地方人大會(huì)議籌備工作制度初探

黃小鈁

（中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

地方人大會(huì)議籌備工作制度初探

黃小鈁

（中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

會(huì)議籌備工作，是人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前的一項(xiàng)重要工作，涉及到方方面面的內(nèi)容，工作量大，任務(wù)繁重。會(huì)議籌備工作的好壞，直接影響人民代表大會(huì)會(huì)議能否按期舉行。會(huì)議籌備工作，要嚴(yán)格遵照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，明確會(huì)議籌備工作的機(jī)構(gòu)及其任務(wù)、主要內(nèi)容及其重點(diǎn)、基本程序及其原則，不斷增強(qiáng)法律意識(shí)和程序意識(shí)，提高人民代表大會(huì)會(huì)議籌備工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化水平。

地方人大；地方人大常委會(huì)；地方人大會(huì)議籌備工作制度

會(huì)議籌備工作，是人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前的一項(xiàng)重要內(nèi)容,瑣碎復(fù)雜，工作量大、任務(wù)繁重，包括作出召開代表大會(huì)會(huì)議的決定、決定代表大會(huì)會(huì)議召開的時(shí)間和地點(diǎn)、確定參加代表大會(huì)會(huì)議的代表人數(shù)和列席代表大會(huì)會(huì)議的人員規(guī)模、起草各項(xiàng)工作報(bào)告、召開會(huì)前的各種會(huì)議及活動(dòng)和會(huì)場(chǎng)的布置與安排等內(nèi)容。認(rèn)真做好會(huì)議籌備工作，是人民代表大會(huì)會(huì)議按期和有序舉行的前提。明確會(huì)議籌備工作的主要內(nèi)容，理順會(huì)議籌備工作的基本程序，是加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大會(huì)議籌備工作的客觀要求，是健全和完善地方人大制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、地方人大會(huì)議籌備工作的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有諸多法定的職權(quán)，而舉行人民代表大會(huì)會(huì)議是落實(shí)其職權(quán)的基本方式。在我國，地方人大并不是常年開會(huì)，而是一年舉行一次大會(huì)，遇到特殊情形可臨時(shí)召開?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第二十一條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集?！盵1]據(jù)此可知，地方人大常委會(huì)作為本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的法定召集者，具有明確的法律依據(jù)。之所以由本級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)召集人民代表大會(huì)會(huì)議，主要基于兩方面的考慮：一是作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，本級(jí)人大常委會(huì)不僅了解全年人大工作的主要任務(wù)及重點(diǎn)，而且熟悉人大工作的議事規(guī)則和程序；二是與同級(jí)黨委、本級(jí)“一府兩院”及相關(guān)部門、本級(jí)人大代表等保持著密切的工作聯(lián)系，這有助于舉行地方人大會(huì)議時(shí)獲得社會(huì)各界的支持和配合。依據(jù)《北京市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第六條規(guī)定：“市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在市人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前，進(jìn)行下列準(zhǔn)備工作：決定開會(huì)日期；提出會(huì)議議程草案；提出主席團(tuán)和秘書長名單草案，提出國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)以及議案審查委員會(huì)等需要設(shè)立的委員會(huì)的組成人員名單草案；決定列席人員會(huì)議人員名單；會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)?！盵2]具體而言，地方人大常委會(huì)在負(fù)責(zé)本級(jí)人代會(huì)會(huì)議籌備工作中的職責(zé)主要包括三個(gè)方面。

