產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的案例研究*

張明志

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的案例研究*

張明志

“供給側(cè)改革”對(duì)政府的政策服務(wù)提出了更高的要求，而產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策則是最主要的兩大政策工具。本文首先對(duì)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的概念進(jìn)行界定，而后對(duì)兩者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性進(jìn)行了理論探討。案例部分則對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)以及日本的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的搭配模式進(jìn)行了對(duì)比，研究發(fā)現(xiàn)，日本屬于結(jié)構(gòu)主義控制方式，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)正逐漸將產(chǎn)業(yè)政策寓于競(jìng)爭(zhēng)政策之中，大陸地區(qū)則是以產(chǎn)業(yè)政策為主，競(jìng)爭(zhēng)政策為補(bǔ)漏性工具。最后，在借鑒日本與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，給出了相應(yīng)的政策建議。

產(chǎn)業(yè)政策 競(jìng)爭(zhēng)政策 搭配模式 反壟斷

作者張明志，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生（濟(jì)南 250100）。

一、引言

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的兩大重要政策工具。產(chǎn)業(yè)政策的興起源于日本，而且也對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的騰飛起到了至關(guān)重要的作用。競(jìng)爭(zhēng)政策則源于并盛于美國(guó)，這主要是由美國(guó)市場(chǎng)與政府相分離的觀念所決定的。然而，二者并不能“獨(dú)善其身”。面對(duì)20世紀(jì)60年代后期日本出現(xiàn)的一些壟斷行為，單純的產(chǎn)業(yè)政策無(wú)能為力，也因此引出了1975年《禁止壟斷法》，該法案的出臺(tái)標(biāo)志著日本競(jìng)爭(zhēng)政策的興起。而美國(guó)則在20世紀(jì)70至80年代和2007年前后出現(xiàn)過(guò)兩次關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的大討論，這些討論都是基于當(dāng)時(shí)的危機(jī)而產(chǎn)生的，比如20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)令美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“滯漲”階段，2007年整個(gè)美國(guó)陷入次貸危機(jī)，2008年末又引發(fā)金融危機(jī)。所以，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，兩種政策是需要相互搭配的，而經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的不同階段、不同國(guó)家和地區(qū)的具體情況，都會(huì)使得這種搭配產(chǎn)生不同的類別、不同的模式。本文選取日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和我國(guó)大陸地區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)其協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了總結(jié)，以期得到能對(duì)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生良好促進(jìn)作用的政策模式，從而為我國(guó)當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供可行的政策調(diào)整思路。

二、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策概念的界定

江小涓（1996）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而制定的有特定產(chǎn)業(yè)指向的政策總和。該定義強(qiáng)調(diào)了“特定產(chǎn)業(yè)指向”這個(gè)定語(yǔ)，即產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是基于推動(dòng)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的小目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大目標(biāo)的一類政策。史忠良（2005）對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解更加寬泛，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府將宏觀管理深入到社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程之中，對(duì)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行定向調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展某種目標(biāo)的一系列政策的總和。這一政策含義將產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控目標(biāo)初步細(xì)化為產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)四類，使得對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解更加具體化。本文對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解亦采取了史忠良的定義。

競(jìng)爭(zhēng)政策則是隨著市場(chǎng)化水平的提升而日益完善。莫塔（2006）將競(jìng)爭(zhēng)政策定義為“一整套旨在確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不以有害于社會(huì)的方式受到限制的政策和法律”。這里，莫塔對(duì)競(jìng)爭(zhēng)受到限制的方式用了一個(gè)定語(yǔ)，即“有害于社會(huì)”。在他看來(lái)，某些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制不一定有害于社會(huì)，即或許能夠改善經(jīng)濟(jì)福利。

在莫塔看來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)主要有總福利、消費(fèi)者福利、對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)、促進(jìn)市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)自由、反通貨膨脹和公平公正七個(gè)方面，即在一般情況下，莫塔認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施應(yīng)該可以至少對(duì)這七個(gè)方面的某一個(gè)或某幾個(gè)方面有正向作用。比如消費(fèi)者福利，面對(duì)一些合并案可能導(dǎo)致的壟斷性要進(jìn)行反壟斷審查，原因在于如果合并之后構(gòu)成壟斷，壟斷企業(yè)制定壟斷價(jià)格后會(huì)侵蝕消費(fèi)者福利（即消費(fèi)者剩余），所以反壟斷這一舉動(dòng)就是競(jìng)爭(zhēng)政策的一個(gè)重要構(gòu)成。

