養(yǎng)老金入市社會監(jiān)督探討

□文/李　穎（天津財經(jīng)大學(xué)研究生院　天津）

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養(yǎng)老金入市社會監(jiān)督探討

□文/李穎
（天津財經(jīng)大學(xué)研究生院天津）

［提要］ 2015年8月，國務(wù)院出臺《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，預(yù)示著養(yǎng)老金入市勢在必行。然而，市場有風(fēng)險，養(yǎng)老金的市場運作一旦失敗，后果將不堪設(shè)想。本文在分析我國目前養(yǎng)老基金的社會監(jiān)督缺陷基礎(chǔ)上，參看先進社會保障國家的社會監(jiān)督制度經(jīng)驗，為完善我國入市后養(yǎng)老金運營管理的社會監(jiān)督提出建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金入市；社會監(jiān)督；信息公開

收錄日期：2016年5月31日

一、前言

養(yǎng)老金入市指的是將養(yǎng)老基金個人賬戶部分進行資本市場的投資。養(yǎng)老金直接關(guān)乎公眾退休后的生活收入來源，一方面養(yǎng)老金入市若成功則有利于養(yǎng)老金的保值增值與穩(wěn)定股市；另一方面養(yǎng)老基金入市受利率、市場、投資管理機構(gòu)管理水平、投資戰(zhàn)略等多重因素影響，存在著各種高危風(fēng)險。一旦在養(yǎng)老金入市進程中出現(xiàn)被擠占挪用或運營失敗等問題，容易引發(fā)政府公信力缺失、社會動蕩等問題。要及時正確地規(guī)避風(fēng)險，不僅需要社會保障基金理事會與投資管理機構(gòu)的正確決策，還需要國家行政監(jiān)管機構(gòu)與社會力量的共同監(jiān)督。筆者認為，對于入市后養(yǎng)老金的運營管理，公眾有最大的監(jiān)督權(quán)，并且以公眾為監(jiān)督主體的社會監(jiān)督比政府監(jiān)管更有效、更重要。

二、養(yǎng)老金入市面臨的主要風(fēng)險

養(yǎng)老金個人賬戶入市這一重大決策是基于我國目前日趨嚴重的老齡化現(xiàn)狀和養(yǎng)老金收不抵支問題而提出的解決方案，如能順利實施，則有著提高養(yǎng)老金收益率、降低財政補貼壓力、保障公眾老有所養(yǎng)、為股市乃至實體經(jīng)濟注入活力等重大意義。然而，市場是一把雙刃劍，機遇與挑戰(zhàn)往往并肩而行，養(yǎng)老金入市面臨著重大機遇的同時，往往也伴隨著大量風(fēng)險，需要時刻保持警惕。養(yǎng)老金入市的潛在主要風(fēng)險包括資本市場的系統(tǒng)風(fēng)險和養(yǎng)老金入市自身伴隨的特殊風(fēng)險。由于我國資本市場起步較晚，目前仍處于初級發(fā)展階段，缺乏健全的抵抗風(fēng)險的機制和能力，容易受到利率波動、通貨膨脹、政策制定滯后、股票自身波動等因素的影響。而養(yǎng)老金自身的風(fēng)險主要有：運營方尋租風(fēng)險、風(fēng)險管理技術(shù)風(fēng)險、監(jiān)管不力風(fēng)險。本次養(yǎng)老金個人賬戶的大規(guī)模入市也意味著巨大的投資成本和投資風(fēng)險。在風(fēng)險環(huán)繞的情況下，養(yǎng)老金個人賬戶的投資選擇和運營必須尤為謹慎，因為一旦失敗，無論哪個相關(guān)者都無力承擔(dān)責(zé)任。如何妥善解決這一難題，則需要學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門慎重探討、決策。

