)性；在窮盡列舉重大行政決策范圍的同時編制重大行政決策事項年度目錄；建立包括主體、職權、內(nèi)容、程序、目的在內(nèi)的合法性審查標準；實現(xiàn)審查意見的類型化并強化其法律效力。

重大行政決策；合法性審查；政府法律顧問；審查范圍；審查標準

宋智敏，湖南科技大學法學院副教授、碩士生導師，博士。（湖南湘潭 411201）

行政機關能否依法決策既反映了行政公務員法治水平的高低，也體現(xiàn)了政府依法行政質量的優(yōu)劣，還關系到法治政府建設目標的實現(xiàn)。為此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不僅確定了重大行政決策的法定程序，還勾勒了重大行政決策合法性審查機制的基本框架，指出：“建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。隨著改革的深入和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的出臺，“重大決策合法性審查機制”已被各級政府在不同層面展開，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法，在實踐中存在制度化進度參差不齊、規(guī)范層次偏低、規(guī)定內(nèi)容千差萬別等現(xiàn)象。合法性審查是防范違法行政行為出籠的“過濾器”，是重大行政決策法治化的關鍵環(huán)節(jié)。因此，國家層面應進行頂層設計和整體規(guī)劃，出臺《重大行政決策程序條例》，建立一套剛性的合法性審查機制，明確重大行政決策的審查主體、審查范圍、審查標準及審查效力等核心問題，以科學、剛性的決策制度規(guī)范重大行政決策行為，促進重大決策的民主化、科學化和法治化，增強政府的公信力和執(zhí)行力。

一、重大行政決策合法性審查的主體

重大行政決策合法性審查程序能否順利進行，首要環(huán)節(jié)就是審查主體的科學設置。依據(jù)《國務院關于加強市縣政府依法行政決定》等相關規(guī)定，我國采用了由政府的法制機構承擔重大行政決策合法性審查的模式。閾于法制機構本身在行政系統(tǒng)內(nèi)部的地位，其獨立性、中立性、專業(yè)性無法得到充分的保障，應發(fā)揮政府法律顧問在重大行政決策審查中的主導作用。

（一）政府法制機構作為重大行政決策合法性審查主體的現(xiàn)實困境

政府法制機構雖然是政府依法行政的參謀與助手，與政府工作存在密切的聯(lián)系，熟悉特定行政決策的背景和意圖，但由其肩負重大行政決策合法性審查的重任必然存在自我裁判、無權裁判、無法裁判的局限。首先，是自我裁判。政府法制機構是政府的內(nèi)設機構，與政府存在著隸屬關系，與政府各部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，無法在審查政府決策中保持超然的地位。因為，由它審查政府決策仍然是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行，這與既當球員又當裁判員的做法無異，需要倚重于自律發(fā)揮功效。［1］其次，是無權裁判。基于效率與責任的考慮，行政系統(tǒng)內(nèi)部普遍采用行政首長負責制，“包括重大行政決策在內(nèi)的所有政策終究是個人思想的產(chǎn)物，政策本身即是以個人思考為單位的探索和設計問題的解決方法，其決斷主體必然是個人”［2］（P8），即政府行政首長。而重大行政決策合法性審查的行為主體往往是政府法制機構的工作人員，即便是政府法制辦主任，也只是政府行政首長的下屬之一，其很難在政府重大決策合法性審查中違背 “長官的意志”。最后，是無法裁判。隨著社會分工越來越精細，政府決策中面臨的法律問題越來越復雜，由政府法制機構承擔合法性審查任務也顯得力不從心。一方面，各地政府法制機構發(fā)展不均衡，存在機構不健全、人員配置不合理等現(xiàn)象，其專業(yè)水平難以保障；另一方面，政府法制機構不僅要承擔大量的行政復議、行政訴訟業(yè)務，還要承擔大量行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查事務，時間和精力無法保障。

