由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變
——喬治·W.布什政府生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系初探

趙 麗 梅

(黑龍江工程學(xué)院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

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由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變
——喬治·W.布什政府生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系初探

趙 麗 梅

(黑龍江工程學(xué)院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

“9.11”后的炭疽桿菌恐怖襲擊事件，將潛在的“生物威脅”變成了現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也開啟了美國籌建生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系的序幕。成功地將單純突發(fā)公共衛(wèi)生事件恐怖主義化之后，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系破繭而出，見證了喬治·W.布什政府的公共衛(wèi)生政策由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

生物恐怖主義；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；監(jiān)測(cè)體系

2009年12月，奧巴馬政府在《國家生物威脅應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略》中提出：“通過預(yù)防、國際合作以及在衛(wèi)生與國家安全間尋求平衡的方式，降低自然和蓄意人為類疾病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)?！盵1]僅就戰(zhàn)略主動(dòng)性而言，其對(duì)生物恐怖類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警作用，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于喬治·W.布什政府出臺(tái)的《21世紀(jì)生物防御》。從政治影響力來看，前者倡導(dǎo)的生物安全戰(zhàn)略反應(yīng)平平，后者提倡的生物防御戰(zhàn)略，以威脅判定、防御與防護(hù)、監(jiān)測(cè)與識(shí)別、應(yīng)對(duì)與恢復(fù)為四大要點(diǎn)[2]，嵌于生物防御戰(zhàn)略內(nèi)的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系也經(jīng)歷了由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

1　炭疽桿菌事件與《21世紀(jì)生物防御》出臺(tái)的政策準(zhǔn)備

1.1生物恐怖主義對(duì)美國國家安全的潛在威脅

冷戰(zhàn)后，“世界恐怖主義組織分散化、草根化和個(gè)體化”[3]的特點(diǎn)日趨明顯。欲“摧毀美國這座‘民主’和‘自由’的‘燈塔’”[4]，生物恐怖主義襲擊極有可能成為它們權(quán)衡之后的最后選擇。

在“生物恐怖”日漸逼近的情況下，2000年美國國會(huì)通過了《公共衛(wèi)生威脅與緊急狀態(tài)法》，首次明確了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件既包括疾病或動(dòng)亂引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也包括重大傳染病疫情或生物恐怖主義攻擊引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[5]。但受“俄克拉荷馬城爆炸案”、日本“東京地鐵沙林毒氣案”和前蘇聯(lián)解體的沖擊，克林頓政府公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系關(guān)注的重點(diǎn)是大規(guī)模殺傷性武器引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而在其國家安全政策構(gòu)想中，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系基本處于空白狀態(tài)。

然而，卓有遠(yuǎn)見的政治家卻洞若觀火。曾任克林頓政府中央情報(bào)局長(zhǎng)的伍爾西斷言，“美國具有受到敵對(duì)政府或恐怖組織生物恐怖主義襲擊的可能性”，它所引發(fā)的重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件將嚴(yán)重威脅國家安全；同時(shí)，核威脅倡議協(xié)會(huì)主席納姆也警告說，生物恐怖主義是美國面臨的四大威脅之一，應(yīng)將此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范工作，納入政府的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系[6]?？墒?，喬治·W.布什政府并不具備這樣的政策基礎(chǔ)。

問題的癥結(jié)在于：在聯(lián)邦層面，從1995年克林頓總統(tǒng)發(fā)布第一個(gè)反恐決策指令PDD-39以來，整個(gè)國家沒有一個(gè)成熟的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略或政策，甚至連聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)間的合作項(xiàng)目也很鮮見；在州層面，公共衛(wèi)生官員應(yīng)對(duì)此類事件的法律授權(quán)非常有限，許多法律都是美國內(nèi)戰(zhàn)至19世紀(jì)30年代之間制定的，已嚴(yán)重脫離實(shí)際。

1.2“炭疽桿菌事件”與《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)

2001年“9.11”恐怖主義襲擊成為了美國本土遭遇的“珍珠港事件”。出乎伍爾西和納姆預(yù)料的是，這些精心謀劃的襲擊并不是生物恐怖主義襲擊。不過，旋即而來的“炭疽桿菌事件”卻讓兩位政治家的警告一語成讖。

此次事件把生物恐怖類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的潛在威脅，變成了現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)?！皩?duì)大多數(shù)美國人來說，2001年秋天的炭疽桿菌襲擊是一場(chǎng)難以想象的悲劇，給聯(lián)邦政府敲響了警鐘。對(duì)美國來說，生物恐怖主義是一種真實(shí)存在的危險(xiǎn)，……戰(zhàn)勝這種危險(xiǎn)，……，對(duì)美國(的國家安全)很重要。保護(hù)公民，使其免受生物恐怖主義襲擊，是美國政府一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。……，政府必須提升知識(shí)、技術(shù)和醫(yī)療系統(tǒng)(監(jiān)測(cè)此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力)，使整個(gè)國家的衛(wèi)生體系能夠從容地應(yīng)對(duì)生物恐怖主義襲擊?！盵7]“生物威脅”因此成為喬治·W.布什政府國家安全戰(zhàn)略中的主題詞，創(chuàng)建生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系也成為其國家安全政策關(guān)注的焦點(diǎn)。

