全面依法治國背景下的地方行政服務標準化建設研究
——基于全國數(shù)據(jù)與重慶市實踐的路徑探討

張稷鋒

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全面依法治國背景下的地方行政服務標準化建設研究
——基于全國數(shù)據(jù)與重慶市實踐的路徑探討

張稷鋒

行政服務標準化建設形勢緊迫，分析行政服務標準地區(qū)和行業(yè)分布，得出行政服務標準化建設發(fā)展不均衡、地方對行政服務標準化工作重視程度差異巨大、行政服務標準化推行缺乏強制力的結(jié)論，以重慶實踐為結(jié)合點，建議從方案編制、資源整合、標準建設、制度轉(zhuǎn)化等方面予以完善。

行政服務標準化；行政服務類標準；分布調(diào)查；數(shù)據(jù)分析；資源整合

行政服務標準化是政府向社會公眾提供無差別高品質(zhì)行政服務的前提?！笆濉币?guī)劃提出深化行政管理體制改革，強調(diào)優(yōu)化服務和提高效能，突出加快推進行政服務標準化建設的迫切性。尤其值得關注的是，標準化是行政服務中心發(fā)展的必然結(jié)果?？疾烊珖姓諛藴驶ㄔO，尤其是標準制定和分布的現(xiàn)狀，以重慶市實踐為研究落腳點，就推進地方行政服務標準化事業(yè)加以探討。

一、行政服務標準地區(qū)和行業(yè)分布調(diào)查

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年1月，全國共有59個行政服務類標準，包括地方標準和行業(yè)標準。①

1.地區(qū)分布

從地區(qū)分布來看，全國32個省級行政區(qū)劃（含直轄市、自治區(qū)）中，有14個擁有行政服務類地方標準。其中，23個省中，13個省有行政服務類地方標準；4個直轄市中，僅上海市有行政服務類地方標準；5個自治區(qū)均無行政服務類地方標準。在上述14個省級行政區(qū)劃中，山東省有12項行政服務類地方標準，占全國總量的23%。

統(tǒng)計1.地方行政服務類行業(yè)標準分布統(tǒng)計情況：①山東，12項（2008-2014年）；②云南，7項（2014年）；③吉林，5項（2009-2015年）；④青海，5項（2015年）；⑤河北，4項（2008-2011年）；⑥上海，4項（2011-2015年）；⑦黑龍江，4項（2012-2013年）；⑧河南，3項（2012-2014年）；⑨廣東，3項（2013年）；⑩江蘇，2項（2009-2011年）；?湖北，1項（2008年）；?陜西，1項（2010年）；?四川，1項（2011年）；?福建，1項（2013年）。合計：53項。

2.行業(yè)分布

從行業(yè)分布來看，目前有5個行業(yè)發(fā)布了6項行政服務類行業(yè)標準。上述標準由5個單位制定，其中3個為中央國家機關，除此之外的國家海洋局為國土資源部下設二級機構(gòu)，中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局下設二級機構(gòu)。

統(tǒng)計2.行業(yè)行政服務類行業(yè)標準分布統(tǒng)計：①海洋，1項（國家海洋局/2011年）；②交通，1項（交通部/1999年）；③認證，1項（中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會/2015年）；④商檢，1項（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局/2012年）；⑤衛(wèi)生，2項（衛(wèi)生部/2012年）。合計：6項。

3.類別分布

將現(xiàn)有標準以是否強制實施為依據(jù)加以劃分，59項行政服務類行業(yè)標準中，僅4項為強制性標準，其余55項為推薦性標準，強制實施的比例不到7%。

分別比較地方標準和行業(yè)標準，53項地方標準中強制性標準為1項，占比不到2%；6項行業(yè)標準中強制性標準為3項，占比50%。

統(tǒng)計3.行政服務類行業(yè)標準類別比較分布統(tǒng)計：①強制性地方標準，1項；②強制性行業(yè)標準，3項；③推薦性地方標準，52項；④推薦性行業(yè)標準，3項。