（二）政府法律顧問應成為重大行政決策合法性審查的主體

政府法制機構承擔行政決策的合法性審查功能已經(jīng)不能適應新形勢下法治政府建設的要求，需要進行改革。十八屆四中全會公報中提出的政府法律顧問應能勝任重大行政決策合法性審查的職責。①首先，政府法律顧問與政府間平等的法律關系保證了其履職的獨立性?；谄降鹊姆傻匚?，政府法律顧問可以堅持客觀中立的立場，排除他人意志的干擾，參與政府決策的合法性審查工作。其次，政府法律顧問兼顧了決策的民主性與科學性。政府法律顧問作為社會公眾的一員，扎根于現(xiàn)實生活的土壤中，業(yè)務范圍可以涵蓋社會生活的方方面面。這既保障了合法性審查的公正性，也兼顧了決策的民主性與科學性。［3］這正如有的學者指出的：“一旦越出價值選擇的領域，專家掌握的系統(tǒng)化的實證知識，相比于公眾所具有的知識來說，對于作出理性的決定而言更具意義，并可在促進理性的基礎上證成行政權力的正當性?！保?］（P186）最后，政府法律顧問參與重大決策合法性審查的實踐效果明顯。例如深圳市充分發(fā)揮了政府法律顧問的作用，將政府重大決策行為導入合法性審查軌道，有效地減少了決策錯誤和行政行為不合法，并因此獲評第三屆法治政府獎。②

二、重大行政決策合法性審查的范圍

重大行政決策合法性審查的范圍，是從橫向的維度解決審查主體應該對政府哪些行政決策事項行使審查權的問題，是外在的和顯性的。重大行政決策合法性審查的范圍，客觀上由重大行政決策的范圍決定。但由于缺乏統(tǒng)一的上位法指引，再加上重大行政決策概念內(nèi)涵的依附性，地方實踐中大都沒有對重大行政決策事項進行定量界定，而只進行定性描述，導致各地重大行政決策合法性審查的范圍寬窄不一，亟須科學規(guī)制。

（一）實踐中重大行政決策合法性審查的范圍寬窄不一

究竟哪些行政決策才稱得上是重大行政決策？地方規(guī)范性文件對重大行政決策的范圍進行定性描述時，主要采用兩種方式。一是例舉窮盡的方式。大部分地方采用該方式，只是重大行政決策寬窄程度不一。如北京市列舉了重大行政決策的三類情形，即：涉及本市經(jīng)濟社會發(fā)展全局、與人民群眾利益相關的重大行政決策事項；以市政府或市政府辦公廳名義印發(fā)的政策措施等行政規(guī)范性文件；以市政府名義簽訂的合作協(xié)議、框架協(xié)議、承諾書等事項。山東省的重大行政決策范圍則大大拓展，內(nèi)容涉及重大政策、財政預算、重大政府投資、資源開發(fā)、行政事業(yè)性收費等社會涉及面廣或關系到本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局或與公民、法人和其他組織利益密切相關的事項。甘肅等地的重大行政決策范圍則更為寬泛，甚至把制定政府規(guī)章、提出地方性法規(guī)草案等事項也列入了其中。二是例舉排除的方式。如廣州市在明確了七種需要審查的重大行政決策事項的同時，將 “政府人事任免；政府規(guī)章的制定，地方性法規(guī)建議的擬定；突發(fā)事件的應急處理；政府內(nèi)部事務管理措施的制定；法律、法規(guī)和規(guī)章已對決策程序作出規(guī)定的其他事項”排除在審查之外。無論是采用何種方式規(guī)定重大行政決策的合法性審查范圍，都存在范圍不一，甚至立場不一的現(xiàn)象，不利于在全國范圍內(nèi)形成一個統(tǒng)一、規(guī)范且寬嚴有度的合法性審查體系，急需根據(jù)依法決策的總體要求，統(tǒng)一重大行政決策合法性審查的尺度。

