均衡性財(cái)政體制模式的重構(gòu)邏輯與制度設(shè)計(jì)
——契合公平正義目標(biāo)的一種路徑

趙妮

均衡性財(cái)政體制模式的重構(gòu)邏輯與制度設(shè)計(jì)
——契合公平正義目標(biāo)的一種路徑

趙妮

公平正義，是我國財(cái)政體制建立與完善的必然追求。在此目標(biāo)下，我國已有的以均衡性為原則的財(cái)政體制模式成績斐然，但仍存在財(cái)政資金投入產(chǎn)出效率低下的缺陷。對此，筆者重新審視了均衡性財(cái)政體制的構(gòu)建邏輯與制度設(shè)計(jì)，借鑒德國已有的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國最終形成政府間關(guān)系有效協(xié)調(diào)、財(cái)政資金有效流動(dòng)、均衡性財(cái)政職能有效發(fā)揮的體制模式提供了路徑規(guī)劃。

公平正義 均衡性財(cái)政體制 政府間合作模式 預(yù)算制度

作者趙妮，中共中央黨校博士研究生（北京 100091）。

在我國深化財(cái)政體制改革的過程中，始終面對著由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、財(cái)政規(guī)則軟約束、各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不甚合理等諸多問題，直接導(dǎo)致均衡性原則下的財(cái)政資金投入產(chǎn)出效率低下，嚴(yán)重影響了政府部門在實(shí)現(xiàn)社會公平正義方面職能的發(fā)揮。對此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前深化財(cái)政體制改革的道路上，應(yīng)當(dāng)重新審視均衡性財(cái)政體制的構(gòu)建邏輯與制度設(shè)計(jì)，以最終形成政府間關(guān)系有效協(xié)調(diào)、財(cái)政資金有效流動(dòng)、均衡性財(cái)政職能有效發(fā)揮的體制模式。

一、重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的外在動(dòng)因：現(xiàn)行財(cái)政體制模式的不足

馬克思認(rèn)為，未來社會是以每個(gè)個(gè)人全面而自由發(fā)展為基本原則的社會。所以，均衡始終是我國財(cái)政體制改革追求的核心目標(biāo)之一。1994年分稅制改革后，基于多年的探索與實(shí)踐，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制取得了不朽成效，不僅形成了中央政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力，還保持了地方政府的經(jīng)濟(jì)活力；不僅為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的財(cái)政支持，也為不發(fā)達(dá)地區(qū)輸入了源源不斷的財(cái)政資金。但是，我們還應(yīng)該看到，我國基于均衡性原則的財(cái)政體制模式尚存在諸多不足，這些薄弱環(huán)節(jié)最終導(dǎo)致了財(cái)政資金投入產(chǎn)出效率低下的不良結(jié)果。歸結(jié)起來，我國均衡性財(cái)政體制顯露出的制度設(shè)計(jì)缺陷主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，政府層級劃分存在缺陷。中央、省及省以下各級政府的財(cái)政關(guān)系不明確，省以下政府執(zhí)行財(cái)政職能的主體性被極大削弱，這與財(cái)政體制中事權(quán)劃分界限模糊，支出責(zé)任不具體、不明確互為因果。

第二，財(cái)政資金分配方式存在缺陷。以中央政府首先獲取較大比例共享稅，然后通過轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等形式將財(cái)政資金有針對性地分配給地方政府的制度設(shè)計(jì)，雖然既兼具了橫向與縱向的均衡方式，也具有較強(qiáng)的針對性，但是，在這“大上大下”的過程中，由于具有硬性約束能力的財(cái)政預(yù)算規(guī)則的缺位，財(cái)政資金的流動(dòng)隨意性較強(qiáng)，浪費(fèi)問題嚴(yán)重；加之財(cái)政支出范圍的設(shè)定尚且沿襲1994年分稅制改革前的做法，已然與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不符，必然導(dǎo)致財(cái)政資金的供求脫節(jié)。

