澳葡政府時期“社團治理社會”的成因分析

劉曉玲

（深圳社會主義學(xué)院,廣東 深圳 510000）

澳葡政府時期“社團治理社會”的成因分析

劉曉玲

（深圳社會主義學(xué)院,廣東 深圳 510000）

澳門社團在悠久的發(fā)展歷程中，形成了獨特的社會角色，發(fā)揮著巨大的社會功能。社團在特殊的社會背景下，社會服務(wù)功能日趨強化，社會管理功能逐步凸顯，社團具有了“擬政府功能”。澳葡政府對華人社會進行間接管理的過程中，社團成為個人及社會利益表達的平臺，成為社會與政府之間的聯(lián)系紐帶，政治功能逐步得到強化。澳葡執(zhí)政方式推動社團“政行合一”機制的形成，實現(xiàn)“社團治理社會”，社團在澳門政治、社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用，是社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展不可或缺的角色。

社團；澳葡政府；治理社會

葡萄牙人自1557年入居澳門，開始了澳門華洋共處的格局，1849年總督制的確立標(biāo)志著澳門殖民管制方式的開始，直到1999年結(jié)束。在長達150年的殖民時期，澳葡政府沒有促成澳門任何政黨形式的團體，卻在民間催生形成了代表各種利益的社團，并逐漸發(fā)展成為社會的主流方向，澳門因此被譽為“社團社會”。澳門很多社團都極具歷史久遠性，社團在不同的歷史發(fā)展時期，其社會功能和政治作用發(fā)生了根本的變化，特別值得研究的是1976年以后，隨著澳門作為“葡管中國領(lǐng)土”的確認，尤其是在過渡時期，澳門社團的社會服務(wù)效能和政治參與能力的歷史變遷，折射出社團在澳門經(jīng)濟、社會、和政治生活中的推動作用和不可或缺的地位。

一、社團“擬政府功能”的形成，彌補政府缺位

（一） 社會服務(wù)功能日趨強化，提供部分公共服務(wù)

澳門是一個多元開放的城市， 社團、機構(gòu)、甚至個人，都在城市的發(fā)展中扮演不同的角色，社團生活構(gòu)成澳門人生活的一個重要部分。澳門社團的主要特征包括職業(yè)或行業(yè)特征和社會特征，社團成員遍及各個階層，而且社團活動幾乎深入社會生活的每一個層面，所涉領(lǐng)域極其廣泛，在經(jīng)濟、社會、文化、教育、體育、娛樂、政治等各個方面均有涉足。

長期以來，由于澳葡政府的“無為而治”，澳葡政府管制權(quán)力無法深植于華人社會和社區(qū)，對華人社會沒有進行有效深入的管理，華人社會的利益和民眾的福利也被忽視，在政府決策中沒有任何體現(xiàn)，華人更多是依靠互助幫扶并結(jié)成各種社團，通過社團對人、財、物的組織及分配來對華人社會提供必要的社會管理和社會服務(wù)，從而得以維持華人社會的正常運轉(zhuǎn)。

正是由于澳葡政府作為外來管制者在華人社會公共物品及準公共物品的供給方面長期缺位，華人社團活動就不得不參與到民間社會的各個方面，且大都致力于向社會或會員提供某種公共物品或準公共物品。如同善堂、鏡湖醫(yī)院等慈善會所提供的慈善、賑濟、醫(yī)療服務(wù)；中華教育會、 工聯(lián)、中華總商會等社團提供的“義學(xué)”與免費或低收費的教育服務(wù)；工聯(lián)、婦聯(lián)等社團提供的小區(qū)服務(wù)、托兒服務(wù)、老人服務(wù)等各項社會服務(wù)。尤其值得一提的是，澳門最大的基層組織街坊會聯(lián)合總會具備教育、經(jīng)濟、文化、體育、醫(yī)療等各個委員會，關(guān)注低收入群體的教育、住房問題，也為治安、交通、環(huán)保等事宜向政府提供建議和意見，得到政府和居民的一致認可、認同，已經(jīng)從會內(nèi)走向會外，面向澳門全體居民，發(fā)揮著居民與政府之間聯(lián)系的紐帶作用……這樣，面對社會的各種需求，華人社團被迫承擔(dān)起部分政府職能，提供部分公共服務(wù)及公共產(chǎn)品。