（二）窮盡列舉合法性審查范圍的同時編制重大行政決策事項年度目錄

由于重大行政決策事項范圍因其時空不同而具有相對不確定性，對其作一個明確而具體的界定是不現(xiàn)實的。正如有的學者指出的：“重大行政決策在多數(shù)情況下只是一項主觀性活動，無論是在概念內(nèi)涵上，還是外延上，都沒有獨立意義可言?！保?］但根據(jù)行政法的原理，行政決策權是行政權的重要組成部分，是由行政機關及其授權組織代表國家行使的公共權力。因而，行政決策就是享有行政決策權的行政主體為了國家或社會公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的權限和程序，作出決議、提案或論證的過程與活動。綜觀各地關于重大行政決策事項的內(nèi)容，根據(jù)政府職能相應歸納為八個種類：政府為執(zhí)行國家法律和政策進行立法和制定行政規(guī)范性文件事項；制定經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、計劃類事項；資源開發(fā)與環(huán)境保護類事項；行政管理體制改革類事項；財政預決算、政府重大投資與國有資產(chǎn)處置類事項；區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟與公共服務類事項；重大突發(fā)公共事件應急管理類事項；其他事項。需要指出的是，以上事項如果已由相應的法律、法規(guī)進行了合法性審查程序的規(guī)定，則根據(jù)下位法服從于上位法的原則，應遵從上位法的規(guī)定。如政府制定行政規(guī)章的行為，已由國務院《行政規(guī)章制定程序條例》加以調整，則適用《行政規(guī)章程序條例》?？紤]到重大行政決策特性，我們應摒棄“統(tǒng)一程序觀”，奉行逐一加以規(guī)范的立場。在部門行政程序法尚不完善的當下，可在窮盡列舉重大行政決策范圍的同時，創(chuàng)建其他配套制度加以彌補。事實上，創(chuàng)建用以固定重大行政決策概念外延的目錄制度正在地方實踐中悄然興起。如《廣州市政府2014年重大行政決策事項目錄》使重大行政決策的范圍變得更為具體而明確，使合法性審查機制更具操作性。［5］

三、重大行政決策合法性審查的標準

合法性審查標準是從縱向的維度解決審查主體對重大行政決策介入的限度問題，是內(nèi)在的和隱性的。縱觀各地已頒布的重大行政決策合法性審查的規(guī)范性文件，除個別地方未對合法性審查標準進行細化外，大部分地方都對其進行了具體的規(guī)定，只是標準不一。合法性審查標準關系到審查主體對行政機關的決策行為進行監(jiān)督的強度，我們既要結合行政自身的特點，又要借鑒司法審查行政的做法，確立重大行政決策合法性審查的標準。

（一）實踐中重大行政決策合法性審查的標準不統(tǒng)一

根據(jù)《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》第22條的規(guī)定，合法性審查的標準包括“權限、合法、程序”③三個要素。該標準雖然兼顧了重大行政決策合法性審查的實體要求和程序要求，但各地并沒有嚴格遵從。實踐中重大行政決策合法性審查的標準歸納起來主要有三類。第一類是三要素標準，從事項、程序和內(nèi)容三方面進行合法性審查，或從權限、程序和內(nèi)容三個方面進行合法性審查，如山東、貴陽等地。第二類是四要素標準，從權限、內(nèi)容、程序和形式四個方面進行合法性審查，如江西等地。第三類是五要素標準，審查涉及內(nèi)容權限、職權、程序、自由裁量等方面，如《惠州市重大行政決策合法性審查規(guī)定》第7條明確重大行政決策的合法性審查內(nèi)容包括：“是否與法律法規(guī)政策相抵觸；是否超越?jīng)Q策機關的法定職權范圍；是否濫用行政自由裁量權；是否存在決策程序不合法；是否存在其他的法律問題?！币陨细黝悩藴?，看似明確具體，實則抽象、籠統(tǒng)，如審查者如何理解“超越權限”、“違反法定程序”，又以什么標準來判定重大行政決策是否超越權限、違反法定程序？對此，地方的相關規(guī)定都沒有涉及。