第三，財(cái)政體制模式存在缺陷。由中央政府主導(dǎo)的財(cái)政資金的集中與分配的財(cái)政體制模式，保證了中央政府的宏觀調(diào)控能力，并且也保持了合理的財(cái)政集權(quán)比例，但是，這同時(shí)也形成了原本應(yīng)當(dāng)向本轄區(qū)內(nèi)公民負(fù)責(zé)的省及其以下各級政府層層向上級負(fù)責(zé)的政治生態(tài)，地方政府以迎合中央政府的專項(xiàng)資金為使命，轄區(qū)內(nèi)居民真實(shí)的財(cái)政資金需求得不到有效的收集與反映，地方政府的財(cái)政職能變得局限且低效。

基于以上原因，可以說，在疆土面積廣闊，行政層級與行政區(qū)劃復(fù)雜，并且區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出的我國，中央與地方多級政府關(guān)系以及區(qū)域間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)始終是財(cái)政體制改革的重大課題。

二、重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的理論基礎(chǔ)：哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)角度的審視

均衡性財(cái)政體制制度設(shè)計(jì)是以政府間關(guān)系、政府與市場間關(guān)系和財(cái)政收支關(guān)系三對基本財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在均衡為核心，通過分配公共任務(wù)與確定支出范圍（劃分事權(quán)）、劃分稅收收入與平衡各級政府財(cái)力（劃分財(cái)權(quán)）等外在傳導(dǎo)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)保證各層級政府擁有履行其公共職能的財(cái)力和保證各地區(qū)居民享有同等的生活水平的目標(biāo)。均衡性財(cái)政體制模式不是烏托邦式的構(gòu)想，而是具有深厚的社會科學(xué)理論基礎(chǔ)。

（一）均衡性財(cái)政體制的哲學(xué)基礎(chǔ)——公平正義

在哲學(xué)史上，對于公平正義經(jīng)典的表述出自馬克思與羅爾斯。馬克思界定未來社會是以每個(gè)個(gè)人全面而自由發(fā)展為基本原則的社會，羅爾斯則明確了正義的兩個(gè)原則：第一，每個(gè)人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二，社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放。基于此，羅爾斯進(jìn)一步論述了實(shí)現(xiàn)正義原則的社會基礎(chǔ)：第一，個(gè)人的發(fā)展需要“共同適應(yīng)”和“相互共容”，否則就談不上合作；第二，社會合作的目的應(yīng)該以公正一致和行之有效的方式來實(shí)現(xiàn)，追求效率；第三，社會合作必須達(dá)到穩(wěn)定，缺乏穩(wěn)定，或說明該合作本身缺乏正義和效率，或者沒有得到合作各方的共同認(rèn)可和自覺維護(hù)，或者沒有足夠的力量防止違反社會正義原則的現(xiàn)象發(fā)生。

結(jié)合兩位哲人的思想來考慮財(cái)政體制的模式再造，筆者認(rèn)為新模式的目標(biāo)即為：通過制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)一個(gè)穩(wěn)定的、合作的（能夠達(dá)成共識并且具有約束力的），最終能夠達(dá)成政府部門為每個(gè)人全面自由發(fā)展而高效服務(wù)的良好局面。進(jìn)一步講，這一社會目標(biāo)集中體現(xiàn)為“均衡性”。