因此，在澳葡政府統(tǒng)治時期，澳葡政府較少關(guān)心市民福利，澳門社團通過自身的組織網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了華人社會自治，行使著社會服務(wù)的功能，這種功能主要通過社團的組織特點得以體現(xiàn)，其中包括學(xué)校、醫(yī)院、傳媒、戲院、文娛、體育等組織，它們充當(dāng)著教育、慈善、救濟等社會福利領(lǐng)域的角色。正是由于澳門各種各樣、涵蓋社會生活方方面面的社團提供對外的多樣的服務(wù)，得到社會及政府的廣泛支持，促進了各種社團的不斷興起和蓬勃發(fā)展。

（二）社會管理功能逐步凸顯，成為社會穩(wěn)定基石

盡管澳葡政府對澳門實行統(tǒng)治，但由于各種原因卻是無為而治，政府管理相當(dāng)松散，社會秩序混亂。華人社團組織經(jīng)過不同時期的發(fā)展，已經(jīng)成為陣容龐大而結(jié)構(gòu)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)組織，包括經(jīng)濟利益團體、勞工團體、街坊居民團體、氏族同鄉(xiāng)會、社會活動社團、社會公益團體、體育和文藝社團等，還有各種自愿組織、興趣小組等形形色色的團體。眾多的社團由于其角色交疊、利益互惠、認識交集的特性，逐漸成為華人社會利益表達的主要渠道，成為華人群體利益的代言人，整個澳門社團社會達到了和諧的境地，同時穩(wěn)定了遠離政府管理的社會主體——華人社會。有鑒于此，澳葡政府采取了一種與眾不同的管理方式——較為務(wù)實的間接管治，即讓渡管理權(quán)，通過社團對華人社會進行管理、治理。自此，澳門社團便擔(dān)負起相當(dāng)一部分的社會管理工作。

澳門華人社會面對澳葡政府的統(tǒng)治，由于民族凝聚力和價值共識，愛國主義成為社團的共同價值理念，愛澳成為社團的主流概念，促進各社團的大團結(jié)。另外，澳門社團之間由于成員相互重疊、社團利益互惠，因而社團之間有著千絲萬縷的各種組織關(guān)系、人事關(guān)系、利益關(guān)系等，相互之間既團結(jié)合作，也競爭區(qū)別，眾多的民間社團所創(chuàng)造的積極社會資本促進了種群團結(jié)與社會信任，釋放出巨大的社會整合與社會動員潛能。這樣，社團在華人社會當(dāng)中實現(xiàn)了跨領(lǐng)域跨階層的全方位管理，無論是勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，還是組織之間的沖突，都由社團組織出面調(diào)解，或共同尋求解決辦法。正是具有整合和動員潛能，不同階層和價值、觀念的社團兼容并包，減輕了當(dāng)局的壓力, 緩和了社會的對抗和緊張度，成為澳門社會和諧穩(wěn)定的基石，實現(xiàn)對社會一定的管理職能。

總之，澳門社團從開始的單個分散化狀態(tài)發(fā)展為內(nèi)容廣泛、成員交疊、利益互惠的社團網(wǎng)絡(luò)，通過自身組織的特點，面對外來殖民統(tǒng)治能夠在愛國愛澳的價值理念基礎(chǔ)上尋求共識，較好地實現(xiàn)對社會的服務(wù)和管理功能，并發(fā)展出社會自治的功能，社團資質(zhì)成為澳門華人社會的一大特色，成為推動華人社會自治的一個原動力和推動力，對社會預(yù)備一定的干預(yù)能力。