二、行政服務標準化建設的數(shù)據(jù)分析

1.行政服務標準化建設發(fā)展不均衡

截至目前，尚有18個省級行政區(qū)劃無行政服務類地方標準，另有7個省級行政區(qū)劃的行政服務類地方標準數(shù)量為1～3項?？梢姡貐^(qū)間關于行政服務標準化建設的情況差異極大，發(fā)展不均衡，且總體上呈現(xiàn)發(fā)展缺位的態(tài)勢。此外，極個別存在的行業(yè)領域行政服務類標準，進一步對上述結(jié)論，即此類標準分布的極不均衡，進行了印證。

2.地方對行政服務標準化工作重視程度差異

以標準化建設相對完善的山東省為例，12項行政服務類標準全部由山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定發(fā)布，其在2008年完成了行政服務標準的基本體系建設，就服務規(guī)范、要求、服務質(zhì)量標準體系、服務管理標準體系、服務工作標準體系制定了5項標準，截至2014年，山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局完成了包括行政審批、服務、質(zhì)量管理、權(quán)力監(jiān)督等系列規(guī)范體系。除山東省外，其他省份的標準化建設程度均難以達到預期目標，對大多數(shù)尚無一項標準的省份而言，行政服務標準化進程更是舉步維艱，由于一直以來的忽略，當前和接下來要打開局面將異常艱難。

3.行政服務標準化推行缺乏強制力

從地方和行業(yè)分布來看，行業(yè)標準較地方標準有更顯著的強制性。行政服務類地方標準出臺后的實施成為難題，在行政機關習慣于特事特辦、一事一議的格局下，強調(diào)規(guī)范、制度、程序有相當大的難度。此外，現(xiàn)實中基層問題解決的特殊性也加大了地方推進行政服務標準化的難度。行業(yè)行政服務類標準的強制力高，其制定者往往居于中央層級，對下一步全面推進行政服務標準化工作的實施路徑應當有所啟發(fā)，即地方推進行政服務標準化也應考慮自上而下的路徑和方法。

4.國家級標準化試點是改革契機

各地借助國家級行政服務標準化試點的契機，不斷創(chuàng)新政府服務模式，將標準化工作在市、縣、鄉(xiāng)三級全面開展，延伸至具有行政服務職能的事業(yè)單位。地方質(zhì)監(jiān)部門能夠在行政服務標準化引入過程中當好助手，主動、積極地提供技術(shù)服務和指導，樹立典型，以點帶面，在推動各地行政服務工作質(zhì)量升級方面取得良好的示范帶頭作用。

三、推進地方行政服務標準化建設的建議

近年來，重慶市部分區(qū)縣和部門在行政服務標準化方面開展了卓有成效的探索，涪陵區(qū)通過國家級行政服務標準化試點驗收，兩江新區(qū)獲批國家級政務服務標準化試點。尤其是涪陵區(qū)實施標準化戰(zhàn)略，已經(jīng)在釋放市場活力、降低各方成本、引進重大項目等方面產(chǎn)生顯著成效。筆者認為，重慶市已具備全面推進行政服務標準化的條件，應盡快制定系統(tǒng)的工作計劃，爭取用3年左右的時間，形成全市統(tǒng)一的行政服務標準化體制機制，基本實現(xiàn)全市行政服務標準化的目標。

1.研究編制《重慶市行政服務標準化工作方案（2016-2018年）》

建議由市政府辦公廳牽頭，市質(zhì)監(jiān)局組織實施，成立推進行政服務標準化協(xié)調(diào)小組，盡快研究制定重慶市全面推進行政服務標準化工作方案。兩江新區(qū)政務服務標準化試點計劃于2017年完成，屆時市區(qū)域性試點將基本完成，全市行政服務標準化工作進入統(tǒng)一落實階段，再用1年左右時間，完成市內(nèi)區(qū)域標準的整合轉(zhuǎn)化工作?；谝陨峡紤]，建議方案在時間安排上以2016-2018年為區(qū)間。具體有以下工作建議：

⑴市質(zhì)監(jiān)局負責方案的起草、框架設計、任務分解、文本設計等全面工作。

⑵工作分工以市政府組成部門及相關機構(gòu)的職能劃分為依據(jù)，如市公安局負責統(tǒng)籌全市各級各類公安系統(tǒng)標準化工作。

⑶全市各區(qū)縣可按功能區(qū)劃分為5個片區(qū)，建立片區(qū)溝通機制，各片區(qū)指定1～2個區(qū)縣負責組織工作，確保市級和區(qū)縣級工作的統(tǒng)籌推進，每3個月舉行片區(qū)溝通會和各片區(qū)組織區(qū)縣參加的全市溝通會。