圖1：壟斷情況下的效率損失圖示

三、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)的可能性

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的兩個(gè)部分。假如只有產(chǎn)業(yè)政策的存在，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)政策，將會(huì)產(chǎn)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為，而這些對(duì)于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、消費(fèi)者的福利都是不利的。某些壟斷性行業(yè)進(jìn)入壁壘的持續(xù)存在將會(huì)導(dǎo)致資金流向被扶植的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)投資超過(guò)所需水平，產(chǎn)業(yè)過(guò)分龐大，從而引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。假如只有競(jìng)爭(zhēng)政策的存在，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策，那么只會(huì)強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，也會(huì)導(dǎo)致壟斷的發(fā)生，競(jìng)爭(zhēng)政策最后也只會(huì)是南轅北轍。同時(shí)，還會(huì)限制規(guī)模效益作用的發(fā)生，產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

圖2：?jiǎn)渭儺a(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)作用

圖3：?jiǎn)渭兏?jìng)爭(zhēng)政策的經(jīng)濟(jì)作用

所以，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策需要共存，而共存便會(huì)需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，否則二者會(huì)產(chǎn)生沖突。原因在于，產(chǎn)業(yè)政策的目的是扶植某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，或者令產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加合理，但這些都借助了政府這個(gè)外力，不是完全市場(chǎng)化的結(jié)果。而競(jìng)爭(zhēng)政策目的則是盡可能讓任何干擾市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的力量減弱甚至消除，這其中便包括來(lái)自政府的力量。所以二者的作用力是相反的、是相互沖突的。

那么產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策是否可以協(xié)調(diào)？答案是肯定的。不妨假定經(jīng)濟(jì)中存在一個(gè)最合適的壟斷程度，在這種壟斷程度下經(jīng)濟(jì)體是最富有效率的，這個(gè)最合適的壟斷程度記為M0。同時(shí)，假定產(chǎn)業(yè)政策與壟斷程度呈正相關(guān)關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)政策與壟斷程度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。為簡(jiǎn)單起見(jiàn)，以正向政策的數(shù)量代表政策的強(qiáng)度，N1表示產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量，N2表示競(jìng)爭(zhēng)政策的數(shù)量。N=N1-N2表示凈政策量，顯然N越大，經(jīng)濟(jì)體壟斷強(qiáng)度M便越大。用M=f（N）=f（N1，N2）來(lái)表示兩政策的實(shí)施數(shù)量與壟斷程度之間的函數(shù)關(guān)系。不失一般性，假定f（N1，N2）=aN1-bN2（a，b>0）。由如上假定，得出圖4：

圖4： 最佳凈政策量與最佳壟斷程度

如圖4所示，一個(gè)最佳的凈政策量N0對(duì)應(yīng)著一個(gè)最佳壟斷程度M0，那么對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策搭配的數(shù)量組合（N1，N2）有多少個(gè)呢？不難可以得到下面的方程組：

當(dāng)且僅當(dāng)，兩方程線性無(wú)關(guān)時(shí)，存在唯一解。即：

四、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的案例研究

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的搭配模式在不同的國(guó)家或地區(qū)由于具體的國(guó)情、地區(qū)情況不同，所以模式亦不同。而在國(guó)情中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段是一個(gè)很重要的指標(biāo)。當(dāng)一國(guó)或地區(qū)處于發(fā)達(dá)階段時(shí)，其產(chǎn)業(yè)體系較為完整，產(chǎn)業(yè)布局較為合理，產(chǎn)業(yè)層次較為豐富，其產(chǎn)業(yè)政策從表面上來(lái)看應(yīng)當(dāng)會(huì)較弱，而競(jìng)爭(zhēng)政策相對(duì)會(huì)更強(qiáng)。相反，當(dāng)一國(guó)處于發(fā)展中階段之時(shí)，產(chǎn)業(yè)各方面較為落后，甚至基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來(lái)，此時(shí)可能會(huì)更加需要產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，而競(jìng)爭(zhēng)政策相對(duì)會(huì)更弱。為體現(xiàn)這種差別，本文選取了日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和我國(guó)大陸地區(qū)為例來(lái)闡述在不同發(fā)展階段下兩政策的搭配模式。

