國(guó)家治理現(xiàn)代化的幾個(gè)重大問(wèn)題

卓澤淵

(中共中央黨校 政法部,北京 100091)

國(guó)家治理現(xiàn)代化的幾個(gè)重大問(wèn)題

卓澤淵

(中共中央黨校 政法部,北京 100091)

國(guó)家治理現(xiàn)代化表達(dá)的是國(guó)家治理體系和治理能力與時(shí)代發(fā)展的要求相協(xié)調(diào)與相一致的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家治理狀況遭遇社會(huì)現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，必須推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化并以此來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。本文從國(guó)家治理現(xiàn)代化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、社會(huì)文化、國(guó)家權(quán)力、依法治國(guó)以及人的作用六個(gè)方面的重大關(guān)系進(jìn)行了較為深入的探究。

當(dāng)代中國(guó)；國(guó)家治理；現(xiàn)代化；問(wèn)題；應(yīng)對(duì)策略

國(guó)家治理的現(xiàn)代化也就是國(guó)家治理的現(xiàn)時(shí)代化，它表達(dá)的是國(guó)家治理體系和治理能力與時(shí)代發(fā)展的要求相協(xié)調(diào)與相一致的關(guān)系，它既是與現(xiàn)時(shí)代趨向一致的過(guò)程，也是其結(jié)果。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化問(wèn)題為什么會(huì)被提出，為什么要確立國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)？回答一定是國(guó)家治理的實(shí)踐已經(jīng)落后于時(shí)代的要求。既有的國(guó)家治理狀況遇到了現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，必須推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化并以此來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，國(guó)家治理的現(xiàn)代化，也不僅是一個(gè)時(shí)間的概念。伴隨著時(shí)間的移轉(zhuǎn)，更有著豐富的內(nèi)涵。其內(nèi)容廣博的程度恐難在學(xué)術(shù)界得到完全統(tǒng)一的認(rèn)知。國(guó)家治理的現(xiàn)代化包含著一系列重大的理論問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題必須進(jìn)行深入的研究。在此我談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)，以求教于學(xué)術(shù)理論界同行。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

當(dāng)今世界的現(xiàn)代化國(guó)家，無(wú)疑都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是國(guó)家現(xiàn)代化的核心內(nèi)容和重要標(biāo)志之一。在國(guó)家治理上，我們遇到的挑戰(zhàn)也許首先就是經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)又首先是經(jīng)濟(jì)體制上的挑戰(zhàn)?？疾煳覈?guó)現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)體制不難發(fā)現(xiàn)，歷史延續(xù)的自然經(jīng)濟(jì)仍然具有重要作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響還十分巨大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚在構(gòu)建之中。

現(xiàn)在廣大的中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是家庭承包責(zé)任制。三十多年來(lái)這一制度極大地解放了生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村乃至整個(gè)中國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻變化，推動(dòng)了城市管理體制改革，進(jìn)而催生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。但是就農(nóng)村的家庭承包制度的實(shí)際情形來(lái)說(shuō)，還是準(zhǔn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)的樣態(tài)，大規(guī)模的、集約化的生產(chǎn)方式并未形成。一家一戶的生產(chǎn)組織形式，不過(guò)是自然經(jīng)濟(jì)包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在當(dāng)代的歷史性延續(xù)。在從農(nóng)村走出了近三億農(nóng)民工之后，面對(duì)大面積的土地荒蕪，農(nóng)村如何跳出現(xiàn)有家庭承包制度的藩籬，創(chuàng)新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，是我們面對(duì)的重大難題。法律應(yīng)該怎樣推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，還有很多難題待解。

根據(jù)預(yù)定的時(shí)間表，我們要在2020年前后建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但遺憾的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡還十分明顯，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒(méi)有建立。一些本該交由市場(chǎng)調(diào)整的領(lǐng)域，繼續(xù)在由政府控制，由計(jì)劃直接調(diào)控。政府依然在管理許多不該管、管不了、管不好的事情。中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們已經(jīng)有了一系列重大改革，取得了許多重大成就。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府堅(jiān)決地推行了權(quán)力清單制度。但是實(shí)行的效果并不差強(qiáng)人意，有的地方和有的方面，不是將政府權(quán)力縮小了，而是政府權(quán)力懈怠了。不該作為的，有些不為了，有些還在繼續(xù)作為；許多本該作為的，反倒變成了不作為。怠政、惰政成為官僚體制中的重大問(wèn)題，成為既泛化而又無(wú)形的不正之風(fēng)。