（二）均衡性財(cái)政體制的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)——效率與公平

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公平與效率始終是財(cái)政體制制度設(shè)計(jì)的基本原則。筆者認(rèn)為，對于財(cái)政體制，效率服務(wù)于公平，即效率應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為每單位財(cái)政資金創(chuàng)造出的更大的邊際公平上。所謂公平，無論是馬斯格雷夫提出的政府的財(cái)政收支活動(dòng)具有資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三項(xiàng)基本職能，還是現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的政府部門能夠在公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、壟斷等領(lǐng)域彌補(bǔ)市場失靈，其最終的落腳點(diǎn)都是具有公共資源支配權(quán)力的政府部門應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)社會中每個(gè)個(gè)體提供平等的生存與發(fā)展條件，這是現(xiàn)代人類文明中財(cái)政體制所追求的最終目標(biāo)。所謂財(cái)政體制具有效率，也就是在財(cái)政收入規(guī)模適度的前提下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到合理的確定，各級政府履行公共職能的財(cái)力需要得到了滿足，并且以最低的行政成本和社會成本使得政府職能得到了實(shí)現(xiàn)。由此，對于均衡性的財(cái)政體制，效率與公平皆不可荒廢，公平是其最終目標(biāo)，而效率則是公平的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

（三）均衡性財(cái)政體制的政治學(xué)基礎(chǔ)——多級政府

所謂財(cái)政管理體制，就是一國在各級政府之間劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)的制度。在這個(gè)“財(cái)政體制”的概念中，有一個(gè)潛在的定語——“多級”。之所以“多級”，是因?yàn)椋阂环矫妫壳笆澜缟现挥袠O少數(shù)的國家實(shí)行一級財(cái)政的單一制度，如新加坡、梵蒂岡等，而絕大多數(shù)國家的政府機(jī)體都由多個(gè)層次構(gòu)成，即除了中央政府以外，還包括若干級次的地方政府，而政府的職能也是由這多級政府組織共同行使和完成的；另一方面，與多級政府的行政體制相適應(yīng)，各級政府間協(xié)調(diào)和處理財(cái)政關(guān)系的過程中，涉及各級政府之間權(quán)責(zé)分工、財(cái)政收入與支出權(quán)限在各級政府之間的劃分，以及上下級政府之間的縱向財(cái)政關(guān)系和同級政府之間的橫向財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)等諸多問題，多級財(cái)政體制也就由此產(chǎn)生。確實(shí)，公共事務(wù)的有效治理決不能僅僅依賴于某一級政府，還應(yīng)將視野拓展至中央政府與地方政府的縱向關(guān)系、地方政府間的橫向關(guān)系（更廣義的制度設(shè)計(jì)甚至還包括政府與私人部門、社會組織和公眾之間的關(guān)系）。相應(yīng)地，為公共事務(wù)提供財(cái)政資金的一國財(cái)政體制也應(yīng)分別從以上幾個(gè)層級關(guān)系的角度做出制度安排。所以說，對財(cái)政體制做出均衡性安排是促進(jìn)一國政府（通常為多級政府）有效行使其職能的必然要求。

三、均衡性財(cái)政體制的價(jià)值與優(yōu)勢——基于德國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

對于均衡性財(cái)政體制，德國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最為突出。16世紀(jì)以來，德意志民族經(jīng)歷了多次的國家分裂與結(jié)合，德國的財(cái)政體制也在本國的政權(quán)框架下形成并發(fā)展起來，復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的考驗(yàn)加之深厚的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政理論積淀，德國財(cái)政體制獨(dú)具特色。“均衡”即為德國財(cái)政體制的最本質(zhì)特征。這種以均衡性為原則的財(cái)政體制在德國經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮著協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系、聯(lián)邦政府與州和地方政府關(guān)系、財(cái)政收入與財(cái)政支出關(guān)系的積極作用，為德國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、財(cái)政穩(wěn)定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。德國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)從以下幾個(gè)方面充分體現(xiàn)了均衡性財(cái)政體制的價(jià)值與優(yōu)勢：

（一）對于公平正義目標(biāo)的界定——“境內(nèi)一致之生活水準(zhǔn)”