1.日本模式——結(jié)構(gòu)主義控制

日本的經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)70年代到90年代之間增長(zhǎng)率非?？?，使得日本迅速成長(zhǎng)為世界三大經(jīng)濟(jì)體之一，因此日本在此期間所實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策模式值得研究。

從70年代開始，伴隨著經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，日本開始改變產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的目標(biāo)，由戰(zhàn)略性政策轉(zhuǎn)為輔助性政策（吳小丁，2006）。1970年，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(huì)發(fā)表了《70年代的通商產(chǎn)業(yè)政策》（簡(jiǎn)稱“70年代指南”），其中列出了產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的幾大目標(biāo)：第一，提出產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸改险摺保凑深A(yù)性程度應(yīng)該降低；第二，追求的目標(biāo)從單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展；第三，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)的作用，同時(shí)嚴(yán)格禁止過(guò)度的政策介入和對(duì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)措施。由這三條可以看出，產(chǎn)業(yè)政策開始弱化。之后，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期指南》和《80年代通產(chǎn)政策指南》又相繼出臺(tái)。這些都反映出在70年代，日本面對(duì)經(jīng)濟(jì)水平的提高、市場(chǎng)機(jī)制的健全和市場(chǎng)環(huán)境的改善，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策采取了收斂式操作。

對(duì)應(yīng)于產(chǎn)業(yè)政策的收斂，競(jìng)爭(zhēng)政策開始擴(kuò)張。伴隨著1975年新的《禁止壟斷法》的出臺(tái)，日本成立了公正交易委員會(huì)，作為日本《禁止壟斷法》的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)。后續(xù)一系列競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施有以下幾大特征：其一，對(duì)壟斷的控制屬于美國(guó)式的結(jié)構(gòu)主義控制，即對(duì)行業(yè)的集中度有著嚴(yán)格的控制，比如對(duì)壟斷狀態(tài)認(rèn)定的規(guī)定，如果一年內(nèi)，一個(gè)事業(yè)者的市場(chǎng)占有率超過(guò)50%或兩個(gè)事業(yè)者的市場(chǎng)占有率合計(jì)超過(guò)75%，即可認(rèn)定為壟斷；其二，恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)途徑為轉(zhuǎn)讓一部分營(yíng)業(yè)，而不是通過(guò)分割公司；其三，在一些特定領(lǐng)域?qū)Ψ磯艛鄬?shí)行放松管制，比如1984年公正交易委員會(huì)公布了《關(guān)于公共施工建設(shè)業(yè)中事業(yè)者團(tuán)體諸活動(dòng)的禁止壟斷法方針》，即考慮到公共施工建設(shè)業(yè)的特殊性，而規(guī)定原則上不違反《禁止壟斷法》的行為（吳小丁，2006）。