首先，制定籌備工作方案并組建會(huì)議籌備工作機(jī)構(gòu)。會(huì)議籌備方案用于指導(dǎo)開展會(huì)議籌備工作，包括會(huì)議籌備工作的指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、籌備期間的工作安排和具體要求。會(huì)議籌備工作機(jī)構(gòu)（即籌備領(lǐng)導(dǎo)小組）遵循會(huì)議籌備方案的內(nèi)容開展工作，依慣例成立于代表大會(huì)會(huì)議舉行前一個(gè)月（即每年12月份左右），是會(huì)議籌備工作的具體組織者和實(shí)施者，由組長和副組長若干人組成。其中，組長人選由本級(jí)人大常委會(huì)副主任兼任，副組長人選按照會(huì)議議程和籌備工作的需要確定，包括同級(jí)黨委（主要是組織部門和宣傳部門）、本級(jí)人大常委會(huì)、本級(jí)人民政府及其有關(guān)部門等機(jī)構(gòu)的人員。為保障會(huì)議籌備工作的順利開展，會(huì)議籌備領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)若干機(jī)構(gòu)，包括秘書組、組織組、會(huì)務(wù)組、簡(jiǎn)報(bào)組、議案組、計(jì)財(cái)組、報(bào)告修改組、宣傳報(bào)道組以及保障組，等等，負(fù)責(zé)具體的工作和任務(wù)。各組組長、副組長的人選由人大常委會(huì)辦公室（廳）提名，報(bào)擬任籌備領(lǐng)導(dǎo)小組組長的人大常委會(huì)副主任審定。在本級(jí)人大預(yù)備會(huì)議召開后，籌備領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)為代表大會(huì)會(huì)議秘書處，負(fù)責(zé)辦理大會(huì)主席團(tuán)交辦的事項(xiàng)和處理會(huì)議日常事務(wù)，確保會(huì)議籌備工作和大會(huì)工作的有效銜接，避免工作上可能出現(xiàn)的脫節(jié)。

其次，適時(shí)召開常委會(huì)會(huì)議，聽取和審議代表大會(huì)有關(guān)事項(xiàng)。具體而言，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是審議通過代表大會(huì)議程草案，大會(huì)主席團(tuán)和秘書長名單草案，計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)、議案審查委員會(huì)等組成人員名單草案，各代表團(tuán)召集人名單草案，提請(qǐng)大會(huì)預(yù)備會(huì)議通過；審議通過大會(huì)日程草案、主席團(tuán)常務(wù)主席名單草案，執(zhí)行主席分組名單草案、各項(xiàng)報(bào)告決議表決辦法草案、決定議案表決辦法草案、決定議案、質(zhì)詢案的截止時(shí)間草案等，提請(qǐng)大會(huì)主席團(tuán)第一次會(huì)議通過。二是審議關(guān)于代表資格的審查報(bào)告、本級(jí)人民政府有關(guān)部門關(guān)于代表意見建議辦理情況的報(bào)告、代表提出議案截止時(shí)間的決定草案、大會(huì)選舉辦法草案、提請(qǐng)審議的地方性法規(guī)的議案、常委會(huì)工作報(bào)告稿。三是決定大會(huì)列席人員名單、特邀人員名單、旁聽人員名單等。例如，2015年12月24日北京市第十四屆人大常委會(huì)召開了第二十四會(huì)議，會(huì)議內(nèi)容涉及市十四屆人大四次會(huì)議，議題包括：審議表決市十四屆人大四次會(huì)議議程草案；聽取關(guān)于市人大常委會(huì)向市十四屆人大四次會(huì)議所作的工作報(bào)告的說明；聽取市人大常委會(huì)、“一府兩院”關(guān)于2015年市人大代表建議、批評(píng)和意見辦理情況的報(bào)告；審議表決市十四屆人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)關(guān)于個(gè)別代表的代表資格的報(bào)告；審議表決市十四屆人大四次會(huì)議主席團(tuán)和秘書長名單草案，議案審查委員會(huì)名單草案；決定市十四屆人大四次會(huì)議列席人員名單[3]。