國(guó)有企業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用都是極其巨大的。誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)。但是如何深化國(guó)企改革，如何用市場(chǎng)手段來(lái)推動(dòng)國(guó)企改革的深化，還是極為重大的難題。國(guó)有企業(yè)與公有制究竟是什么關(guān)系，公有制與社會(huì)主義及其初級(jí)階段是什么關(guān)系，這是重大的理論問(wèn)題。我們?cè)诶碚撋蠜](méi)有完全理清，在實(shí)踐中還存在相當(dāng)多的糊涂認(rèn)識(shí)，還有更多的實(shí)踐問(wèn)題持續(xù)存在和不斷發(fā)生。如國(guó)有企業(yè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是什么關(guān)系，企業(yè)中的黨組織的地位如何確定，作用如何發(fā)揮，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與現(xiàn)代企業(yè)法人制度如何銜接，如何建立起既有中國(guó)特色又符合科學(xué)規(guī)律的中國(guó)企業(yè)制度，我們還沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)清楚，其中還有很多歧見(jiàn)與謬誤，還需要不斷推進(jìn)制度和體制的創(chuàng)新。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化與民主政治

國(guó)家治理不適應(yīng)時(shí)代要求的最直接表現(xiàn)，就是政治體制的不完善。政治體制本身就是國(guó)家治理體系的核心部分。我們的民主政治依然在探索之中。從目前來(lái)看，我們探索的村民自治，取得了重大成就，但是要靠村民自治制度來(lái)帶動(dòng)整個(gè)民主政治的建立，看來(lái)還有很多困難。以基層民主來(lái)帶動(dòng)高層民主是很困難的。如果高層不動(dòng)而僅動(dòng)基層，其結(jié)果必然是在基層無(wú)力推動(dòng)上級(jí)的同時(shí)，基層自己也缺乏持久的力量支撐。靠黨內(nèi)民主來(lái)帶動(dòng)社會(huì)民主，效果也不是十分明顯。近年來(lái)，黨內(nèi)公推直選實(shí)踐放慢了腳步。也許我們可以嘗試從司法體制改革和人大制度完善來(lái)著手進(jìn)一步的深化政治體制改革，推進(jìn)民主政治建設(shè)。

從司法體制改革來(lái)講，我們黨早就意識(shí)到它可能是政治體制改革的突破口。1997年黨的十五大的政治報(bào)告中就提出了司法改革，而且就是在其政治體制改革部分闡述的。黨的十六大政治報(bào)告依然如此。黨的十七大沒(méi)有直接論述政治體制改革，但它是將司法體制改革放在社會(huì)主義民主政治部分論述的。其實(shí)建設(shè)社會(huì)主義民主政治正是我國(guó)政治體制改革的目標(biāo)。所以完全有理由說(shuō)，我們黨從十五大、十六大、十七大以來(lái)的歷次政治報(bào)告都意識(shí)到了司法體制改革對(duì)于政治體制改革的重大意義。黨的十八大政治報(bào)告又將司法體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，加以了特別強(qiáng)調(diào)。黨的十八大之后，對(duì)司法體制改革予以了從未有過(guò)的關(guān)注和最有力的推進(jìn)，但是要以此推動(dòng)政治體制改革，還需要繼續(xù)努力。因?yàn)?，作為改革的突破口，它改革了，其他相關(guān)部分一定要及時(shí)而堅(jiān)決地跟進(jìn)。如果不能跟進(jìn)，一是司法體制改革的引領(lǐng)效用會(huì)降低，二是其他應(yīng)改而未改的因素也會(huì)成為司法體制改革的障礙，使司法體制改革無(wú)法推進(jìn)、無(wú)法深化，甚至導(dǎo)致倒退。司法體制雖然屬于政治體制的構(gòu)成部分，對(duì)于民主政治的建立也具有獨(dú)特的意義。但是要建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治還需要我們同時(shí)啟動(dòng)其他方面的改革，特別是人民代表大會(huì)制度的改革與完善。