進(jìn)入20世紀(jì)末，日本逐漸扭轉(zhuǎn)了前一時(shí)期的頹勢(shì)，經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，又開始保持了比較高的增長(zhǎng)率。在這一時(shí)期，日本產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)基本放在了結(jié)構(gòu)優(yōu)化上。比如1999年通過(guò)了《產(chǎn)業(yè)振興法》，這使得并購(gòu)在沒(méi)有股權(quán)持有者同意的情況下進(jìn)行成為可能，但需要滿足目標(biāo)企業(yè)是本企業(yè)大小的五分之一或本公司已經(jīng)擁有了目標(biāo)企業(yè)2/3股權(quán)的條件，同時(shí)并購(gòu)中還包括一些稅收方面的激勵(lì)。結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個(gè)很重要方面，就是對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行細(xì)化，并且挖掘戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2006年6月，由日本通產(chǎn)省擬定，內(nèi)閣批準(zhǔn)的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略增加到包括燃料電池、家用信息電器、機(jī)器人、健康、清潔技術(shù)、商業(yè)支持服務(wù)等七個(gè)行業(yè)。在競(jìng)爭(zhēng)政策方面重點(diǎn)放到了對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)上面，刺激企業(yè)提高自身的經(jīng)營(yíng)效益，提高競(jìng)爭(zhēng)力。比如2006年修訂的《公司法》，其中就有關(guān)于國(guó)外企業(yè)并購(gòu)日本本土企業(yè)條件的調(diào)整，之前要求必須用現(xiàn)金或者貨幣，修訂后則允許使用股票（Risaburo Nezu，2007），這使得日本本土企業(yè)被收購(gòu)的可能性變得更大。這種危機(jī)意識(shí)的出現(xiàn)，能夠刺激企業(yè)更好地改善管理，降低成本，提高技術(shù)，進(jìn)而提高公司的效益，從而免遭被收購(gòu)的危險(xiǎn)。又比如2006年修訂的《商業(yè)法》規(guī)定，公司若持有附屬公司股票的90%以上，那么可以在無(wú)需其股東同意的情況下兼并它；企業(yè)對(duì)于和它存在有限制性協(xié)同效應(yīng)的附屬企業(yè)，可以在無(wú)需附屬企業(yè)股東同意的情況下出售它，大約有兩百多個(gè)企業(yè)利用了這一法律框架和在這種法律框架下的金融激勵(lì)制度。

總結(jié)來(lái)看，日本兩種政策的搭配模式是在20世紀(jì)70年代開始的，很典型的一個(gè)特點(diǎn)便是以結(jié)構(gòu)控制為核心。在產(chǎn)業(yè)政策上，從早先的扶持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)到后期的扶持新興產(chǎn)業(yè)，都是從產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)完整性來(lái)考慮的，90年代在并購(gòu)的管控上比較細(xì)致，也是為了讓企業(yè)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，防止被兼并；而競(jìng)爭(zhēng)政策則從抓行業(yè)集中度等方面反映出來(lái)。所以，日本的這一模式可以標(biāo)記為結(jié)構(gòu)主義模式。

2.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)模式——逐漸將競(jìng)爭(zhēng)政策寓于產(chǎn)業(yè)政策之中

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，經(jīng)濟(jì)便實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，成為亞洲四小龍之一，這與政府的產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策密不可分。

臺(tái)灣的產(chǎn)業(yè)政策一直以來(lái)都占據(jù)著非常重要的位置，其中影響力比較大的有三類。第一類，進(jìn)口替代策略。所謂進(jìn)口替代是指，在島內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較弱小、難以與外來(lái)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，采取關(guān)稅壁壘等措施，限制進(jìn)口，從而讓?shí)u內(nèi)的需求大部分由島內(nèi)企業(yè)所滿足。這種策略減小了競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了島內(nèi)企業(yè)的壯大。這一政策分別在1953-1959年和1971-1990年兩個(gè)長(zhǎng)時(shí)間段實(shí)施，對(duì)島內(nèi)企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。第二類，頒布實(shí)施《獎(jiǎng)勵(lì)投資條例》。該條例主要通過(guò)減稅或免稅等形式來(lái)刺激企業(yè)進(jìn)行投資設(shè)廠，比如1960-1970十年中實(shí)施的對(duì)出口貨物減免所得稅、進(jìn)口稅、營(yíng)業(yè)稅，印花稅全免（鄒德發(fā)，2008）。該條例實(shí)施的跨度比較大，從1960-1980年都在延續(xù)實(shí)施。第三類，頒布實(shí)施《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例》。新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展會(huì)帶來(lái)新的工作形式，要求員工掌握新的工作技能，同時(shí)起步階段需要有較高的研發(fā)投入，否則關(guān)鍵技術(shù)的缺失將會(huì)令產(chǎn)業(yè)進(jìn)展乏力。為刺激新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，臺(tái)灣地區(qū)從1990年便開始實(shí)施《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例》，內(nèi)容包括了加強(qiáng)對(duì)研發(fā)和員工培訓(xùn)的功能性獎(jiǎng)勵(lì)，具體規(guī)定比如購(gòu)置自動(dòng)化設(shè)備用于研究發(fā)展的可作為投資抵減應(yīng)納稅所得額、股東投資重要科技事業(yè)的可作為投資抵減應(yīng)納稅所得額等等（鄒德發(fā)，2008）。