若建立獨(dú)立的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系，聯(lián)邦政府面臨的最大障礙是缺少國會(huì)的法律授權(quán)。為此，2002年6月12日，第107屆國會(huì)通過了《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》。借助此法，喬治·W.布什政府首次將生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，成功地將衛(wèi)生與公共服務(wù)部打造成構(gòu)建“國家公共衛(wèi)生核心能力”中的至關(guān)重要部門，將其麾下的疾病控制與預(yù)防中心定位為生物恐怖主義類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警中的關(guān)鍵性機(jī)構(gòu)；將農(nóng)業(yè)部描繪為阻止國際恐怖主義分子蓄意將動(dòng)植物疾病引入美國本土、保障食品安全的核心部門。隨后，又通過將SARS和H5N1疫情恐怖主義化的方式，完全掌控了應(yīng)對(duì)“生物威脅”的話語權(quán)。

2　徘徊的天花幽靈與《21世紀(jì)生物防御》的出臺(tái)

炭疽桿菌的陰影剛剛褪去，2002年，天花病毒的鬼魅身影又現(xiàn)身美國政壇。而一旦遭到天花戰(zhàn)劑的恐怖襲擊，其結(jié)果是災(zāi)難性的。對(duì)美國國家安全而言，監(jiān)測(cè)、快速識(shí)別用于恐怖主義襲擊的天花戰(zhàn)劑或自然爆發(fā)的天花、并發(fā)出早期預(yù)警，是至關(guān)重要的。實(shí)際上，美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)眾多，卻沒有構(gòu)建一個(gè)專門監(jiān)測(cè)生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)。而喪失嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，就意味著美國生物防御的門戶洞開，“不僅會(huì)給美國帶來重大的生命、財(cái)產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)對(duì)美國及其盟友的安全構(gòu)成巨大威脅”[8]。為此，美國政府推出了以“監(jiān)測(cè)和發(fā)現(xiàn)”為出發(fā)點(diǎn)的《生物監(jiān)測(cè)項(xiàng)目》《生物瞭望項(xiàng)目》和《生物盾牌計(jì)劃》。

從宏觀上看，這三者的政策指向各有側(cè)重：《生物瞭望項(xiàng)目》專注于監(jiān)測(cè)大都市地區(qū)的空氣樣本，《生物監(jiān)測(cè)項(xiàng)目》偏重展開全國性的生物監(jiān)測(cè)行動(dòng)，《生物盾牌計(jì)劃》則負(fù)責(zé)出臺(tái)由化學(xué)、生物、輻射制劑與核攻擊引發(fā)的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施，構(gòu)成了邏輯上的有機(jī)整體。不過，在微觀層面，國土安全部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部職權(quán)界限不清晰、協(xié)調(diào)機(jī)制嚴(yán)重缺失的問題凸顯。事實(shí)上，如何劃分二者在防范生物恐怖主義事務(wù)中的權(quán)限，一直是擺在喬治·W.布什政府面前的棘手問題。

針對(duì)上述問題，喬治·W.布什總統(tǒng)發(fā)布了兩項(xiàng)國土安全指令，終結(jié)了“兩難”的局面。第一個(gè)是2004年1月30日發(fā)布的第9號(hào)國土安全指令——《捍衛(wèi)美國農(nóng)業(yè)和食品的安全》，責(zé)令農(nóng)業(yè)部等部門配合國土安全部長(zhǎng)，創(chuàng)建一個(gè)新的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，整合與分析國內(nèi)外監(jiān)測(cè)人類和動(dòng)植物衛(wèi)生、食物和水質(zhì)安全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，保障農(nóng)業(yè)和食品供應(yīng)系統(tǒng)的安全[9]。第二個(gè)是2004年4月28日發(fā)布的第10號(hào)國土安全指令暨第33號(hào)總統(tǒng)國家安全指令——《21世紀(jì)生物防御》，進(jìn)一步要求國土安全部長(zhǎng)將所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)整合在一起，建立一個(gè)綜合、全面的生物恐怖主義攻擊預(yù)警體系，以防止不必要的生命財(cái)產(chǎn)損失以及社會(huì)混亂[8]。仔細(xì)分析，喬治·W.布什總統(tǒng)發(fā)布這兩個(gè)指令的真實(shí)意圖是，將農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、內(nèi)務(wù)部及環(huán)保署等機(jī)構(gòu)的國內(nèi)外生物恐怖主義監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，悉數(shù)收歸國土安全部，以奠定它在此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在“坐享其成”的基礎(chǔ)上，2007年3月，國土安全部啟動(dòng)國家生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)，野心勃勃地想成為全美生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的“終結(jié)者”。由于缺乏醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)和技能以及穩(wěn)定的支撐資源，該系統(tǒng)運(yùn)行不暢，國土安全部根本不能與相關(guān)部門分享重大生物事件的信息[10]。但是，客觀地說，它提供的早期預(yù)警，極大地降低了一般性突發(fā)公共衛(wèi)生事件轉(zhuǎn)變?yōu)樘卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)。