三、我國養(yǎng)老保險基金運營管理社會監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問題

（一）養(yǎng)老保險基金運營管理社會監(jiān)督現(xiàn)狀。在我國，實現(xiàn)社會監(jiān)督主要依靠輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、法律監(jiān)督四大途徑。目前的養(yǎng)老保險基金運營監(jiān)管現(xiàn)狀是：過于依賴政府監(jiān)督，社會監(jiān)督難以發(fā)揮其本來作用，且政府監(jiān)管并未起到理想的作用，養(yǎng)老保險基金被擠占挪用、貪腐的先例屢禁不絕。如曾轟動一時的2006年7月曝光的上海社保案，上海勞動與社會保障局祝均一因涉嫌擠占挪用32億元社保基金而被逮捕，上海社保基金多年被違規(guī)操作的惡性事件浮出水面，公眾才因而知道自己的“保命錢”已被非法挪用了八年。這一事件的影響非常惡劣，其發(fā)生的根本原因就在于上海的政府部門集投資運營和社保資金行政主管的權(quán)力于一身，且運營狀況不對外公開，涉嫌貪腐的官員在其中進行了大量暗箱操作。事實上，在此之前上海社?；鹪缫扬@現(xiàn)出壞賬叢生、投資屢挫屢投的情況，八年間卻并未受到任何懲治或糾正，而只接收到一些警示作用微弱的風(fēng)險提示，充分說明了政府內(nèi)部監(jiān)督模式的低效率性。在社會保險基金監(jiān)督體制不完善的情況下，養(yǎng)老基金的安全令人擔(dān)憂。事實上，作為養(yǎng)老金的所有者和受益人，公眾有權(quán)利、有必要參與到養(yǎng)老金入市的社會監(jiān)督中，并為入市后的養(yǎng)老基金的穩(wěn)健運營提供建設(shè)性意見，以保障自身的合法權(quán)益。

（二）養(yǎng)老保險基金社會監(jiān)督存在的問題。隨著國家民主政治建設(shè)的進步，信息大爆炸時代的到來，社會監(jiān)督擁有了越來越強大的力量。但就養(yǎng)老金入市而言，這四種途徑的社會監(jiān)督的實現(xiàn)都存在問題。

1、法律監(jiān)督滯后且層次低。2015年8月23日出臺的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（下文中簡稱為《辦法》）意味著養(yǎng)老金入市的正式獲批。然而，該辦法的立法層級僅為行政法規(guī)，法律效力、法律層次較低，不利于法律監(jiān)督的順利開展。2016年養(yǎng)老金入市在即，政府及相關(guān)法律制定部門仍無進一步的立法打算。按照我國的立法慣例，往往是當體制運行出現(xiàn)重大問題而難以為繼，或暴露明顯缺陷時，政府才趕緊出臺緊急政策挽救，往往治標不治本，缺乏未雨綢繆的抵御機制。而國外很多社會保障制度較為成熟國家的做法相對可取，出臺重大決策時，立法先行。另外，我國近年來多地社會保障基金被擠占挪用的情況已經(jīng)成為公開的秘密，卻始終無相應(yīng)的專門法律條文來解釋或規(guī)范這類事件，違規(guī)操作社會保障基金的行為沒有得到相應(yīng)懲罰，就等于得到變相鼓勵，只會越演越烈。養(yǎng)老金入市后的基金管理面臨著多重風(fēng)險，且沒有高層次的法律監(jiān)督來保障，前景令人擔(dān)憂。