在競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施方面，臺(tái)灣自1980年開始起草《公平交易法》，但直到1990年才完成， 1992年開始實(shí)施并對(duì)經(jīng)濟(jì)起到約束作用?！豆浇灰追ā房偣?則49條，分別包括總則，獨(dú)占、結(jié)合、聯(lián)合行為，不公平競(jìng)爭(zhēng)，公平交易委員會(huì)，損害賠償，罰則和附則（鄧啟惠，1997）。與日本類似，臺(tái)灣同樣將反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)統(tǒng)合在一部法律當(dāng)中，也使得《公平交易法》成為毫無(wú)疑問(wèn)的“經(jīng)濟(jì)憲法”，配套以《公平交易法》《公平交易法實(shí)施細(xì)則》《行政院公平交易委員會(huì)組織條例》《多層次轉(zhuǎn)銷管理辦法》，以及界定特定市場(chǎng)及獨(dú)占事業(yè)的公告等多個(gè)相關(guān)子法。對(duì)于《公平交易法》的司法情況，截至2001年11月底，公平交易委員會(huì)已經(jīng)累計(jì)受理13723件左右，除剛剛開始實(shí)行《公平交易法》的第一年外，平均每年都會(huì)接到1000多件檢舉案件（毛德龍等，2011）。

臺(tái)灣的《公平交易法》可以反映出臺(tái)灣競(jìng)爭(zhēng)政策的一些特點(diǎn)。一是在對(duì)公共事業(yè)的態(tài)度上，較之大陸會(huì)更加嚴(yán)厲。臺(tái)灣《公平交易法》明文規(guī)定，公營(yíng)事業(yè)、公用事業(yè)及交通運(yùn)輸事業(yè)有5年的除外規(guī)定（王艷寧，1994），即這些事業(yè)只有5年的時(shí)間可以享受《公平交易法》的豁免權(quán)；而大陸《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)公用事業(yè)的壟斷則是一種承認(rèn)的態(tài)度，可見(jiàn)臺(tái)灣競(jìng)爭(zhēng)政策的有效范圍更加廣泛。二是將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷兩類維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的法律合二為一，使之成為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境的中流砥柱。

臺(tái)灣兩種政策的搭配模式具有如下的特點(diǎn)：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策要占據(jù)主要以及重要位置，競(jìng)爭(zhēng)政策比較少。臺(tái)灣自50年代至80年代，基本上以產(chǎn)業(yè)政策為主，競(jìng)爭(zhēng)政策較少，且沒(méi)有上升到法律的層面。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)政策漸漸浮出水面，并且逐漸上升到法律的高度，產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)度逐漸減弱。20世紀(jì)80年代以來(lái)，臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率開始保持高位增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升，此時(shí)，臺(tái)灣擬定并出臺(tái)了《公平交易法》，提升了競(jìng)爭(zhēng)政策的作用與地位。第三，在20世紀(jì)90年代后期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施更具針對(duì)性，競(jìng)爭(zhēng)政策則更具廣泛性，并將競(jìng)爭(zhēng)政策寓于產(chǎn)業(yè)政策之中。1999年，臺(tái)灣通過(guò)《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)修正案》。按照“兩大，兩高，兩低”原則確定了“新型策略性產(chǎn)業(yè)”概念，并以十年為期給予租稅抵減，而且每?jī)赡曛匦略u(píng)估一次產(chǎn)業(yè)使用范圍，做必要調(diào)整。其中，在確定標(biāo)準(zhǔn)中，“兩大”為市場(chǎng)進(jìn)入障礙大和營(yíng)收風(fēng)險(xiǎn)大。由此可見(jiàn)，該產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對(duì)進(jìn)入壁壘這一隱性的壟斷因素進(jìn)行了弱化，是一種競(jìng)爭(zhēng)政策的表現(xiàn)。

表1 1999年“新型策略性產(chǎn)業(yè)”確定標(biāo)準(zhǔn)