（二）確立以主體、權限、內(nèi)容、程序和目的為內(nèi)容的合法性審查標準

國務院雖然從“權限、內(nèi)容、程序”三個方面統(tǒng)一了重大行政決策合法性審查標準，順應了法院對行政行為審查的要求，在一定程度上得到了學者們的認可。［6］該標準有一定的科學性，對重大行政決策的合法性審查具有一定的借鑒價值。但行政與司法的職能是建立在不同的假設之上，行政機關關注的是行政的效率、政策和公共利益，司法則以解決爭議為對象，以捍衛(wèi)公正為目的，保護個人權利是司法最根本的訴求。因此，在對重大行政決策的合法性進行審查時，既要與規(guī)范性文件司法審查的標準存在兼容性，又要體現(xiàn)行政機關內(nèi)部監(jiān)督的特色。

結合重大行政決策的特性和行政訴訟法所提供的行政規(guī)范性文件的審查框架，筆者認為，對重大行政決策進行合法性審查時，可以從主體、權限、內(nèi)容、程序、目的五個方面進行審查。其一，決策主體是否合法?！盁o法律即無行政”。如果行政機關沒有法律明確授權，做了應由行政相對人自行解決,或應由市場調節(jié)解決，或應由社會團體、組織自律解決的決策事項，導致“行政錯位”，行政決策則處于違法狀態(tài)。其二，決策主體是否超越法定權限。這可以從級別越權、事務越權、地域越權三個角度考察?！凹墑e越權”是指下級行政機關行使了應由上級行政機關行使的決策權，或行政機關的內(nèi)部機構行使了應由行政機關行使的決策權?！笆聞赵綑唷笔侵鞴芗资聞盏男姓C關行使了主管乙事務的行政機關的決策權。“地域越權”是指甲地域的行政機關行使了乙地域行政機關的決策權。其三，決策內(nèi)容是否合法。審查主體既要審查重大行政決策所依據(jù)的法律規(guī)范是否合法有效以及適用是否正確，又要審查重大行政決策內(nèi)容是否與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸、是否違反法律的強制性規(guī)定。其四，決策程序是否合法。審查決策承辦單位在擬訂方案時，是否對決策草案進行了合法性論證與說明，是否依法舉行了聽證會，等等。這是重大行政決策合法性審查區(qū)別于規(guī)范性文件司法審查的標準。其五，目的正當性審查。政府作為公共利益的代表，重大行政決策的目的只能是為了實現(xiàn)特定的公共利益。［7］但實踐中，行政機關有時以公共利益為幌子掩蓋不正當?shù)哪康摹＠?，有些地方政府打著舊城改造等公共利益的牌子行商業(yè)開發(fā)之實，由此造成了許多不應該發(fā)生的違法拆遷。對于這類行為，我們在重大行政決策合法性審查時，應認定為非符合目的正當性而不能通過審查。

四、重大行政決策合法性審查意見的內(nèi)容與效力

審查意見是指審查者對重大決策的制定主體、權限、內(nèi)容、程序、目的進行法律上的判斷，并針對不同情況提出支持提交審議、修改部分內(nèi)容、補正程序、不予提交審議等明確具體的建議。審查意見是在審查重大行政決策行為合法性的基礎上得出的具有法律意義的評價性文件，應具有行政程序保障的權威性和對決策主體的約束力。