2、公眾監(jiān)督有心無力。第一，公眾未被政府納入監(jiān)督養(yǎng)老金運營管理的主體中。公眾監(jiān)督需要政府的賦權(quán)，政府賦予公眾權(quán)力的最重要途徑則是立法。然而，遺憾的是，《辦法》一文中，并未提及作為養(yǎng)老金受益主體的公眾享有的監(jiān)督權(quán)力。在接受監(jiān)督方面，該辦法的第十五條僅規(guī)定國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)接受受托人的監(jiān)督，受托人為省級人民政府，只規(guī)定養(yǎng)老金入市運營接受政府監(jiān)督。事實上，在養(yǎng)老金入市這件事上，社會監(jiān)督比政府監(jiān)督更為重要。首先，養(yǎng)老金入市目前主要由政府設(shè)立的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)運營，若一味強調(diào)政府監(jiān)管，無異于政府身兼裁判和運動員兩職，權(quán)力沒有得到約束，不可能做到公平、合理、高效，養(yǎng)老金入市的運營一旦出現(xiàn)差錯，將是政府和公眾不可承受之痛；其次，養(yǎng)老金入市運營管理的是公眾的養(yǎng)老金，需要負責(zé)的直接對象是公眾，因此它不僅要接受政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，更需要接受公眾監(jiān)督。第二，公眾缺乏專業(yè)的養(yǎng)老金管理知識。雖然隨著近年來經(jīng)濟的迅速增長，我國公眾的收入水平也在逐年增高，理財也成為人們分配收入的重要部分，但大多數(shù)人的主要理財方式仍傾向于在較為保守的儲蓄，對股票、債券、基金等缺乏必要的常識，就更不用提養(yǎng)老金投資涉及的通貨膨脹、投資回報率、替代率等專業(yè)知識了。在這種情況下，大多數(shù)公眾簡單地認為自己只需履行按時繳納養(yǎng)老保險基本費用的義務(wù)，到退休時必然就有相應(yīng)數(shù)額的養(yǎng)老金發(fā)放。他們對養(yǎng)老金入市保持著置身事外的態(tài)度，平時無法、也沒有想過實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力。一旦入市后的養(yǎng)老金出現(xiàn)問題時，公眾只能表示憤怒或者無奈。

3、工會未發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。在參與養(yǎng)老金入市監(jiān)督的社會團體中，工會最具有話語權(quán)和代表性。然而，不同于歐美發(fā)達國家的強大工會力量，我國工會組織往往無法取得真正的獨立地位，在企業(yè)與員工之間發(fā)生各種勞務(wù)糾紛時表現(xiàn)軟弱。甚至有些工會站到企業(yè)的利益隊伍中，無法對企業(yè)中政策的制定和執(zhí)行、社會福利的發(fā)放與管理起到真正的督促作用。在養(yǎng)老金入市的情況下，養(yǎng)老保險基金管理的工作內(nèi)容更加復(fù)雜，涉及到與企業(yè)、政府、社會保障基金理事會、被投資方的多方交涉，工會的不作為或無法作為導(dǎo)致其在履行社會監(jiān)督責(zé)任的失職。

4、輿論監(jiān)督受到抑制。正常情況下，輿論監(jiān)督的實現(xiàn)主要依靠新聞媒體發(fā)布評論、報道、民意測評等方式實現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛的現(xiàn)代社會，網(wǎng)絡(luò)成為發(fā)表言論的公共平臺，人人都可以成為記者、主播、段子手，輿論監(jiān)督更能爆發(fā)出前有未有的巨大力量。養(yǎng)老金入市與公民的切身利益息息相關(guān)，敏感性強，消息一經(jīng)傳出，就成為人們的議論熱點。然而，由于養(yǎng)老金的具體運營流程和情況等細節(jié)的透明度不高、部分地方政府管理機構(gòu)施加行政壓力、新聞媒體缺乏可靠的相關(guān)資料來源等原因，容易造成消息封鎖或以訛傳訛的狀況。由于對實際情況缺乏了解，因而社會輿論難以了解真正問題所在，也影響到他們對養(yǎng)老金入市的輿論監(jiān)督。

四、完善養(yǎng)老金入市社會監(jiān)督的建議

（一）完善養(yǎng)老金保險基金信息公開機制。養(yǎng)老金的最終財產(chǎn)所有權(quán)歸參保者與企業(yè)所有，養(yǎng)老金入市的成敗與參保者的利益直接相關(guān)，因而參保者與企業(yè)對養(yǎng)老金保險的運營管理具有知情權(quán)。反之，作為養(yǎng)老金運營管理的代理人，政府有義務(wù)接受作為委托人的參保者的問責(zé)和監(jiān)督。為保障參保者的知情權(quán)并提高社會監(jiān)督效率，政府應(yīng)盡早完善養(yǎng)老金保險信息公開機制，同時做好實務(wù)部門和網(wǎng)絡(luò)的信息開放工作。實務(wù)部門方面，政府應(yīng)主動建立專門的法定咨詢機構(gòu)，招聘具有高度職業(yè)素養(yǎng)的工作人員專職為參保者解釋養(yǎng)老金的運營原理、流程、狀況。網(wǎng)絡(luò)方面，政府則應(yīng)設(shè)立專門的網(wǎng)站門戶，主動公開透明各種養(yǎng)老金管理的相關(guān)信息，開放評論功能，并及時反饋到養(yǎng)老金運營管理部門。