3.我國(guó)大陸地區(qū)——產(chǎn)業(yè)政策為主線，競(jìng)爭(zhēng)政策為補(bǔ)漏性工具

我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策一詞的出現(xiàn)可以追溯到1986年，即在“七五 ”計(jì)劃中提及。之后，產(chǎn)業(yè)政策便開始以一種新的姿態(tài)出現(xiàn)在我國(guó)政府的各大文件中。產(chǎn)業(yè)政策，即國(guó)家針對(duì)某個(gè)單獨(dú)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的某些缺陷與不足、且單憑市場(chǎng)的力量扭轉(zhuǎn)難度過(guò)大，而出臺(tái)相關(guān)規(guī)定促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)彌補(bǔ)該缺陷與不足。這種缺陷與不足可以大體歸為四種，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)技術(shù)低下、產(chǎn)業(yè)組織效率低下、產(chǎn)業(yè)布局不平衡。由此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的四大目標(biāo)。1989年3月，第一部真正意義上的產(chǎn)業(yè)政策文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》出臺(tái)，標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施開始走向規(guī)范。1994年3月，國(guó)務(wù)院又頒布《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，這是我國(guó)第一份系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)政策文件，對(duì)制定產(chǎn)業(yè)政策的原則、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向和內(nèi)容、產(chǎn)業(yè)政策的組織體系等重大問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，使得產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施上有了一個(gè)提綱挈領(lǐng)式的文件。而1994年出臺(tái)的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》則是我國(guó)政府唯一一個(gè)系統(tǒng)頒布的產(chǎn)業(yè)政策，也因此標(biāo)志著我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施開始從一般層面上轉(zhuǎn)到具體的產(chǎn)業(yè)上來(lái)。同一年，《家電工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)。1995年，《外商直接投資導(dǎo)向目錄》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)開始重視外資在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，這一目錄在后來(lái)也隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而逐漸被修訂，最新一次修訂是在2011年。在其他具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，比較系統(tǒng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的行業(yè)有煤炭、鋼鐵、輪胎等，其余的產(chǎn)業(yè)政策則是以國(guó)務(wù)院一些決定、通知、意見(jiàn)及相關(guān)部委的規(guī)劃文件為主，這些產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)文件的實(shí)施都不同程度地對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展起到了較好的作用。

通過(guò)初步總結(jié)，我國(guó)自1986年以來(lái)所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，共有136項(xiàng)。其中，從出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量來(lái)看，2004-2009年是一個(gè)高峰期，其中2007年達(dá)到最高，為19項(xiàng)。

圖5：我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策各年份出臺(tái)數(shù)目（1987-2013年）

表2 主要行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量（1986-2013年） 單位：項(xiàng)

從行業(yè)來(lái)看，能源礦產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多，達(dá)到45項(xiàng)，而服務(wù)業(yè)的最少，只有3項(xiàng)。再較為細(xì)致地劃分，鋼鐵產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、家電工業(yè)都有比較系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的特征，可以總結(jié)為以下五個(gè)方面：

第一，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)體系化。某些產(chǎn)業(yè)由于與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性很高，所以保證其健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。而一個(gè)很重要的方法便是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系健全、合理。如2007年3月16日，國(guó)防科工委發(fā)布的《船舶工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，就非常明確地提出船舶工業(yè)發(fā)展所需要的三種能力——高新技術(shù)海軍武器裝備供給能力、自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；并提出一個(gè)目標(biāo)，即2010年基本形成結(jié)構(gòu)布局合理、體制機(jī)制完善的軍民結(jié)合型船舶工業(yè)體系，從而滿足海軍裝備建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

第二，優(yōu)先由市場(chǎng)來(lái)選擇優(yōu)勢(shì)企業(yè)，然后對(duì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)再進(jìn)行扶持，實(shí)行“錦上添花”式策略，培育具有較大生產(chǎn)規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)。比如1994年出臺(tái)的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》中，根據(jù)年產(chǎn)規(guī)模、銷售量以及技術(shù)開發(fā)資金額度對(duì)汽車企業(yè)進(jìn)行扶持，有效地促進(jìn)了汽車行業(yè)的創(chuàng)新以及企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。

第三，在交易中使信息更加透明，促進(jìn)交易價(jià)格更加符合產(chǎn)品本身的信息，從而進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)的交易規(guī)模。比如在二手車市場(chǎng)中，由于逆向選擇的問(wèn)題，會(huì)造成市場(chǎng)萎靡不振甚至不復(fù)存在的局面。針對(duì)此種情況， 在2004年修訂的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，對(duì)二手車市場(chǎng)的發(fā)展做了一些規(guī)定，比如建立二手車自愿申請(qǐng)?jiān)u估制度，促進(jìn)了汽車質(zhì)量信息的透明化及市場(chǎng)的擴(kuò)大，并降低了逆向選擇的可能性。