最后，發(fā)出大會(huì)會(huì)議通知，組織開展代表會(huì)前活動(dòng)。在常委會(huì)會(huì)議作出召開人民代表大會(huì)會(huì)議的決定后，人大常委會(huì)辦公室要向本級(jí)人大代表、本級(jí)“一府兩院”及有關(guān)部門、列席人員等發(fā)出會(huì)議通知，告知會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)和建議議程等內(nèi)容，便于代表和列席會(huì)議人員提前安排好本職工作，按時(shí)參加人民代表大會(huì)會(huì)議。與此同時(shí)，為使代表提出更多高質(zhì)量的議案、建議，以及提高代表審議發(fā)言質(zhì)量，充分發(fā)揮人大代表的作用，人大常委會(huì)還要組織開展會(huì)前代表活動(dòng)。就目前地方人大工作的具體實(shí)踐來看，會(huì)前代表活動(dòng)主要包括三種形式：一是集中視察活動(dòng)。集中視察的對(duì)象為本級(jí)或者下級(jí)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作，視察的內(nèi)容涉及憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的實(shí)施情況，本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議、決定的執(zhí)行情況，本級(jí)“一府兩院”的工作情況，等等，主要任務(wù)是提前了解人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，保證人民群眾的意見和建議能夠有序得到反映。二是代表聯(lián)系選民活動(dòng)，就是通過代表信箱和電話、發(fā)放意見征求表、走訪入戶、召開座談會(huì)等方式，廣泛收集、整理并反映選民對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及“一府兩院”依法行政、公正司法方面的意見和建議，為其提出議案和意見、建議作準(zhǔn)備。三是代表團(tuán)分團(tuán)活動(dòng)，主要內(nèi)容是提前討論各項(xiàng)工作報(bào)告征求意見稿、會(huì)議議程及各項(xiàng)名單草案等。

二、地方人大會(huì)議籌備工作的基本內(nèi)容

地方人大會(huì)議籌備工作涉及各個(gè)方面，但就主要內(nèi)容而言，大致包括三個(gè)方面。

其一，組織工作準(zhǔn)備。包括：第一，主席團(tuán)和秘書長的名單人選，它們由本級(jí)人大常委會(huì)提出，然后交由各代表團(tuán)審議，經(jīng)由預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生。第二，主席團(tuán)常務(wù)主席、副秘書長名單。主席團(tuán)常務(wù)主席名單是由主席團(tuán)第一次會(huì)議從主席團(tuán)成員中推選產(chǎn)生，包括同級(jí)黨委書記、人大常委會(huì)主任和副主任；副秘書長名單是由本級(jí)人大主席團(tuán)決定，負(fù)責(zé)協(xié)助秘書長工作。第三，各代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長名單。代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長由各代表團(tuán)推選產(chǎn)生，其人選大部分沿用每屆人代會(huì)第一次會(huì)議的名單，除非有的代表團(tuán)團(tuán)長調(diào)動(dòng)了職務(wù)才會(huì)作調(diào)整。第四，議案審查委員會(huì)組成人員名單以及國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)組成人員名單，它們均由本級(jí)人大常委會(huì)在代表中提名，經(jīng)本級(jí)人大預(yù)備會(huì)議通過。第五，代表資格審查委員會(huì)名單，其人選由主任會(huì)議在常委會(huì)組成人員中提名，再由常委會(huì)通過。第六，臨時(shí)黨組成員名單，包括同級(jí)黨委書記、本級(jí)人大常委會(huì)主任、副主任（中共黨員身份），其中，同級(jí)黨委書記擔(dān)任臨時(shí)黨組書記，人大常委會(huì)主任擔(dān)任副書記。第七，執(zhí)行主席成員名單，由主席團(tuán)常務(wù)主席和部分其他主席團(tuán)成員擔(dān)任，負(fù)責(zé)主持當(dāng)次全體會(huì)議的各項(xiàng)議程，處理會(huì)議進(jìn)行中有關(guān)事項(xiàng)。第八，列席人員名單。包括“已定”列席人員——即本級(jí)人民政府組成人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長及“未定”列席人員——即有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人和本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的上一級(jí)人大代表。第九，特邀列席人員，包括上級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、離退休的歷屆人大常委會(huì)主任、副主任等人員。