德國的憲法《基本法》第72 條規(guī)定，“在整個(gè)聯(lián)邦領(lǐng)土內(nèi)建立平等的生活條件”；第106條要求“確保聯(lián)邦境內(nèi)一致之生活水準(zhǔn)”。 生活條件平等是二戰(zhàn)后整個(gè)民族關(guān)心的重點(diǎn)，所以獲得了憲法性的地位。此外，德國以“社會市場經(jīng)濟(jì)”作為其基本的社會和經(jīng)濟(jì)制度。所謂“社會市場經(jīng)濟(jì)”，用一個(gè)公式來表達(dá)，就是“經(jīng)濟(jì)效率+社會公正”，即經(jīng)濟(jì)有效競爭并且社會公平公正，國民經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是在高經(jīng)濟(jì)效益和高適應(yīng)能力的競爭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，主要通過國家干預(yù)、決策者的社會責(zé)任和國家的再分配來實(shí)現(xiàn)社會進(jìn)步。德國政府均衡性財(cái)政體制的產(chǎn)生和完善，正是為最終實(shí)現(xiàn)本民族共同詮釋的公平正義目標(biāo)而提供的制度保障。

（二）對于多級政府關(guān)系的處理——團(tuán)結(jié)與適度分權(quán)

在德國實(shí)質(zhì)上的聯(lián)邦、州和地方三級管理層級中，政府間的合作模式集中表現(xiàn)為團(tuán)結(jié)精神下的適度分權(quán)。

德國政治傳統(tǒng)和現(xiàn)狀中凝結(jié)著“團(tuán)結(jié)”的精神元素。比如，整個(gè)民族對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可使得下級政府的政策與上級政府保持著主動(dòng)一致性，這種主動(dòng)一致性給德國帶來了區(qū)別于一般聯(lián)邦制國家的財(cái)政集權(quán)體制及其決策過程的高度協(xié)調(diào)性；再比如，德國民眾認(rèn)同“在公平基礎(chǔ)上分享公共財(cái)產(chǎn)”，這就形成了個(gè)人間、部門間、地區(qū)間的團(tuán)結(jié)。

適度分權(quán)源于立法權(quán)限。聯(lián)邦政府擁有“框架性的總體立法權(quán)限”，把握全國范圍內(nèi)事務(wù)的框架性和原則性；州政府則對于涉及州內(nèi)的教育和政治事務(wù)以及對地方政府事務(wù)的規(guī)制獨(dú)具聯(lián)邦不能干涉的立法權(quán)限，此外，各州政府還是參與聯(lián)邦立法和執(zhí)行聯(lián)邦法律的中樞層級；關(guān)于地方政府，市鎮(zhèn)擁有憲法確立的自治權(quán)，可以根據(jù)本區(qū)居民的意愿規(guī)定法律。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的有兩點(diǎn)：一是在聯(lián)邦立法與政策制定的過程中，各州政府通過兩院體系可以施加強(qiáng)大的影響；二是作為地方層級的市鎮(zhèn)，擁有的不僅僅是獨(dú)立行政管理權(quán)，而是一種融合了地方自治職能和執(zhí)行州政府分派委托任務(wù)的行政職能的雙重權(quán)力。

這種立法權(quán)和行政管理權(quán)相互分離、擁有共同立法權(quán)的融合模式，在縱向不平衡顯著時(shí)，政府間關(guān)系基本上是緊密聯(lián)系并集中的；當(dāng)然，另一方面，這也可能產(chǎn)生大量的“決策點(diǎn)”和“否決點(diǎn)”，它們又將阻止合作與配合的展開。好在，正是全國性的“團(tuán)結(jié)”意識大大克服了該體系的缺陷，使得德國各級政府之間橫向與縱向的合作得到了充分的發(fā)揮。

（三）財(cái)政運(yùn)行效率的保障——財(cái)力滿足與供求對接

德國均衡性財(cái)政體制通過以下四個(gè)環(huán)節(jié)充分保障了財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)效：