3　由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變

3.1國家生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系的恐怖主義化

無論政治家們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)該國家生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)，都不能掩蓋這樣的事實(shí)：?jiǎn)讨巍.布什政府借助生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，成功實(shí)現(xiàn)了由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

一方面，聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移民眾注意力、將單純的傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件與生物恐怖主義相聯(lián)系、公共衛(wèi)生事務(wù)與國家安全緊密聯(lián)系的三重政治目的。在應(yīng)對(duì)炭疽桿菌事件中，聯(lián)邦政府雖備受詬病，但運(yùn)用將突發(fā)公共衛(wèi)生事件恐怖主義化的手段，很快就將民眾的注意力轉(zhuǎn)移到國家生物防御戰(zhàn)略上。國家生物安全科學(xué)顧問委員會(huì)主席保羅·坎姆警告說：“我想不出哪一種致病微生物能像這個(gè)(H5N1病毒)一樣可怕，無論從哪個(gè)角度看，炭疽桿菌都無法與之相提并論?！盵11]更令人擔(dān)憂的是，一旦該病毒具備大規(guī)模人際傳染的能力，世界各國均無力提供足夠的疫苗和治療藥物，如果恐怖分子利用H5N1變異病毒研發(fā)生物武器，將“給這個(gè)準(zhǔn)備不足的世界造成難以想象的災(zāi)難”[12]。不論該病毒在世界什么地方爆發(fā)，都會(huì)對(duì)美國海外駐軍和盟國，甚至美國本土構(gòu)成巨大的威脅。因此，即使是單純、一般性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，喬治·W.布什政府也要置于生物恐怖主義背景之下考慮，將二者的監(jiān)測(cè)和預(yù)警納入同一體系。這種富有“侵略性”的做法，最終促成美國政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的根本性轉(zhuǎn)變——突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系徹底恐怖主義化。

另一方面，聯(lián)邦政府利用2001年炭疽桿菌事件、2002年臆想中的天花特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件、2003年SARS突發(fā)公共衛(wèi)生事件和2004年H5N1突發(fā)公共衛(wèi)生事件給美國民眾造成的恐慌，迫使國會(huì)通過了《公共衛(wèi)生安全和恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》《國土安全法》《生物盾牌計(jì)劃法》和《2007年貫徹9.11委員會(huì)建議法》等一系列法律，不但成功地將生物恐怖主義突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)提高到國家安全戰(zhàn)略的高度，而且還乘機(jī)鞏固了聯(lián)邦政府在公共安全事務(wù)中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。在全面擴(kuò)張衛(wèi)生與公共服務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、國土安全部權(quán)力的同時(shí)，強(qiáng)化國防部對(duì)國內(nèi)公共衛(wèi)生事務(wù)的介入和控制能力。如國土安全部 2006年5月出臺(tái)的《國家大流感戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》，為國防部分配了31項(xiàng)任務(wù)，確保它具備保護(hù)國家利益以及為非軍事機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)協(xié)助的能力[13]，這種做法公然違背了軍隊(duì)不得參與本土事務(wù)的法律禁令?？磥恚烤覘U菌、SARS病毒、H5N1流感病毒甚至早已根除的天花病毒均已成為承載政治利益的工具，國土安全部的國家生物監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)成為喬治·W.布什總統(tǒng)在國內(nèi)政治爭(zhēng)斗中的馬前卒。這種極富擴(kuò)張性的做法，與“公共衛(wèi)生聯(lián)邦主義”背道而馳。

3.2由 “生物驚悚”到“生物政治”淬變的實(shí)質(zhì)

從根本上看，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系是國內(nèi)外政治環(huán)境催生的產(chǎn)物。

第一，“9.11”后的歷史語境是其產(chǎn)生的政治前提。生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系是喬治·W.布什政府生物防御戰(zhàn)略大背景下的產(chǎn)物，其預(yù)設(shè)的政策背景是美國遭到生物恐怖主義襲擊，因而，它顯現(xiàn)的某種“侵略性”和“擴(kuò)張性”是時(shí)代留下的印記。