其二，文件工作準(zhǔn)備。包括：第一，通知類，包括召集人會(huì)議通知、代表會(huì)前活動(dòng)的通知、團(tuán)長會(huì)議通知、代表出席會(huì)議正式通知、發(fā)代表所在單位信函、列席人員會(huì)議通知、發(fā)綜合秘書處各組工作人員借調(diào)函、工作人員上會(huì)報(bào)到通知、大會(huì)專題座談會(huì)通知等。第二，會(huì)前及大會(huì)活動(dòng)類。會(huì)前活動(dòng)文件包括：會(huì)前活動(dòng)安排表，會(huì)議建議議程，主席團(tuán)及秘書長建議名單，國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)建議名單，議案審查委員會(huì)建議名單，各代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長建議名單，臨時(shí)黨支部名單，本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告（征求意見稿）和“一府兩院”工作報(bào)告（征求意見稿），本年度財(cái)政預(yù)算預(yù)計(jì)執(zhí)行情況和下一年度年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告（征求意見稿）等；大會(huì)文件包括：會(huì)議須知，會(huì)議議程（草案），主席團(tuán)及秘書長名單（草案）；國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)名單（草案），議案審查委員會(huì)名單（草案），各代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長名單；本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告和“一府兩院”工作報(bào)告，本年度財(cái)政預(yù)算預(yù)計(jì)執(zhí)行情況和下一年度財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告，各項(xiàng)報(bào)告附件、會(huì)務(wù)手冊(cè)以及代表名冊(cè)等。第三，請(qǐng)示、講話、名單類。其中，請(qǐng)示類包括：人大常委會(huì)工作報(bào)告，會(huì)議籌備工作情況報(bào)告，黨組關(guān)于召開人代會(huì)的請(qǐng)示，大會(huì)臨時(shí)黨組及各團(tuán)臨時(shí)黨支部的請(qǐng)示等；講話類包括：召集人會(huì)議講話及各團(tuán)召集人傳達(dá)會(huì)議精神提綱，同級(jí)黨委書記在黨員代表會(huì)上的講話，主席團(tuán)會(huì)議的主持詞等；名單類包括：主席團(tuán)、秘書長建議名單，常務(wù)主席、副秘書長建議名單，代表審議時(shí)分團(tuán)名單，列席人員建議名單，各次主席團(tuán)會(huì)議列席人員以及執(zhí)行主席分組名單等。

其三，會(huì)議工作準(zhǔn)備。包括開幕式前的會(huì)議和開幕式后的會(huì)議。前者包括：代表團(tuán)召集人會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議（第一次）、預(yù)備會(huì)議、黨員代表大會(huì)會(huì)議和主席團(tuán)會(huì)議（第一次）等。后者包括：全體代表大會(huì)（3次），主要是聽取人大常委會(huì)工作報(bào)告和“一府兩院”工作報(bào)告以及表決各項(xiàng)報(bào)告和議案等；代表團(tuán)全體會(huì)議或代表團(tuán)小組會(huì)議（3至5次），主要是審議各項(xiàng)工作報(bào)告、討論決議草案和醞釀各項(xiàng)名單等；主席團(tuán)會(huì)議（2至3次），主要是提出各項(xiàng)報(bào)告的決議草案，交各代表團(tuán)審議，并根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見提出各項(xiàng)決議草案的表決稿提請(qǐng)大會(huì)表決；提出各項(xiàng)候選人名單草案交各代表團(tuán)醞釀協(xié)商，并根據(jù)多數(shù)代表意見確定正式候選人名單，提請(qǐng)大會(huì)選舉；聽取大會(huì)議案審查委員會(huì)關(guān)于議案審查情況的報(bào)告；聽取各項(xiàng)報(bào)告修改情況的報(bào)告等；計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)會(huì)議（2次），主要是根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議討論后，向大會(huì)報(bào)告審查情況；議案審查委員會(huì)會(huì)議（2次），主要是聽取大會(huì)秘書處組織議案組工作匯報(bào)，向主席團(tuán)提出議案處理意見的報(bào)告草案，提請(qǐng)主席團(tuán)會(huì)議討論通過。

同常規(guī)例會(huì)不同的是，每屆人大一次會(huì)議因?yàn)樯婕斑x舉事項(xiàng)，其任務(wù)比較多：一是在新一屆人大代表選舉完成后，由代表資格審查委員會(huì)分別對(duì)當(dāng)選的代表資格進(jìn)行審查，并聽取代表資格審查委員會(huì)的審查報(bào)告，再對(duì)代表資格進(jìn)行公告。二是擬定選舉辦法（草案）并進(jìn)行選舉工作，包括選舉新一屆人大常委會(huì)委員主任、副主任、委員；選舉“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人以及本行政區(qū)域出席上一級(jí)人民代表大會(huì)的代表。三是提出各項(xiàng)名單（草案），包括主席團(tuán)和秘書長名單（草案）、議案審查委員會(huì)名單（草案）、財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)名單（草案）、代表資格審查委員會(huì)名單（草案）以及列席人員名單（草案）等。四是辦好代表集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，組織新一屆代表學(xué)習(xí)憲法、地方組織法、選舉法和代表法等法律，深化對(duì)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)，為代表依法履行各項(xiàng)職權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大會(huì)議籌備工作的幾點(diǎn)思考