第一個(gè)環(huán)節(jié)，合理的任務(wù)分配。按照社會市場經(jīng)濟(jì)原則，經(jīng)濟(jì)由市場調(diào)節(jié)，政府則為經(jīng)濟(jì)過程創(chuàng)造秩序條件，即在經(jīng)濟(jì)效率方面為公民的生產(chǎn)生活提供基礎(chǔ)設(shè)施，在社會公正方面確保公民平等享有公共產(chǎn)品，這樣，政府的財(cái)政職能范圍在客觀上得到了界定。具體任務(wù)分配上，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)關(guān)系整個(gè)國家利益的公共事業(yè)和促進(jìn)社會及地區(qū)平衡發(fā)展的任務(wù)，執(zhí)行中，基于高效和低成本的原則，其中的某些任務(wù)，聯(lián)邦政府可以在法律準(zhǔn)許的前提下和州政府一起規(guī)劃和籌資，將其作為委托任務(wù)交付給州政府來完成，這些任務(wù)包括：擴(kuò)大和新建高等學(xué)校，改善地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及教育規(guī)劃和促進(jìn)科學(xué)研究等。德國憲法規(guī)定，只要沒有明文規(guī)定由聯(lián)邦完成的國家任務(wù)，州政府都有義務(wù)完成，由此，州政府需要完全承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的立法、地方治理事務(wù)，以及負(fù)責(zé)平衡本州的市鎮(zhèn)政府完成它們的任務(wù)所需要的財(cái)政資源；市鎮(zhèn)地方政府的公共事務(wù)主要是基于競爭的積極性，它們致力于通過經(jīng)濟(jì)促進(jìn)政策，改進(jìn)本轄區(qū)的居住和投資環(huán)境，從而吸引居民向本地區(qū)流動(dòng)，吸引企業(yè)到本地投資，所以，市鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維持和改進(jìn)以及行政管理服務(wù)的加強(qiáng)就成為市鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)。

第二個(gè)環(huán)節(jié)，明確支出負(fù)擔(dān)與任務(wù)分配。德國的憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府和州政府分別承擔(dān)實(shí)現(xiàn)各自任務(wù)所需要的支出；對于共同任務(wù)，支出比例的劃分應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦政府與州政府的共同任務(wù)協(xié)議中予以明確。該一致性原則，明確了各級政府的財(cái)政責(zé)任，有利于政府公共職能的有效執(zhí)行。

第三個(gè)環(huán)節(jié)，通過橫向與縱向的結(jié)合，以共享稅為主體稅收分配制度與財(cái)政平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)力的滿足。政府之間稅種和共享稅的劃分，是第一次橫縱交錯(cuò)的財(cái)政平衡措施，從政府間財(cái)政分配的角度看，屬于財(cái)政收入的初次分配或直接分配。在這個(gè)階段，規(guī)則適用于全國，暫不考慮支出的項(xiàng)目和各個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入水平。而在直接稅收分配關(guān)系之后，若要實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化和生活條件均等化的目標(biāo)，在財(cái)政的縱向分配體系中還存在著聯(lián)邦對州（有時(shí)包括市鎮(zhèn)）和州對市鎮(zhèn)的撥款等形式的財(cái)政平衡措施。上級政府對下級政府的撥款就是財(cái)政的縱向再分配。德國的橫向財(cái)政分配包括增值稅的預(yù)先平衡、州級財(cái)力橫向平衡和市鎮(zhèn)之間的財(cái)政橫向平衡三個(gè)部分。增值稅屬于州級財(cái)政的部分確定以后，還將在各州之間按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，包括各州的居民人口、各州的財(cái)力強(qiáng)弱等進(jìn)行分配，這叫做“增值稅收入預(yù)平衡”；增值稅收入預(yù)平衡后，財(cái)力弱的州已經(jīng)可以達(dá)到全國平均財(cái)力水平的92%。在此基礎(chǔ)上，還會根據(jù)各州實(shí)際財(cái)力和財(cái)力需求做更進(jìn)一步的財(cái)政平衡，即為州級財(cái)力橫向平衡；市鎮(zhèn)之間的財(cái)力平衡主要是由于稅收技術(shù)方面的原因帶來的工資稅和所得稅在市鎮(zhèn)之間的不公平分配后的平衡措施。