二、社團代表功能彰顯，成為利益代言人

澳葡政府時期，澳門可以說是一個整合度極為低下的一個社會體系，但是華人社會內(nèi)部的“強社團體制”形成的卻是社會表達和利益代表的非正式機制，社團代表華人跟澳葡政府就各個領(lǐng)域事務(wù)進行聯(lián)絡(luò)、交涉、斡旋、磋商，并且積極參與救災(zāi)、慈善等活動，為華人爭取利益，力求化解矛盾，實現(xiàn)了社會管理的 “擬政府”功能，維持著澳門社會的穩(wěn)定發(fā)展，盡管當(dāng)時的社團本身與政治參與及選舉制度并無關(guān)聯(lián)。

澳門的社團在上個世紀80年代以前，數(shù)量較少，界別也比較單一，以福利性和娛樂性為主，利益需求不強烈。隨著社會內(nèi)部的不斷分化，內(nèi)部矛盾日益增加，個人需求不斷顯現(xiàn)，與此同時社團也開始不斷發(fā)展，各類社團從無到有，從小到大，社團組織既有行業(yè)團體，也有慈善團體、服務(wù)性團體、學(xué)術(shù)性團體，以及綜合性團體等等，工商類社團、工會類社團、專業(yè)類社團等比例不斷上升，于是民眾個體根據(jù)自身的需求，選擇參與到不同的社團，尋求利益共同體。這樣，社團之間的利益需求也變得迥異和強烈起來。利益表達渠道至少在社團內(nèi)部與社團之間兩個層面建立起來。

（一）社團成為個人利益表達的平臺

由于澳葡政府較少履行社會管理職能，而是更多地轉(zhuǎn)移給社團，社團又根據(jù)自己的特長確定自己特定的社會供給內(nèi)容，這樣社團就具備了一定的社會自治功能，對會員利益需求的回應(yīng)成為社團的一個重要職能。華人民眾作為個體參與到社團，通過對社團的選擇和加入，擁有了利益表達的有限渠道，在社團內(nèi)部通過傾訴、交談、內(nèi)部會議等多種途徑提出自己的利益訴求，完成個人訴求的表達，實現(xiàn)各自的利益表達。社團通過搭建訴求表達的平臺，根據(jù)各個社團的特色吸引不同的民眾加入，民眾在社團內(nèi)部提出利益訴求，因此社團成為民眾利益表達的發(fā)聲筒。社團為會員提供了利益表達的平臺，而利益需求僅限于社團可以顧及到的公共物品、社會服務(wù)等。當(dāng)然，社團不可能滿足所有得需求，也不可能解決會員的所有問題，這時就要尋求社團之間的協(xié)調(diào)來滿足?？梢?，澳門華人社團的利益表達主要通過非正式的方式，而不是法定的程序和正式的制度來表達、實現(xiàn)。

（二）社團成為社會利益表達的中介

隨著社會的不斷發(fā)展，社會利益需求也越來越復(fù)雜和多元，再像過去那樣完全依靠單一的社團滿足需求，已經(jīng)不現(xiàn)實，社團難以完全依靠自身的力量實現(xiàn)社團的社會治理功能，而對于那些內(nèi)部無法解決的利益需求，則通過社團之間的協(xié)商，實現(xiàn)與其他社團的聯(lián)合，形成共同的利益需求和訴求，通過咨詢、參與政策制定等方式與政府溝通，要求政府的幫助和介入。因此，社團之間通過協(xié)調(diào)的方式來實現(xiàn)利益的表達，社團會權(quán)衡各種力量，選擇聯(lián)合不同力量的方式，通過協(xié)調(diào)、協(xié)商等對話形式，尋求利益需求共性或相似性的最大化，從而得以向政府傳遞一個強有力的民意和民聲，政府由于缺乏與民眾溝通渠道，要了解民意傾聽民情，與社團合作是最便捷的方式。社團成為民眾與政府之間的橋梁，易于獲得政府的重視，獲得廣大民眾的支持。

如此，社團成為民眾參與利益表達的平臺，社團之間通過協(xié)調(diào)、協(xié)商的非正式方式整合不同的利益需求，達成利益共識，并以社團為單位參與政府的政策咨詢和代議選舉，通過正式的制度加入到政治框架中，完成利益表達，最終達到實現(xiàn)利益的目的。