（一）各地實踐中審查意見的規(guī)范性與法律效力不強

縱觀地方出臺的有關合法性審查的規(guī)定，審查意見主要存在兩個方面的問題：一是審查意見應載明的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一規(guī)范。有的地方對審查意見書的內(nèi)容沒作任何要求，如廣西壯族自治區(qū)雖然要求提交審查意見書，但沒有就意見書的內(nèi)容、格式等作出規(guī)定。④有的雖有規(guī)定，但操作性不強，如山東省規(guī)定審查意見書應當載明重大行政決策方案名稱、存在問題的明確判斷、修改建議等內(nèi)容。⑤該規(guī)定看似對審查意見的內(nèi)容有所規(guī)定，由于未明確審查意見的種類和適用條件，操作性不強。值得欣慰的是，有個別地方已經(jīng)有了審查意見類型化的理念，如《宜興市政府重大行政決策程序規(guī)定》將審查意見明確分為“內(nèi)容合法、適當”、“存在較大爭議，或條件未成熟”與“內(nèi)容不合法”三類。⑥二是審查意見書的法律效力剛性程度不一。有的地方審查意見只是作為“參考性意見”，剛性嚴重不足，如山東省規(guī)定：“決策事項承辦單位應當對合法性審查意見書進行認真研究，根據(jù)審查意見對重大行政決策方案作相應修改。對未采納合法性審查意見的，應當書面說明理由?！庇械膶彶橐庖妱傂猿潭容^高，但也只是“重要依據(jù)”，而不是唯一依據(jù)，如《陽江市人民政府重大決策合法性審查制度》第13條規(guī)定，市政府法制部門出具的合法性審查意見是市政府決策的重要依據(jù)。將審查意見只作為“參考依據(jù)”或“重要依據(jù)”，使得審查意見的法律效力被虛化，大大削弱了審查意見對重大決策的約束力。

（二）實現(xiàn)審查意見類型化的同時強化審查意見的法律效力

明確審查意見的內(nèi)容，細化審查意見的種類、強化審查意見的法律效力，對于防止決策權力濫用，保證合法性審查制度功效具有重要意義。

1.明確審查意見書應載明的內(nèi)容。根據(jù)行政決策法治化的要求，借鑒《規(guī)范性文件審查辦法》的相關規(guī)定，結合重大行政決策自身的特點，審查意見書至少應明確規(guī)定以下五個方面：一是首部，應依次寫明所審查的重大行政決策的名稱、審查號、送審單位、審查由來與審查主體，以體現(xiàn)審查程序的合法性。二是審查依據(jù)與理由，既包括事實依據(jù)和理由，也包括法律依據(jù)和理由，是審查意見書的靈魂。三是審查處理意見，即通過對重大行政決策的合法性審查作出具有結論性的評價意見。評價意見應類型化，具體可分合法并提交審議、修改部分內(nèi)容后提交審議、補正程序后提交審議、違法不予提交審議等形式。四是尾部，寫明審查主體成員、審查日期及其他予以說明的內(nèi)容。值得一提的是，各地雖然沒有特別強調審查意見書的規(guī)范性，但已經(jīng)有了對審查處理意見進行類型化的意識。如甘肅省要求對超出職權范圍、未履行法定程序或履行程序不符合規(guī)定等情況分別作出不同的處理意見。⑦廣州市也明確要求政府法制機構應根據(jù)不同情況對決策草案提出不同的審查意見。⑧

2.強化審查意見的法律效力。從某種程度上講，重大行政決策合法性審查還只是行政機關遵從“行政自制”的控權邏輯而為自己設定義務的制度，是一種作繭自縛的道德自律。［8］（P333）如果行政機關拒不遵守此類以行政自制為控權邏輯的程序規(guī)范而得不到其他國家公權力的干涉和補救，那么它可能被淪為一種虛假的制度設計。因此，為保證合法性審查制度的功效，審查意見書需要法律強制力保障。首先，需要明確審查意見是作出重大行政決策的“依據(jù)”，剝奪行政機關對審查意見是否采納的選擇權。對審查主體作出的否定性意見、退回補正型意見的，一律不得提交集體會議討論。其次，依法公開審查意見。政府信息公開是世界民主政治發(fā)展的潮流，也是打造陽光政府的重要舉措。根據(jù)我國《政府信息公開條例》的規(guī)定，重大行政決策因涉及公共利益的調整或與公民權利義務息息相關，必須依法公開。重大決策的公開不僅包括決策結果的公開，還包括決策依據(jù)、決策過程的公開。合法性審查意見因根據(jù)法律作出，是重大行政決策的依據(jù)，應通過政府網(wǎng)站等形式向社會公開。最后，健全重大行政決策合法性審查的問責機制。問責機制的完善與否，既關系到合法性審查機制是否落到實處，也關系到整個行政法體系的規(guī)范效力的實現(xiàn)。［9］目前，重大行政決策問責機制方面，存在國家層面有關立法缺失、國務院的行政法規(guī)和指導性規(guī)范過于原則抽象、地方立法規(guī)范互有差異且效力不足、執(zhí)政黨相關規(guī)范性文件的效力有限等問題。［10］為此，我們應吸收相關立法經(jīng)驗，構建完善的問責體系，實現(xiàn)行政決策問責機制的統(tǒng)一化、專門化和程序化。對不經(jīng)過合法性審查程序直接決策或經(jīng)過合法性審查程序但無故不采納審查意見的行為，應認定為一種“違法行為”，依法追究相關決策主體的法律責任。