第四，通過(guò)實(shí)施一系列的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則來(lái)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，即“優(yōu)化布局、控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、安全生產(chǎn)”。比如2004年實(shí)施的《鐵合金行業(yè)準(zhǔn)入條件》，2006年實(shí)施的《鎢行業(yè)準(zhǔn)入條件》《錫行業(yè)準(zhǔn)入條件》《銻行業(yè)準(zhǔn)入條件》等，2007年實(shí)施的《新能源汽車生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》《鋁行業(yè)準(zhǔn)入條件》，2008年實(shí)施的《焦化行業(yè)準(zhǔn)入條件》以及2010年實(shí)施的《多晶硅行業(yè)準(zhǔn)入條件》《純堿行業(yè)準(zhǔn)入條件》。以2010年公布的《純堿行業(yè)準(zhǔn)入條件》為例，在生產(chǎn)企業(yè)布局上規(guī)定，新建和擴(kuò)建純堿生產(chǎn)企業(yè)，廠址應(yīng)靠近工業(yè)鹽、石灰石、能源、天然堿資源所在地，必須符合各省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)總體規(guī)劃和純堿行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，必須符合國(guó)家及各級(jí)政府制定的土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃或污染防治規(guī)劃。這一選址的規(guī)定可以盤活純堿行業(yè)的生產(chǎn)效率并形成一定的產(chǎn)業(yè)集群，而并非是無(wú)序、雜亂無(wú)章地隨意設(shè)置。

第五，積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)外資轉(zhuǎn)向規(guī)模偏弱、技術(shù)偏低、而市場(chǎng)需求量大的產(chǎn)業(yè)。比如2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，采礦業(yè)的第9個(gè)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為頁(yè)巖氣、海底天然氣水合物等非常規(guī)天然氣資源勘探、開發(fā)。這主要是因?yàn)槲覈?guó)在頁(yè)巖氣等能源的開發(fā)上落后于其他國(guó)家，而頁(yè)巖氣的前景好、開發(fā)價(jià)值大，且關(guān)系到國(guó)家的安全。又比如在食品制造業(yè)中，鼓勵(lì)外商投資嬰兒、老年食品及保健食品開發(fā)、生產(chǎn)，這都和該行業(yè)的市場(chǎng)供需脫節(jié)有關(guān)。

在競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施方面，我國(guó)最早一部保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律是1993年起執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，其中規(guī)范了11種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，后又先后實(shí)施了《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，使得競(jìng)爭(zhēng)性法律體系不斷完善，競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施力度越來(lái)越大，覆蓋層面越來(lái)越廣。2007年通過(guò)、2008年起實(shí)施的《反壟斷法》是最新的競(jìng)爭(zhēng)政策成果，該法不僅對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等市場(chǎng)行為進(jìn)行了規(guī)定性限制禁止，而且對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為也都作了明確規(guī)定，進(jìn)一步制約了產(chǎn)業(yè)政策可能造成的壟斷性，標(biāo)志著競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施邁入了一個(gè)新的階段。

表3 1997-2005年全國(guó)反壟斷行政訴訟案件情況 單位：個(gè)

我國(guó)大陸產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的搭配，很明顯，產(chǎn)業(yè)政策蓋過(guò)了競(jìng)爭(zhēng)政策。產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行造就了一批規(guī)模性的企業(yè)集團(tuán)，比如中石油、國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)移動(dòng)等等。這些企業(yè)都存在壟斷的嫌疑，然而并沒(méi)有切實(shí)可行的辦法去改善這種狀況。2008年《反壟斷法》的實(shí)施算是競(jìng)爭(zhēng)政策一個(gè)比較大的進(jìn)步。然而，條款的籠統(tǒng)性令其在實(shí)際中的規(guī)范作用常常存在很大局限性，比如近兩年一直處于輿論風(fēng)口浪尖的“3Q大戰(zhàn)”，即奇虎360與騰訊QQ之間的爭(zhēng)端。所以，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該更加具體和精確。