于是社團一方面為民眾實現(xiàn)了利益的集中、上傳，另一方面為政府實現(xiàn)社會的控制和服從，在民眾與政府之間建立起雙重關(guān)系：在華人社會實現(xiàn)準行政的“管理和被管理”關(guān)系，在澳葡政府的政治利益中實現(xiàn)“代表與被代表”的關(guān)系。社團通過其特有的“政行合一”的一體化機制成為實現(xiàn)社會利益代表功能的主要途徑，也實現(xiàn)民眾與政府之間的中介作用，一方面使華人社會普羅大眾實現(xiàn)他們底層生活的利益表達和利益整合，對政府的壓力得到轉(zhuǎn)移和釋放，另一方面使政府的政策可以順應(yīng)民情民意，政策制度得以順利執(zhí)行。

正是由于社團對內(nèi)的調(diào)和作用，與政府的溝通橋梁功能，使得澳門的政局、社會維持著超乎尋常的穩(wěn)定局面，這不得不歸功于澳門社團“政行合一”的獨特機制，而且這種機制一直運行得較為順暢。

與眾不同的是，澳門社團的代表功能既不是建立在任何法理基礎(chǔ)之上，也不是依靠法律制度賦予的權(quán)利而行使，而是依賴于共同的社會背景中形成的文化紐帶和組織倫理得以實現(xiàn)，在華人民眾中長期的社會服務(wù)和社會管理的自治活動中形成的。

由于華人沒有資格參與當(dāng)時的政府管理，政府與華人社會又缺乏溝通，澳葡

政府與華人社會實際上處于一種隔閡狀態(tài)，于是社團逐漸發(fā)展成為澳葡政府和華人社會之間聯(lián)系的主要渠道。因此，隨著社團的發(fā)展以及與政府之間的對話，社團成為華人社會內(nèi)部利益以及華人社會與政府之間利益表達的一種機制。這也就為后來社團的政治功能的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。澳門因此而被稱為“社團政治”或“社團社會”。

三、社團的政治功能得以形成和加強

社團政治始終是澳門政治生活的一大特色。澳葡政府雖然實行代議制，但是由于沒有政黨，而且政府也非民選，因此殖民時期澳門民眾對選舉沒有認識、興趣和熱情，普遍對政治參與選舉表現(xiàn)出冷漠。而社團生活構(gòu)成澳門人生活的一個重要部分，幾乎人人都參加至少一個以上的社會組織，澳門因此被稱為“社團社會”，社團社會是澳門的一個顯著特征。

（一）社團成為社會與政府之間的聯(lián)系紐帶

澳葡政府統(tǒng)治時期，由于外來統(tǒng)治的冷淡，華人也沒有參與政府管理的資格，因此，政府與民眾之間沒有溝通。當(dāng)華人各階層、各行業(yè)或社區(qū)民眾需要向政府提請訴求時，主要通過社團渠道跟殖民政府進行交涉，當(dāng)然這時商談的事項主要集中在一些矛盾和糾紛的解決上，集中在民眾的福利問題和社會服務(wù)方面，還沒有達到政治參與的程度。在長期的聯(lián)絡(luò)和溝通過程中，澳葡政府看到了澳門華人社團的組織力量，為了避免與華人社會矛盾的產(chǎn)生，開始重視和加強與華人社團的溝通、聯(lián)系，在這一過程中，形成了“協(xié)商政治”或“共識政治”。

所以，長期以來，澳葡政府為了緩和澳門的社會矛盾及社會沖突，澳葡政府在制定各種政策和法律之前，開始向社團咨詢?nèi)A人意見，久而久之便形成有華人代表參與的咨詢會，而且華人在咨詢會中的比例逐屆增加。咨詢會包括一般咨詢和專業(yè)咨詢，社團代表作為溝通政府與市民的橋梁，將民意傳遞給政府，成為政府在決策過程中考慮的重要因素，因此得以避免政令出臺后遭到市民反對。除此之外，在重大事件之前，澳葡政府都會與相關(guān)社團進行交流，以征詢意見。