⑷實行任務時間表和指標考核機制。

2.整合資源并與兩江新區(qū)試點協(xié)同推進

建議充分利用涪陵區(qū)行政服務標準化驗收成果，整合永川區(qū)社會管理綜合治理標準化、西部現(xiàn)代物流園服務標準化、觀音橋商圈服務業(yè)標準化等建設成果中的行政服務資源，結(jié)合正在實施的兩江新區(qū)政務服務標準化試點工作，按計劃推進行政服務標準化的全市統(tǒng)一、資源整合目標。具體有以下工作建議：

⑴以涪陵區(qū)成果為基礎設計我市區(qū)縣標準化模型范本，搭建區(qū)縣統(tǒng)一的行政服務標準化框架。

⑵在兩江新區(qū)試點按計劃推進的基礎上，有意識地按方便全市統(tǒng)一適用的原則附加工作模塊，且附加模塊和內(nèi)容應注重在涪陵已有成果的基礎上補充和充實。

⑶將其他區(qū)縣、職能部門、特定區(qū)域和領域的行政服務標準化相關成果進行提煉整合。

⑷在市政府統(tǒng)籌下設計好橫向（各區(qū)縣級政府）與縱向（市級與下級部門）標準化工作的協(xié)同推進方案。

3.健全行政服務標準體系

建議通過“搭體系框架”-“橫縱向同步推進”-“統(tǒng)籌整合”三階段健全行政服務標準體系。具體有以下工作建議：

⑴研究制定全市行政服務標準體系目錄和編制方案。一是要參考全國范圍內(nèi)已有的行政管理服務類國家標準、地方標準和行業(yè)標準；二是充分利用我市已有的地方標準和區(qū)域性規(guī)則，并加以完善。

⑵以兩江新區(qū)試點為依托，由市質(zhì)監(jiān)局負責編制基礎性標準和工作方案，如《行政服務標準體系與編制規(guī)則》《行政文書標準》等須作為其他標準編制依據(jù)的基礎性標準。

⑶各區(qū)縣以片區(qū)為單位，結(jié)合本地區(qū)特殊情況，按照全市工作方案的部署，分別編制特定標準，或在一般標準的基礎上進行修訂。

⑷職能部門模塊以市級統(tǒng)籌為單位，編制本部門行政管理和服務工作規(guī)范，并根據(jù)需要設置二級子項目，常見的項目包括業(yè)務辦理指引、行政許可規(guī)程、內(nèi)外部文書規(guī)范等。

4.建立標準轉(zhuǎn)化行政規(guī)范性文件的工作機制

在標準編制和標準體系建設的同時，同步實施標準轉(zhuǎn)化是標準化工作落地的關鍵，建議由市政府法制辦負責，市質(zhì)監(jiān)局協(xié)調(diào)配合，建立標準向行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化的機制和規(guī)則。具體有以下工作建議：

⑴依據(jù)《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》，建立標準向行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化的方式和程序，可綜合采用轉(zhuǎn)發(fā)適用、修改舊規(guī)范、制定新規(guī)范等方式，同時研究政府法制部門和標準化部門的協(xié)作機制。

⑵“漸進+并行”式實施標準轉(zhuǎn)化工作，“漸進”是指對已完成的全市統(tǒng)一標準，先行轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范性文件，“并行”是指對正在編制的標準，同步開展行政規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)化工作。

引文注釋

①數(shù)據(jù)來源：國家標準網(wǎng)（http：//www.spsp.gov. cn），工標網(wǎng)（http：//www.csres.com）.

［1］卓越，陳誠.梯度理論在政府創(chuàng)新擴散中的應用研究［J］.廈門大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：29-39.

［2］高昂，等.北部新啾服務標準化工作模式探索及實踐思路［J］.中國標準化，2011（1）：102-106.

（作者單位：中共重慶市江北區(qū)委黨校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.032