五、結(jié)論和展望

通過(guò)梳理和比較可以發(fā)現(xiàn)，不同的發(fā)展階段，兩類政策各有不同強(qiáng)度的側(cè)重。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，一般不會(huì)啟用競(jìng)爭(zhēng)政策，或者說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)政策相對(duì)較弱、并不明顯；而產(chǎn)業(yè)政策會(huì)占據(jù)主要的位置，對(duì)經(jīng)濟(jì)體的上升、復(fù)蘇起到助推的作用。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高并達(dá)到一定水平時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)政策會(huì)漸漸浮出水面，甚至上升到較高層次的水平上，來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢?jiàn)，搭配模式是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段以上才出現(xiàn)的。

文中列舉的三種搭配模式各有其獨(dú)到之處：日本的結(jié)構(gòu)主義模式，以控制結(jié)構(gòu)為核心，令產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)一致，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化之后，經(jīng)濟(jì)體更加健康，所以發(fā)展速度更快；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將競(jìng)爭(zhēng)政策寓于產(chǎn)業(yè)政策之中，令產(chǎn)業(yè)政策的副作用減弱，在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上保護(hù)了島內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也因此成就了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；我國(guó)大陸地區(qū)由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，競(jìng)爭(zhēng)政策尚未形成體系，而且執(zhí)行力度及標(biāo)準(zhǔn)都還相對(duì)欠缺經(jīng)驗(yàn)，所以競(jìng)爭(zhēng)政策尚處于相對(duì)弱小的階段，目前，產(chǎn)業(yè)政策還是占據(jù)了主要位置。對(duì)于我國(guó)大陸地區(qū)而言，目前最為緊要的應(yīng)該是制定一系列的競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，包括在反壟斷領(lǐng)域某些網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)市場(chǎng)界定問(wèn)題等等。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的確定會(huì)令競(jìng)爭(zhēng)政策更加有效、可行，從而也會(huì)為實(shí)現(xiàn)某種搭配模式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。

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5.鄒德發(fā)：《臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)政策的回顧與展望》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2008年第1期。

6.毛德龍、顧芳：《臺(tái)灣地區(qū)反壟斷司法審查的概況與啟示》，《科技與法律》2011年第6期。

7.王艷寧：《臺(tái)灣公平交易法對(duì)大陸反壟斷立法的啟示》，《經(jīng)濟(jì)論壇》1994年第8期。

8.鄧啟惠：《臺(tái)灣競(jìng)爭(zhēng)法及其啟示》，《當(dāng)代亞太》1997年第10期。

9.國(guó)家工商行政管理總局公平交易局、中國(guó)社科院國(guó)際法研究中心：《反壟斷典型案例及中國(guó)反壟斷執(zhí)法調(diào)查》，法律出版社2007年版。

10.李賢沛、胡立君：《21世紀(jì)初中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年版。

11.趙英、倪月菊：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策變動(dòng)確實(shí)實(shí)證研究（2000-2010）》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2012年版。

12.Okun M，“Industrial Policy in Japan：a Polictical Economy View”，NBER，1991.

13.Nezu R，“Industrial Policy in Japan”，J Ind Compet Trade，2007.

（責(zé)任編輯：王秉昕）

A Case Study of Industry Policy and Competition Policy Coordination Mechanism

Zhang Mingzhi

Supply side reform policy puts forward higher requirements for the government service. Meanwhile，industrial policy and competition policy are the two main tools. First，this paper defines theconcept of industry policy and competition policy and then carries on the coordination theory and discusses the possibility. As to case study, China mainland, Taiwan and Japan are given. It is found that Japan belongs to the structuralism control mode; Taiwan is going on a road which gradually puts industrial policy into competition policy； In China mainland, industrial policy is the main tool while competition policy is auxillary tool. Finally, on the basis of drawing lessons from Japan and Taiwan and combining with the situation of our country, the corresponding suggestions are given.

industrial policy；competition policy；coordination mechanism；anti-monopoly

*本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“要素價(jià)格上漲與環(huán)境規(guī)制趨緊下的中國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑研究”（14BJY081）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的有效性及協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（71473151）的階段性研究成果。