現(xiàn)在我們也許應(yīng)該進(jìn)一步加大人民代表大會(huì)的改革力度，完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)民主政治的基石，必須被堅(jiān)持，也必須與時(shí)俱進(jìn)地加以完善。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨逐步認(rèn)識(shí)到要不斷提高直接選舉的層級(jí)，不斷擴(kuò)大直接選舉的范圍。在十八大之后，習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話就明確指出，新形勢(shì)下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度。必須實(shí)現(xiàn)人民代表人民選，充分發(fā)揮人民代表的重要作用，進(jìn)一步推動(dòng)人民代表大會(huì)的制度完善，充分發(fā)揮人民代表的日常作用和應(yīng)有作用，大幅度增加人民代表大會(huì)的會(huì)議及參政議政時(shí)間。如果每個(gè)人大代表以及整個(gè)人民代表大會(huì)都能充分發(fā)揮作用，如果我們的人民代表一年能夠365天都在思考國(guó)政，參政議政，那么，國(guó)家治理必將因此而獲得進(jìn)益。這也許是推動(dòng)政治民主化的最好路徑，也許是提升國(guó)家治理能力和治理水平的最好措施。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化與社會(huì)文化

中國(guó)特色社會(huì)主義文化正在建設(shè)之中。就現(xiàn)實(shí)的中國(guó)社會(huì)文化來(lái)說(shuō)，由于歷史的原因遭到了嚴(yán)重破壞，正在重建過(guò)程中。重建不是推翻重來(lái)，它必須以傳統(tǒng)文化作為歷史基礎(chǔ)。我國(guó)傳統(tǒng)文化中，特別是傳統(tǒng)的封建文化還發(fā)揮著制約作用，有時(shí)甚至成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的嚴(yán)重桎梏。較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我們興起了國(guó)學(xué)熱。國(guó)學(xué)熱的興起意蘊(yùn)是多方面的。一是傳統(tǒng)國(guó)學(xué)經(jīng)歷革命尤其是文化大革命被中斷了，重續(xù)國(guó)學(xué)文化當(dāng)然必要，是民族文化正常延續(xù)的必須。從實(shí)際情況來(lái)看，今天的國(guó)學(xué)熱也的確有延續(xù)歷史文化的意味，也發(fā)揮著重要的作用，沒(méi)有這個(gè)延續(xù)當(dāng)然不行。二是我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中遇到了許多難以解決的問(wèn)題，尤其是一些思想認(rèn)識(shí)、心靈撫慰的問(wèn)題，我們希望從傳統(tǒng)文化中去吸取營(yíng)養(yǎng)，尋找到精神支撐與支柱。中國(guó)傳統(tǒng)文化確實(shí)有許多內(nèi)容是解決我們心靈依歸問(wèn)題的法寶，對(duì)于我們精神的撫慰具有極為重要的作用。三是傳統(tǒng)文化對(duì)于現(xiàn)實(shí)的畸形文化具有某種糾偏的作用?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的一些畸形現(xiàn)象，本身就是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的反動(dòng)，無(wú)論從歷史還是從未來(lái)來(lái)考察，都是應(yīng)該被修正的。因此，我們希望能找到文化的正道，于是就到傳統(tǒng)文化中去尋找工具和手段，也合乎情理。

但是必須注意的是，中國(guó)傳統(tǒng)文化是與農(nóng)業(yè)社會(huì)、自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，也是與專制政治、人治政治甚至極權(quán)政治相適應(yīng)的。在那個(gè)時(shí)代的優(yōu)秀文化或先進(jìn)文化，到了現(xiàn)代，是不是還是優(yōu)秀文化或者先進(jìn)文化，就大可疑義。中國(guó)傳統(tǒng)文化中有豐富的人治思想包括豐富的德治思想。這些人治甚至德治學(xué)說(shuō)，不僅不能給我們提供新的手段，甚至可能導(dǎo)致嚴(yán)重的惡果。再說(shuō)，我們傳統(tǒng)文化中還有大量的糟粕。中國(guó)古代典籍中大量的權(quán)術(shù)學(xué)說(shuō)，相對(duì)于民主政治和文明政治來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直可以說(shuō)是陰謀詭計(jì)。歷代官場(chǎng)對(duì)于權(quán)術(shù)的濫用，可以說(shuō)是中國(guó)政治文化中的毒瘤。《孫子兵法》《三十六計(jì)》等，本來(lái)是軍事學(xué)說(shuō)，在軍事上的偉大意義毋庸贅言，但卻在官場(chǎng)中被濫用，甚至被有的人作為官場(chǎng)技法加以運(yùn)用，確實(shí)為人所不齒。它嚴(yán)重地?cái)闹F(xiàn)實(shí)政治文化。對(duì)于這些東西不僅不應(yīng)該張揚(yáng)，恰恰必須予以根除。