第四個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)政收支平衡原則形成制度硬約束。德國的預(yù)算制度有三項(xiàng)基本規(guī)定：第一，預(yù)算制度由滾動(dòng)式（逐年修改）五年財(cái)政計(jì)劃和當(dāng)年財(cái)政預(yù)算構(gòu)成，當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算是五年財(cái)政計(jì)劃的一個(gè)年度計(jì)劃，它以五年財(cái)政計(jì)劃為依據(jù)；各級政府都必須編制五年財(cái)政計(jì)劃。第二，五年財(cái)政計(jì)劃包括支出權(quán)限和義務(wù)權(quán)限兩個(gè)部分，支出權(quán)限即在本年實(shí)現(xiàn)的財(cái)政支出，義務(wù)權(quán)限是財(cái)政計(jì)劃中非本年支出的未來義務(wù)。第三，德國的憲法和預(yù)算法對財(cái)政體制明確提出了財(cái)政收支平衡的要求，即本期預(yù)算反映本期應(yīng)有的收入與支出項(xiàng)目，預(yù)算列出的財(cái)政支出必須與預(yù)算列出的財(cái)政收入相等，不允許任何預(yù)算以外的支出存在，包括本年度以外的預(yù)算項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，法律還明確了財(cái)政預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則，如節(jié)約、收支分合、單向概算、透明、總體平衡等。在嚴(yán)格且明確的預(yù)算制度下，各級政府的財(cái)政資金具備了長期平衡的計(jì)劃性和為本級負(fù)責(zé)的約束性，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)提高財(cái)政資金的使用效率，避免了浪費(fèi)。

四、重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的制度設(shè)計(jì)

結(jié)合均衡性財(cái)政體制在德國的成功經(jīng)驗(yàn)，若要重構(gòu)我國的均衡性財(cái)政體制，首要的應(yīng)當(dāng)明確以下兩個(gè)問題：

第一，重構(gòu)我國的均衡性財(cái)政體制應(yīng)當(dāng)遵循的核心原則是什么？

財(cái)政體制的重構(gòu)首先要遵循依法治國的原則。在我國，無論是五千年悠悠歷史凝結(jié)的文化傳統(tǒng)還是近現(xiàn)代中國革命精神的傳承，公平正義、團(tuán)結(jié)在中華民族的每個(gè)個(gè)體身上都是不言而喻的存在。但是，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們需要將這種內(nèi)涵性的、隱形的存在切實(shí)地轉(zhuǎn)化為明文的、顯性的、法律層級的規(guī)定。明確、清晰才能便于討論、便于改進(jìn)、便于細(xì)化，更加便于維護(hù)、便于遵守、便于監(jiān)督，從而更為高效地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。在均衡性財(cái)政體制的重構(gòu)中，我們需要法律明確的內(nèi)容眾多，從各層級政府間的合作模式到各層級政府間明確的公共職責(zé)的分配，從財(cái)政收入到預(yù)算制度，從稅收分配到平衡機(jī)制等事項(xiàng)，不僅要做出整體性規(guī)劃和原則性規(guī)定，更要做出清晰的、具有可操作性的制度設(shè)計(jì)。

第二，我國均衡性財(cái)政體制應(yīng)有的制度設(shè)計(jì)是什么？

明確政府與市場的界限是重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的前提條件。政府與市場界限的劃定是明確政府職能范圍的前提。一方面，國家通過服務(wù)于市場主體來追求最高層次的社會公正目標(biāo)，這就要求政府首先致力于為經(jīng)濟(jì)過程提供秩序條件；另一方面，政府職能的實(shí)現(xiàn)必然要對市場經(jīng)濟(jì)做出干預(yù)，但是這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)以犧牲最小的經(jīng)濟(jì)效率為前提。