注釋：

①黨的十八屆四中全會明確指出，要“推行政府法律顧問制度，建立法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。

②《深圳市人民政府法律顧問工作規(guī)則》中規(guī)定：“市政府討論、決定重大問題涉及法律事務的，應當通知法律顧問室派員參加或提供書面意見?！薄笆姓鶎贆C構處理涉及金額巨大或影響巨大的法律事務，由法律顧問室承擔，市政府所屬機構應當及時辦理情況匯總、資料移交、證據(jù)收集，并按法律顧問室的要求配合?！?/p>

③《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》第22條的規(guī)定，合法性審查的標準包括：“決策事項是否屬于政府法定權限、決策草案的內(nèi)容是否合法、起草過程是否符合規(guī)定程序?！?/p>

④《廣西壯族自治區(qū)行政機關重大決策程序暫行規(guī)定》第24條：“政府法制部門或者政府職能部門法制機構對重大決策事項進行合法性審查后，應當及時提出重大決策事項合法性審查意見書?！?/p>

⑤《山東省人民政府辦公廳關于進一步做好重大行政決策合法性審查工作的通知》第三部分“合法性審查工作的程序”中規(guī)定：“政府法制機構完成合法性審查工作后，應當出具合法性審查意見書。合法性審查意見書應當載明下列內(nèi)容：1.審查的重大行政決策方案名稱；2.關于重大行政決策方案在合法性方面是否存在問題的明確判斷；3.發(fā)現(xiàn)存在合法性方面問題或者法律風險的，應當同時說明理由，并根據(jù)情況提出修改建議?！?/p>

⑥《宜興市政府重大行政決策程序規(guī)定》第23條規(guī)定：“市政府法制部門應當分別不同情況對決策方案送審稿提出下列審查意見：（一）送審稿內(nèi)容合法、適當?shù)?，提交市政府審議；（二）送審稿內(nèi)容存在較大爭議，或條件未成熟的，暫緩提交市政府審議；（三）送審稿內(nèi)容不合法的，退回決策擬制部門?！?/p>

⑦《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第26條第1款規(guī)定：“省政府法制機構重大行政決策合法性審查結束后，按照以下類別出具書面審查意見：(一)不屬于省政府法定職權范圍的，建議決策提請單位依法向有審批權限的機關報批；(二)未履行法定程序或者履行程序不符合規(guī)定的，建議補正或者重新履行相關程序；(三)決策方案或風險防范化解處置措施等不符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策規(guī)定的，建議進行修改?！?/p>

⑧《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第25條規(guī)定：“政府法制機構應當根據(jù)不同情況對決策草案提出下列審查意見：(一)建議提交政府審議；(二)建議提交政府審議但需修改完善草案部分內(nèi)容；(三)決策草案超越政府法定權限、草案內(nèi)容或者起草程序存在重大問題需要修改完善的，建議暫不提交政府審議?！?/p>

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【責任編輯：宋 晴】

D912.112

A

1004－518X（2016）05－0167-06

湖南省教育廳青年基金項目“我國政府法律顧問制度建構研究”（15B089）、湖南省社科基金項目“我國政府法律顧問制度的運行機制研究”（15YBA142）