目前，地方人大會(huì)議籌備工作愈來愈規(guī)范和有序，保證了人民代表大會(huì)會(huì)議的順利召開。當(dāng)然，地方人大會(huì)議籌備工作也存在一些不足：籌備工作缺乏規(guī)章制度的指導(dǎo)和規(guī)范，影響了籌備工作的程序化水平；會(huì)議期間日程安排過于緊湊，影響了代表們的審議質(zhì)量；籌備工作的保障措施不到位，影響了籌備工作的成效。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備工作，是確保人民代表大會(huì)會(huì)議有序進(jìn)行的基本前提。

其一，建議制定一部專門的法律法規(guī)，明確會(huì)議籌備工作的基本原則、主要程序以及重點(diǎn)內(nèi)容等，保證會(huì)議籌備工作有法可依。目前，《憲法》《全國人民代表大會(huì)組織法》以及《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律法規(guī)對(duì)全國人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備工作進(jìn)行了規(guī)定，包括會(huì)議籌備工作是由誰召集、何時(shí)啟動(dòng)以及籌備哪些內(nèi)容，等等，為全國人民代表大會(huì)會(huì)議籌備工作的有序開展提供了法律依據(jù)。反觀地方人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備工作，僅有《地方組織法》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集?！边@一條款只是明確了各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的召集者，其他方面尚處缺失狀態(tài)，給地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備工作帶來了諸多不便。雖然一些地方人大出臺(tái)了有關(guān)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的工作程序，內(nèi)容大同小異，就是將會(huì)議的過程劃分為會(huì)議的籌備工作、大會(huì)前的重要會(huì)議和活動(dòng)、會(huì)議的舉行、會(huì)議的其他各項(xiàng)組織與協(xié)調(diào)工作（或會(huì)議的其他組織工作）、會(huì)議重要事項(xiàng)的公布和會(huì)議閉幕后的工作等五個(gè)階段。但是，每個(gè)階段的具體程序存在較大差異，包括會(huì)議的籌備工作。如，有的地方人大規(guī)定首先是“作出召開代表大會(huì)的決定”，然后“就召開大會(huì)的重大事項(xiàng)向區(qū)委請(qǐng)示”；而有的首先要求“就有關(guān)重大事項(xiàng)向區(qū)委請(qǐng)示”，然后“作出成立區(qū)人代會(huì)會(huì)議籌備處的決定”；也有規(guī)定首先“制定籌備工作方案，組建籌備工作機(jī)構(gòu)”，而后“就召開代表大會(huì)會(huì)議的有關(guān)事項(xiàng)向市委第一次請(qǐng)示”，沒有規(guī)定“作出召開代表大會(huì)的決定”。這些不一致主要是源于法律規(guī)定的缺失。因此，制定一部專門規(guī)范人民代表大會(huì)會(huì)議工作程序的法律，可以使會(huì)議籌備工作有法可依、有章可循。