（二）社團與政府制度化聯(lián)系的建立

1976年葡萄牙頒布《澳門組織章程》，其中關(guān)于立法會的組成包括：第一，由總督從當(dāng)?shù)厣缛褐泄J享有榮譽的居民中委任議員5人；第二，經(jīng)普遍和直接選舉產(chǎn)生的議員6人；第三，經(jīng)間接選舉產(chǎn)生的議員6人，當(dāng)中分為三個選區(qū)：經(jīng)濟利益的代表3人，道德、文化和慈善利益的代表各1人。由于澳葡政府推出選舉制改革，社團與殖民政府之間的制度化聯(lián)系得以建立。澳葡政府在設(shè)計選舉制度中引入葡萄牙本國采用的“漢狄比例法”，華人雖然不能直接參與選舉，但是澳葡政府通過間接選舉的設(shè)計，即由社團代替政黨成立參選組別參與選舉，使得華人社團在立法會中占有一席之地。

間接選舉制度的設(shè)計就是澳葡政府希望通過華人在自身社團當(dāng)中推選出代表進入政府機構(gòu)，以此搭建殖民政府與華人社會聯(lián)系的橋梁，實現(xiàn)政府與居民的制度性溝通。華人居民本身對政治不感興趣，也沒有登記為選民。因此，通過以利益界別區(qū)分的各種社團作為參選單位的方法，既考慮到華人個體的政治冷淡性，又能夠開啟與華人社會的溝通渠道，有利于社會穩(wěn)定和政治管理。從1976年開始，澳門立法會中社團界別呈增加趨勢。雖然進入立法會的社團界別較少，但是眾多社團的利益可以通過社團網(wǎng)絡(luò)進行整合，最后多由經(jīng)濟利益界別的代表社團擔(dān)任華人社會在立法會中的制度化代表職位。

可見，雖然澳門的華人社團歷史悠久，但是主要是服務(wù)和管理華人居民，主要關(guān)注、解決的是華人社會的福利問題，與澳葡政府并沒有正式的政治聯(lián)系。直到20世紀70年代，澳葡政府實行民主化，開始與華人建立聯(lián)系，社團成為與澳葡政府溝通的渠道，并且從1976年開始，華人社團正式參與到澳葡政府的政治活動中，政治參與功能開始顯現(xiàn)，澳門的社團體制也由此形成。盡管如此，華人社會依然在經(jīng)濟社會生活的各個方面倚重社團的力量，華人社會與澳葡政府依然處于分離狀態(tài)，社團的政治功能在華人中間并沒有產(chǎn)生任何影響力。從1976年開始到1984年期間，社團在華人社會中的影響已經(jīng)超過殖民政府的力量，但是其政治功能相對而言還是較為薄弱。這時的澳葡政府“無為而治”又不得不借助華人社團實現(xiàn)安全的施政運作的政治生態(tài)和華人社團的社會服務(wù)及管理實現(xiàn)華人“自治”的社會生態(tài)造就了澳門華人社團這種特殊的利益整合、利益代表的模式。

四、社團形成了特殊的“政行合一”機制

從1984年開始，澳葡政府開始向華人開放直接選舉的普選權(quán)，但即便如此，到1999年也沒有促成澳門社會政黨的形成。然而，直接選舉使得社團可以進入議席，到1987年華人代表開始占據(jù)多數(shù)，這樣政府與社會更加接近。隨著華人越來越多地參與到政府中來，過去那種非正式的社團代表形式終于從法律上實現(xiàn)了程式化形式制度化。

華人社會不同團體的利益表達，一直以來是通過非正式的社會網(wǎng)絡(luò)進行協(xié)調(diào)和得到表達的。在1984-1999年期間，澳門不同利益的傳統(tǒng)社團開始依據(jù)法律規(guī)定的方式介入政府的政治制度，在立法會中通過選舉獲得各自的席位，表達各自的利益訴求。這樣，表達渠道開始走向制度化，而且也是華人傳統(tǒng)的政治文化開始與當(dāng)?shù)氐奈鞣街趁裾蜗嘟蝗冢纬瑟毺氐陌拈T政治制度。