期待中的先進(jìn)文化還沒(méi)有完全建立起來(lái)?，F(xiàn)實(shí)的文化沖擊尤其是互聯(lián)網(wǎng)文化沖擊又客觀地呈現(xiàn)在我們面前。在互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，面對(duì)全新的電子網(wǎng)絡(luò)和信息世界，人們不能不茫然。現(xiàn)在既然無(wú)法關(guān)上網(wǎng)絡(luò)的大門(mén)，無(wú)法拒絕信息世界，我們就必須理性地面對(duì)，讓網(wǎng)絡(luò)成為先進(jìn)文化的載體，成為現(xiàn)代文明的標(biāo)志。先進(jìn)文化一定是開(kāi)放的文化，而不是封閉的文化；一定是民主的文化，而不是專制的文化；一定是現(xiàn)代的文化，而不是封建的文化。未來(lái)要建立什么樣的現(xiàn)代文化體制，建構(gòu)具體的文化制度，都需要我們認(rèn)真地加以對(duì)待并科學(xué)地做出回答。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)家權(quán)力

國(guó)家治理總是依賴國(guó)家權(quán)力的。沒(méi)有國(guó)家權(quán)力就沒(méi)有國(guó)家治理。沒(méi)有國(guó)家權(quán)力，國(guó)家治理的任務(wù)也就無(wú)法完成。國(guó)家從其產(chǎn)生開(kāi)始就具有一系列重大的使命，是由一系列權(quán)力組織構(gòu)成的。其每一個(gè)使命的完成與職能的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)以權(quán)力作為支點(diǎn)。

國(guó)家權(quán)力是一個(gè)整體，必須科學(xué)配置。劃分為相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等。這些權(quán)力由立法、執(zhí)法、司法等機(jī)構(gòu)分別享有并行使。國(guó)家的立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握著國(guó)家的根本權(quán)力，包括著人事權(quán)、立法權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)等權(quán)力。國(guó)家的行政機(jī)關(guān)也被稱為政府，享有著內(nèi)容最廣泛的權(quán)力——行政權(quán)。行政權(quán)力覆蓋了國(guó)家治理的各個(gè)方面，遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家的司法權(quán)則是一種裁判權(quán)，它有著自己的神圣使命和繁重任務(wù)，它甚至保證著立法權(quán)和行政權(quán)的正當(dāng)與實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家權(quán)力必須受到約束。從國(guó)家權(quán)力的本性來(lái)看，它一是具有膨脹的特性，二是可能被濫用。這似乎是國(guó)家權(quán)力與生俱來(lái)的性質(zhì)，我們只能規(guī)范和控制，而無(wú)法徹底禁絕。國(guó)家有史以來(lái)的治理實(shí)踐都證明了這兩個(gè)屬性的威力與危害。正是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力具有這兩種屬性，也就導(dǎo)致了我們必須對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使予以有效的制約。沒(méi)有制約的權(quán)力必然會(huì)走向腐敗，最終將自己惡性演變?yōu)闊o(wú)所不能的魔鬼。

制約國(guó)家權(quán)力的目的是為了防止權(quán)力的濫用，最終是為了保障人民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人民民主。人民設(shè)立國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的目的就是為了維護(hù)自己的權(quán)利，使自己的權(quán)利不受侵害與剝奪，也使自己的意志能夠得以貫徹和實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家權(quán)力必須給人民權(quán)利以保護(hù)，防止其他公民或者組織的侵害；同時(shí)還必須約束自己的行為，防止自己運(yùn)用公權(quán)力的行為對(duì)公民構(gòu)成傷害。國(guó)家權(quán)力也必須忠于人民，使人民民主因自己得以實(shí)現(xiàn)。保障人民權(quán)利與實(shí)現(xiàn)人民民主的任務(wù)都是十分艱巨的，約束國(guó)家權(quán)力以服務(wù)于人民權(quán)利、服務(wù)于人民民主都極為艱難。