其二，增強(qiáng)法律意識(shí)和程序意識(shí)，提高會(huì)議籌備工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化水平。法律性和程序性是人大工作的突出特點(diǎn)，它要求人大依法履行各項(xiàng)職權(quán)，按程序辦事。會(huì)議籌備工作的程序性和法律性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，會(huì)議議程??的確定。會(huì)議議程是在代表大會(huì)召開前兩個(gè)月左右，由常委會(huì)辦公廳同“一府兩院”協(xié)商后提出，交人大常委會(huì)主任會(huì)議決定后，再提交常委會(huì)會(huì)議審議，最后在大會(huì)開幕前的預(yù)備會(huì)議上通過。會(huì)議議程一旦確定，人民代表大會(huì)會(huì)議必須依此進(jìn)行，而不能隨意調(diào)整議程，否則將影響會(huì)議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。依據(jù)《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定，可以列為人民代表大會(huì)議程的事項(xiàng)包括：“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”“聽取和審查本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告”“聽取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告”。但在實(shí)踐中，“本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”基本是以書面形式印發(fā)給代表在分團(tuán)活動(dòng)中進(jìn)行審議的，沒有在全體會(huì)議上安排作報(bào)告，這影響了代表們對(duì)各專項(xiàng)工作報(bào)告的重視程度。就當(dāng)前人大的實(shí)際工作而言，把“本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及執(zhí)行情況的報(bào)告”安排在全體會(huì)議上作報(bào)告非常必要。另一方面，會(huì)議日程的安排。代表大會(huì)的日程安排是由常委會(huì)辦公廳草擬，交常委會(huì)主任會(huì)議決定。會(huì)議日程草案提交大會(huì)開幕前的主席團(tuán)第一次會(huì)議通過，再印發(fā)給出席會(huì)議的代表和列席人員等。作為會(huì)議籌備工作的靈魂，會(huì)議日程安排是否合理恰當(dāng)，關(guān)系到會(huì)議期間各項(xiàng)工作能否如期完成。為此，會(huì)議日程的制定“必須周密、嚴(yán)謹(jǐn)，既要符合法定的程序，又要互相銜接具有可操作性，特別是代表大會(huì)，除有日程外，還應(yīng)有供工作人員和小組會(huì)議主持人使用的日程明細(xì)表”[4]。換而言之，草擬一份會(huì)議日程安排表，應(yīng)該將每天會(huì)議應(yīng)完成的事項(xiàng)明細(xì)到具體的時(shí)間，以便與會(huì)人員知道什么時(shí)候在什么地點(diǎn)開什么內(nèi)容的會(huì)，避免出現(xiàn)人找不到會(huì)場(chǎng)和會(huì)議找不到人的現(xiàn)象。

其三，高度重視會(huì)前代表活動(dòng)，保障代表依法行使職權(quán)。改進(jìn)籌備會(huì)議期間的代表工作，要重視會(huì)前代表活動(dòng)。一是積極開展會(huì)前代表聯(lián)系選民活動(dòng)。地方人大代表都是由原選區(qū)選民或原選舉單位直接或間接選舉產(chǎn)生的，密切聯(lián)系原選區(qū)選民或選舉單位，是代表的應(yīng)有之義。通過代表信箱和電話、發(fā)放意見征求表、走訪入戶、召開座談會(huì)等方式，代表可以廣泛收集、整理并反映選民對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及“一府兩院”依法行政、公正司法方面的意見和建議，為會(huì)議期間的審議工作奠定基礎(chǔ)。二是組織好會(huì)前集中視察活動(dòng)。會(huì)前代表視察活動(dòng)也是代表傾聽民眾呼聲、收集民眾意愿的一種重要方式，便于代表知情知政，準(zhǔn)確地把握社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，審議好人代會(huì)的各項(xiàng)議案及報(bào)告，提出高質(zhì)量的議案、意見和建議等。在視察過程中，人大常委會(huì)可以按照代表所從事的工作，或者以某項(xiàng)專題為依據(jù)，組建不同的視察組，打破代表小組的界限，鼓勵(lì)代表參加不同組的視察活動(dòng)，充分發(fā)揮各個(gè)代表各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)不同代表團(tuán)代表之間的交流。三是開展好會(huì)前代表團(tuán)分團(tuán)活動(dòng)。開展分團(tuán)活動(dòng)，讓代表預(yù)先對(duì)人代會(huì)審議的工作報(bào)告（征求意見稿）進(jìn)行討論，將意見、建議提前反映到各項(xiàng)工作報(bào)告中，供“一府兩院”有關(guān)部門工作人員進(jìn)行研究，吸收到工作報(bào)告征求意見稿中，增強(qiáng)各項(xiàng)工作報(bào)告的民意基礎(chǔ)。四是積極組織并安排部分代表與“一府兩院”部門負(fù)責(zé)人舉行座談會(huì)，開展代表對(duì)“一府兩院”部門的詢問活動(dòng)，為代表履職提供平臺(tái)，使代表們的意見得到充分的表達(dá)，促進(jìn)地方人大會(huì)議質(zhì)量的提高。五是及時(shí)將開會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)以及議程等提前告知代表，以便代表提前做好安排，妥善安排好本職工作與代表工作。