第二，國家綜合實(shí)力是其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)前提?！霸诓际泊淼墓埠忘h主流看來，冷戰(zhàn)結(jié)束后，不論從軍事、經(jīng)濟(jì)、政治，還是從文化或科技的角度看，世界上已經(jīng)沒有任何競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手現(xiàn)在能和美國平起平坐?！盵14]僅從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上看，在喬治·W.布什總統(tǒng)任職的8年間，美國的GDP一直維持在10萬億美元以上，經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)居世界第一。同時(shí)，聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字始終控制在3.5%以下[15]。以此為后盾，僅2001—2004年，聯(lián)邦政府就向生物防御領(lǐng)域注入了100億美元的資金[2]。憑借資金優(yōu)勢(shì)，聯(lián)邦政府弱化了預(yù)防的作用，直接將應(yīng)對(duì)和恢復(fù)確立為生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系的出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)椤?0世紀(jì)強(qiáng)調(diào)預(yù)防的公共衛(wèi)生理念，是基于應(yīng)對(duì)自然爆發(fā)疾病的邏輯，在21世紀(jì)，敵對(duì)勢(shì)力利用生物戰(zhàn)劑長(zhǎng)期(對(duì)美國及盟國)進(jìn)行侵略和恐怖(活動(dòng))，該理論已不能滿足(同生物恐怖主義)戰(zhàn)斗的需要”[8]，頗具“就地反擊”的色彩。而游走在“財(cái)政懸崖”邊的奧巴馬政府，其《國家應(yīng)對(duì)生物威脅戰(zhàn)略》框架下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，不得不通過預(yù)防、國際合作、平衡公共衛(wèi)生與國家安全關(guān)系的方式，尋求“生物安全”。 “守”的意味濃重。

第三，國際情勢(shì)是其運(yùn)行方式的外部動(dòng)因。美國國際反恐聯(lián)盟的組建，某種程度上，解除了喬治·W.布什政府生物反恐的后顧之憂。因而，在監(jiān)測(cè)國際性的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件中也貫穿了“布什主義”奠定的“單邊主義”基調(diào)，不但極少尋求國際合作伙伴，而且關(guān)注對(duì)象只限于生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件、防御領(lǐng)域也僅限于本土和盟國。2005年9月14日，喬治·W.布什總統(tǒng)在聯(lián)合國大會(huì)上倡議的預(yù)防禽流感國際合作項(xiàng)目，是罕見的特例。

2011年，奧巴馬政府高調(diào)宣布重返亞太，決心在“今后10年(美國政府)大幅增加對(duì)亞太地區(qū)的外交、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略等方面的投入”[16]，以應(yīng)對(duì)該地區(qū)的安全挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)的另一面是，亞太地區(qū)為美國政府提供的擺脫經(jīng)濟(jì)低迷和財(cái)政赤字的機(jī)會(huì)，正如克林頓國務(wù)卿所言：“美國的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇要仰仗于出口以及企業(yè)對(duì)亞洲巨大而不斷成長(zhǎng)的消費(fèi)市場(chǎng)的開拓”[16]，尤其不能忽視在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與美國深度相互依賴的中國市場(chǎng)。通過跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，在經(jīng)濟(jì)上重返亞太后，美國與亞太國家的經(jīng)貿(mào)和人員往來也會(huì)隨之蓬勃發(fā)展，在這種情勢(shì)下，其突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)體系必須尋求與該地區(qū)國家的多邊合作，才能御生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件于國門之外，最終保障美國的國家安全。此外，中東局勢(shì)、朝核危機(jī)、烏克蘭危機(jī)，使奧巴馬政府的“生物安全”戰(zhàn)略陷入了多方掣肘的不利局面，在綜合國力相對(duì)下降的前提下，它的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)體系勢(shì)必會(huì)更多借重“多邊主義”的國際合作方式，來實(shí)現(xiàn)《國家應(yīng)對(duì)生物威脅戰(zhàn)略》的政策目標(biāo)。

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[5]106thCongress.Public Health Threats and Emergencies Act (Public Law 106-505), Sec. 319 Public Health Emergencies[DB/OL].(2000-11)[2010-12-16].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ505/pdf/PLAW-106publ505.pdf.

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[15]Council of Economic Advisers. Economic Report of the President[R].GPO,2010,(Feb.):328,329,424,458.

[16]Hillary Clinton.America’s Pacific Century: The Future of Geopolitics Will Be Decided In Asia, Not In Afghanistan Or Iraq, And The United States Should Be Right At The Center of The Action[J].Foreign Policy,2011,(11):57.

責(zé)任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.04.022

2016-06-20

趙麗梅(1971—)，女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授。研究方向：國家安全視野中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)策。

K712.54

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1674-6341(2016)04-0050-03