雖然澳門的選舉制度沒有推動政黨的形成，但是社團網(wǎng)絡(luò)全面參與到立法機構(gòu)，從而形成澳門特有的政治現(xiàn)象——社團網(wǎng)絡(luò)的運作規(guī)范即協(xié)商政治。澳門華人對政治的參與主要通過社團在政治系統(tǒng)各個部分越來越多的嵌入，實現(xiàn)各自的利益表達，既不同于“草根民主”，也區(qū)別于“法團主義”。在澳葡政府的咨詢系統(tǒng)和代議制選舉中，都是以社團為參選單位，個人利益或社團利益均是通過社團之間的協(xié)商政治——非正式政治運作，最終在代議制——正式政治制度中得以實現(xiàn)。

澳門民眾對政治最大的關(guān)注在于利益能否表達，福利能否實現(xiàn)，而政府是否直接選舉或間接選舉產(chǎn)生，是政府集權(quán)或三權(quán)分立，這些政治運作對他們而言并不重要，“民主”的最終結(jié)果——政府對民眾的態(tài)度及對民眾要求的回應(yīng)，才是他們關(guān)心的，他們需要的是現(xiàn)實的政治結(jié)果。在殖民政治中，澳門華人民眾找到一種利益代表團體并尋求到一套特殊機制實現(xiàn)利益表達和利益整合，最終達到利益實現(xiàn)的目的，而政府雖然沒有華人民眾的直接參與，但是通過社團的橋梁澳門社會作用，實現(xiàn)排除社會矛盾、化解民眾不滿的政治穩(wěn)定。這與中國文化看中政治的實際效能相關(guān)，但更是因為澳門社會的利益表達和利益整合機制的特殊運作體系。澳門華人社會的利益表達系統(tǒng)的主體是社團，不是政黨和利益集團；利益表達的方式是咨詢、協(xié)商為主要方式，而不是選舉。這是社團政治利益表達系統(tǒng)和三權(quán)分立的差異。由于正式代議制功能的無效，澳門的功能性社團成為正式與非正式二元混合治理結(jié)構(gòu)中的利益表達渠道，并實現(xiàn)了華人的利益代表功能。

在1984-1999年期間，澳門社團與政府之間建立起各種相對正式的制度聯(lián)系，而且通過咨詢會、立法會選舉等方式嵌入到澳葡政府的政治結(jié)構(gòu)中，使社團具有了初步制度化的參政功能，一頭連接著基層的民眾，成為不同利益群體的代表，在社團內(nèi)部通過其特有的行政功能，滿足社團成員的利益訴求，并通過協(xié)商政治整合不同的利益需求；一頭聯(lián)系著政府，通過各種制度安排傳遞民眾的利益表達，使其成為政府政策制定過程中不可回避的因素，促使政策更趨于切合民意。這樣推動了社團“政行合一”機制的形成，并且發(fā)揮著巨大的政治作用，實現(xiàn)了“社團管理社會”的現(xiàn)實。

在這一特殊歷史時期，澳門的傳統(tǒng)社團通過調(diào)解華人社會內(nèi)部的矛盾、沖突，通過對華人社會的福利服務(wù)及管理，實現(xiàn)了華人社會內(nèi)部的穩(wěn)定；又通過與澳葡政府的正式與非正式的聯(lián)系、溝通，達到利益表達、協(xié)調(diào)的目的，實現(xiàn)整個社會的和諧安定，對澳門社會的發(fā)展起著積極的推動作用。

社團的參政功能始于澳葡政府立法會開放普選權(quán)，并且在澳門過渡期逐漸制度化并且日益成熟，但社團這種特殊的“政行合一”機制和特殊的政治功能隨著澳門回歸期的到來受到挑戰(zhàn)，面臨著時代的改變。

[1]陳震宇．現(xiàn)代澳門社會治理模式研究[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011．

[2]潘冠瑾．澳門社團體制變遷——自治、代表與參政[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010．

[3]林園丁,張德榮．澳門特區(qū)民主發(fā)展前景研究——以選舉制度為視角[M]．澳門：澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，2010．

[責(zé)任編輯：溫開照]

D676.58

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1671-6946(2016)04-0078-05

2016-07-26

劉曉玲（1966-），女，深圳社會主義學(xué)院公共管理教研部副教授，社會保障與社會政策方向博士。