其四，做好各方面的協(xié)調(diào)和溝通工作，保障代表大會(huì)會(huì)議的順利舉行。舉行人民代表大會(huì)會(huì)議，是各地政治生活中的一件大事，因此，人民代表大會(huì)會(huì)議取得圓滿成功，既需要人大自身的高度重視，還需要黨委、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦等組織和團(tuán)體的支持與配合。首先，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證會(huì)議籌備工作在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是做好會(huì)議籌備工作的根本，它要求會(huì)議籌備工作中的重大事項(xiàng)和問題，如會(huì)議時(shí)間的安排、會(huì)議議程的確定、會(huì)議各項(xiàng)名單的擬定等，必須及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告和請(qǐng)示，使黨委能夠第一時(shí)間掌握會(huì)議籌備工作的進(jìn)展程度。遇到有選舉事項(xiàng)時(shí)，要確保黨的意圖得到貫徹落實(shí)。同時(shí)，大會(huì)開幕式前成立臨時(shí)黨組，各代表團(tuán)成立臨時(shí)黨支部，確保大會(huì)的各項(xiàng)工作在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展。其次，要積極與“一府兩院”有關(guān)部門進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取支持和保障。審議“一府兩院”工作報(bào)告，是人大監(jiān)督“一府兩院”及相關(guān)部門工作的基本形式。在會(huì)議籌備工作中，要及時(shí)通知并督促“一府兩院”做好工作報(bào)告的起草工作，并要求“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人按時(shí)參加會(huì)前代表活動(dòng)，認(rèn)真聽取代表對(duì)各項(xiàng)工作報(bào)告征求意見稿的意見和建議并進(jìn)行整理和吸收，進(jìn)一步修改和完善各項(xiàng)工作報(bào)告。最后，要與工青婦等社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，以獲得他們的理解和配合。《地方組織法》明確規(guī)定“有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)決定，可以列席本級(jí)人代會(huì)。”其中，“有關(guān)團(tuán)體負(fù)責(zé)人”就是指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和其他需要列席人大會(huì)議的群眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人[5]。工青婦等社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人列席人民代表大會(huì)，既有助于人民代表大會(huì)會(huì)議通過的法律和作出的決定、決議吸收民意民智，亦便于了解人大通過的法律和決定、決議，深化對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)，樹立人民代表大會(huì)制度的權(quán)威。

[1]中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法[M].北京：法律出版社，2015：12.

[2]北京市人大常委會(huì)辦公廳，編.北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)文獻(xiàn)資料匯編[M].北京：北京出版社，2007：1376.

[3]北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議日程[EB/OL]. [2015-12-22].http://www.bjrd.gov.cn/zt/cwhzt1424/hyrc/201512/t2015 1222_156934.html.

[4]王云奇.地方人大會(huì)務(wù)操作手冊(cè)[M].北京：中國民主法制出版社，2006：21.

[5]田必耀.解析地方人大會(huì)議“列席權(quán)”[J].人大研究，2005（6）：14-16.

（責(zé)任編輯：張群喜）

On Local People’sCongressPreparation Work System

HUANG Xiaofang
（DepartmentofGlobal DevelopmentStrategy,Central CompilationandTranslationBureau,Beijing100032,China）

Preparation work is very important for people’s congress and involves many aspects.It determines if people’s congress can be held on schedule.It should be done in strict accordance with relevant laws and rules.In order tomake it standard,systematic and scientific,we should fix the unit responsible for preparation work and its duty,the contents,important points,basic procedures,and principle of the congress,and strengthen legal and procedural consciousness.

local people’s congress;standing committee of local people’s congress;local people’s congress preparationwork system

D624

A

1674-9014（2016）02-0042-05

2015-12-13

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“區(qū)縣人民代表大會(huì)行使法定職權(quán)的狀況研究”（08BaKD057）。

黃小鈁，男，江西贛縣人，中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部博士后，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授，博士，研究方向?yàn)槿舜笾贫群突鶎用裰鳌?/p>