明確政府間的合作模式進(jìn)而明確事權(quán)是重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的必備功課。事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循效率原則，即測度哪級政府對于特定的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的把握和執(zhí)行最有效率，該項(xiàng)任務(wù)就應(yīng)當(dāng)劃歸哪一級政府負(fù)責(zé)完成，同時(shí)可以設(shè)計(jì)委托任務(wù)、共同任務(wù)等多種實(shí)現(xiàn)形式。無論是事權(quán)的確定和完善，還是對于委托任務(wù)、共同任務(wù)的具體執(zhí)行，各級政府之間應(yīng)當(dāng)具備一個(gè)有效的協(xié)商機(jī)制并形成具有法律約束力的協(xié)議性文書。協(xié)商機(jī)制是形成合理的政府間合作模式、稅收收入分配機(jī)制、財(cái)政平衡機(jī)制等制度設(shè)計(jì)和提高公共任務(wù)執(zhí)行效率的基本性制度保障，也是在財(cái)政集權(quán)體制下保持適度分權(quán)的有效途徑。

明確財(cái)政支出管理的基本原則是重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先是財(cái)政支出負(fù)擔(dān)與任務(wù)分配保持一致的原則，每一級政府都有權(quán)力要求取得完成其任務(wù)所需要的財(cái)政資源，從而擁有完成本級公共管理事務(wù)的財(cái)力，即財(cái)權(quán)與事權(quán)保持一致；然后是明確預(yù)算制度，形成財(cái)政規(guī)則硬約束，預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)兼顧時(shí)間性、長期性、真實(shí)性、清晰性、均衡性等原則，各級政府應(yīng)對本級的財(cái)政預(yù)算負(fù)責(zé)。

合理設(shè)計(jì)稅收分享與財(cái)政平衡機(jī)制是重構(gòu)均衡性財(cái)政體制的重要任務(wù)。在明確了支出負(fù)擔(dān)與任務(wù)分配保持一致、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則后，在財(cái)政資金的分配環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)綜合利用稅收收入的初次分配與再次分配。建立以共享稅為主的稅收分配體制和橫向與縱向相結(jié)合的財(cái)政平衡機(jī)制，不僅要求完善現(xiàn)有的稅制設(shè)計(jì)，還要求適當(dāng)摒棄碎片化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式，拓展財(cái)政平衡機(jī)制的測評因素，形成全面、綜合，適用于各地區(qū)、各層級的財(cái)政收入分配方式。

1.儲敏偉：《德國稅制》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。

2.赫爾穆特·沃爾曼（著），陳偉、段德敏（譯），萬鵬飛（校）：《德國地方政府》，北京大學(xué)出版社2005年版。

3.李萍、許宏才、李承：《政治體制簡明圖解》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。

4.庫特·宗特海默爾（著），孫克武等（譯），徐宗士（校）：《聯(lián)邦德國政府與政治》，復(fù)旦大學(xué)出版社1984年版。

5.沙安文、沈春麗：《財(cái)政聯(lián)邦制與財(cái)政管理——中外專家論政府間財(cái)政體制》，中信出版社2005年版。

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10.Thiess Buettner, Equalization Transfers and Dynamic Fiscal Adjustment,“Results for GermanMunicipalities and a US-German Comparison”, IFIR Working Paper, No.10, 2007.

11.Thiess Buettner, “The Finances of The German States”, Recistacatalana de dret public, No.32, 2006.

（責(zé)任編輯：梁洪波）

Logical Thoughts and System Design on Reconstruction of the Equalization Financial System——A Path to the Goal of Fairness and Justice

Zhao Ni

Fairness and justice are two of the most basic tasks for establishing and perfecting the financialsystem of China. Under this goal, the existing equalization f nancial system of China has made remarkable achievements. However, low output eff ciency of f nancial capital is serious at the same time. In this regard, the paper tries to have a new look at the equalization financial system in China, draw lessons from the successful experience of Germany, and provide a path to form a new system pattern. This new pattern can realize effective coordination between governments, effective f ow of f nancial funds and effective play of f nancial functions.

fairness and justice；the equalization f nancial system； intergovernmental cooperation mode；budget system