（二）為養(yǎng)老基金監(jiān)管專門立法。西方發(fā)達國家社會保障制度的起點早、發(fā)展時間長，在社會保險基金監(jiān)管方面也積累了較為先進的法制建設(shè)經(jīng)驗，如美國1935年和1940年先后將聽證制度和申訴委員會制度納入社會保障的法律中；英國1961年出臺了《信托投資法》，并將其作為基本的養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管法律。我國到目前為止仍無任何關(guān)于社會保險基金監(jiān)管的專門法律，與西方發(fā)達國家相比，顯然非常落后。養(yǎng)老金入市將會面臨空前的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，有效的法律監(jiān)管是維持其良好運營的重要前提。當務(wù)之急，立法部門應(yīng)果斷迅速地出臺一部專門規(guī)定基金監(jiān)管的法律。這部法律內(nèi)容應(yīng)包括：參與監(jiān)督的獨立政府部門，各級政府監(jiān)督部門及人民的監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督內(nèi)容和方式、懲罰措施。通過嚴格的法律規(guī)定，不但能提高公眾社會監(jiān)督地位和效率，對養(yǎng)老金的運營管理更能直接形成嚴格的法律監(jiān)督。

（三）普及財政金融知識。公眾對財政金融知識的匱乏不但有公眾自己的責(zé)任，學(xué)?；窘逃?、工會也難辭其咎。為更好地實現(xiàn)對入市后的養(yǎng)老基金運營管理的監(jiān)督，從公眾自身而言，應(yīng)主動積極謀求進步，學(xué)好基本理財金融知識，意識到養(yǎng)老金的入市與自身利益息息相關(guān)，對養(yǎng)老金的運營管理持續(xù)密切關(guān)注，發(fā)現(xiàn)不良情況時及時舉報或是給予建議。從學(xué)?；窘逃?，則應(yīng)注重公民意識和維權(quán)意識的培養(yǎng)，激發(fā)學(xué)生主動關(guān)注和學(xué)習(xí)國家財政、社會保障等相關(guān)知識的興趣。從工會而言，則應(yīng)盡到自身責(zé)任，定期為企業(yè)內(nèi)參保者普及財政、投資管理知識，發(fā)動參保者自覺參與到養(yǎng)老基金的社會監(jiān)督中。

（四）設(shè)立專門非政府的養(yǎng)老金監(jiān)管機構(gòu)。1958年創(chuàng)立的英國職業(yè)年金咨詢局為各國社會保障體系中的社會組織監(jiān)督做出了良好榜樣。該咨詢局的做法是：核心監(jiān)管體系與輔助監(jiān)管體系。核心監(jiān)管體系包括議會、金融服務(wù)局、聯(lián)合供款局、稅務(wù)局等機構(gòu)，并專門設(shè)置了年金監(jiān)管委員會來協(xié)調(diào)上述各機構(gòu)間的策略、手段和信息。輔助監(jiān)管體系則主要由申訴機制和仲裁機制構(gòu)成，申訴機制負責(zé)反映公眾意見，仲裁機制負責(zé)仲裁年金糾紛。在監(jiān)管養(yǎng)老金運營的具體做法上，我國可模擬英國的職業(yè)年金咨詢局結(jié)構(gòu)，引入專業(yè)的審計、財政、法務(wù)、金融、管理人才及工會代表來成立專業(yè)的非政府行政權(quán)力主管的養(yǎng)老金監(jiān)管機構(gòu)，并立法予以保障。

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中圖分類號：F84

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