制約國(guó)家權(quán)力的方式只能是法律。國(guó)家權(quán)力的自我約束，如果沒(méi)有硬性的規(guī)則，就可能是隨意的，漫不經(jīng)心的，本身就可能成為一種任性。為此，必須將人民的意志轉(zhuǎn)化為規(guī)范權(quán)力的制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這個(gè)制度，最為有效的就是法律制度。因?yàn)橹挥蟹芍贫炔啪哂袊?guó)家強(qiáng)制力的保證，而成為國(guó)家強(qiáng)制性的保障力量。國(guó)家通過(guò)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理，治理的前提和歸宿都必須是為了保障人民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)人民民主。

五、國(guó)家治理現(xiàn)代化與人的作用

無(wú)論對(duì)人做怎樣的類別劃分，都不可否認(rèn)人是國(guó)家治理的當(dāng)然主體。國(guó)家治理都是由人來(lái)進(jìn)行的，離不開(kāi)人的作用的發(fā)揮。沒(méi)有人的作用發(fā)揮，談不上國(guó)家治理。不管是人治還是法治都是由人來(lái)實(shí)施的。這是毫無(wú)疑問(wèn)的，因?yàn)槲覀兠鎸?duì)的世界，是人的世界。國(guó)家治理只不過(guò)是人的治理的特殊表現(xiàn)形式。

國(guó)家治理對(duì)于人的作用的依賴并不是人治的根據(jù)。國(guó)家治理要依賴人的作用發(fā)揮，因此一是要重視人的作用，二是要防范人的作用的畸形發(fā)揮。人的作用首先是各級(jí)公務(wù)人員，在我國(guó)就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的作用。我們?nèi)魏螘r(shí)候都需要優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。但是愈是優(yōu)秀的干部，就愈是具有人格魄力，敢作敢為、敢于擔(dān)當(dāng)。又恰恰是這樣的干部很容易出現(xiàn)權(quán)力過(guò)度集中甚至難以控制的情形。在這種背景下，優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人在具有極大推動(dòng)作用的同時(shí)，也可能產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，使領(lǐng)導(dǎo)難以受到應(yīng)有的約束。正因?yàn)槿说淖饔糜绕涫莾?yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人的作用可能被畸形發(fā)揮，就使得我們必須采取有效措施，防范危害結(jié)果發(fā)生?；蔚娜说淖饔貌粌H無(wú)益于國(guó)家的善治，而且還會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理的畸形，出現(xiàn)人們?cè)静⒉黄诖慕Y(jié)果。國(guó)家治理離不開(kāi)人的作用，國(guó)家治理更離不開(kāi)法治保障。

為什么國(guó)家治理必須法治保障呢？首先，國(guó)家治理在根本上并不是要依賴個(gè)別人，而是要依賴人民。人民是由個(gè)體組成的，但是又不同于個(gè)體，因此，作為集體的人民如何體現(xiàn)出意志，如何確定并固化其意志，如何貫徹其意志，法律就成為了不二之選。國(guó)家治理中要體現(xiàn)人民的主體地位，發(fā)揮人民的主體作用，就必須通過(guò)法治的路徑。法治相對(duì)于立法、執(zhí)法、司法、守法等都可能是目的，但是相對(duì)于民主來(lái)說(shuō)，它是手段。其次，國(guó)家治理又離不開(kāi)個(gè)別人，尤其擁有權(quán)力的個(gè)別人。這就提出了一個(gè)十分嚴(yán)峻的問(wèn)題，何以防止個(gè)別人的肆意橫行，就成為防止個(gè)別人濫用權(quán)力的要求。這就是對(duì)法治的要求。國(guó)家治理主體是人民的應(yīng)然性，以及防止個(gè)人專橫的必要性，都構(gòu)成了國(guó)家治理必須依靠法治的邏輯基礎(chǔ)與理論前提。

六、國(guó)家治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)

就國(guó)家治理與法律之間的關(guān)系，在總體上可以說(shuō)，國(guó)家治理是法律的重要目的，法律是國(guó)家治理的重要手段。依照法律來(lái)治理國(guó)家，也就是人們所說(shuō)的依法治國(guó)。依法治國(guó)也就是國(guó)家治理意義上的法治。在現(xiàn)代，必須也只能選擇法治。依法治國(guó)是通向國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法律是伴隨國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生的。進(jìn)行國(guó)家治理是法律的重要目的。法律從其產(chǎn)生開(kāi)始就與國(guó)家不可分離，甚至就是國(guó)家治理的產(chǎn)物，是適應(yīng)國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生的。法律是伴隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。國(guó)家的形成過(guò)程就是政治公共權(quán)力的形成過(guò)程。原始人類的共同事務(wù)是由氏族、部落來(lái)處理的。隨著部落、部落聯(lián)盟的出現(xiàn)，乃至需要運(yùn)用一種具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)的時(shí)候，國(guó)家也就產(chǎn)生了。在國(guó)家產(chǎn)生的同時(shí)，國(guó)家這種公共權(quán)力用于處理公共事務(wù)的規(guī)則——法律也就產(chǎn)生了。從這一產(chǎn)生過(guò)程可以看到，法律是適應(yīng)國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生的。

法律隨著國(guó)家治理的發(fā)展而發(fā)展。法律與國(guó)家的不可分離，決定了法律與國(guó)家治理的不可分離。國(guó)家治理的內(nèi)容，隨著時(shí)間流逝與實(shí)踐發(fā)展而不斷豐富。國(guó)家治理的變化對(duì)法律的作用提出了新的要求。國(guó)家治理的出現(xiàn)與發(fā)展導(dǎo)致了立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和發(fā)展。也許早期的這三類機(jī)關(guān)之間的界限還十分模糊，在特定的時(shí)期甚至還混沌莫辨。為了適應(yīng)國(guó)家治理的發(fā)展需要，法律的內(nèi)容愈益豐富，法律的機(jī)構(gòu)也日益完善乃至專門(mén)化。法律的制度與機(jī)構(gòu)都需要伴隨著國(guó)家治理的發(fā)展而發(fā)展。

法律是國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員的行為準(zhǔn)則。法律是國(guó)家治理的規(guī)則，國(guó)家的構(gòu)成分子——臣民乃至公民當(dāng)然需要守法。其國(guó)家機(jī)構(gòu)，最首先是政府必須守法——依法行權(quán)。在民主體制下，政府的依法行權(quán)，是政府忠于人民的表現(xiàn)。這是民主體制與機(jī)制的要求。其實(shí)在專制體制和機(jī)制中，法律也依然是國(guó)家治理的工具。在專制的體制機(jī)制中，法律依然是存在的，甚至還可能有比較完備的法律制度?？梢哉J(rèn)為，在民主制度之下，由于法律是人民意志的體現(xiàn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗(yàn)其是否尊重民主、服務(wù)人民的準(zhǔn)則。在專制制度之下，由于法律是專制極權(quán)者意志的體現(xiàn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗(yàn)其是否尊重和效忠專制者的準(zhǔn)則。

法律機(jī)構(gòu)就是國(guó)家機(jī)構(gòu)，國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展就是法律機(jī)構(gòu)的發(fā)展。歷史經(jīng)驗(yàn)與客觀現(xiàn)實(shí)都告訴我們，法律機(jī)構(gòu)就是國(guó)家機(jī)構(gòu)，或者完全可以顛倒過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)家機(jī)構(gòu)就是法律機(jī)構(gòu)。我們現(xiàn)在的法律機(jī)關(guān)無(wú)非是立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。國(guó)家機(jī)構(gòu)也無(wú)非是立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。在這里，法律機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了完全的統(tǒng)一乃至同一。將這些機(jī)構(gòu)稱為法律機(jī)構(gòu)還是稱為國(guó)家機(jī)構(gòu)，只是視角的差異，沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。如果說(shuō)，國(guó)家治理是由國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，也完全可以說(shuō)，國(guó)家治理是由法律機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的。

法律與國(guó)家之間的密切關(guān)系，決定了國(guó)家的依法治理——依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的唯一路徑和根本方式。

[責(zé)任編輯：符曉波]

2016-10-17

卓澤淵(1963—)，重慶市人，中共中央黨校政法部主任，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：法學(xué)理論。

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1003-4307(2016)06-0033-04