我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展前景分析

□文/楊滿珍（湖南省婁底市委黨?！『稀涞祝?/p>

?

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展前景分析

□文/楊滿珍
（湖南省婁底市委黨校湖南·婁底）

［提要］經(jīng)過60多年的改革和發(fā)展，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)取得了一定成就，但也存在諸多問題。未來養(yǎng)老保險(xiǎn)將在改革發(fā)展中不斷完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系逐步完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化逐步推進(jìn)，養(yǎng)老基金投資渠道逐漸多元化，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理逐步加強(qiáng)，延遲退休制度逐漸推行。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；現(xiàn)狀；前景

收錄日期：2016年4月2日

養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家依法強(qiáng)制實(shí)施，用以解決勞動(dòng)者退休后生存問題的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)福利性制度，是我國社會(huì)保障體系中重要的組成部分。隨著人口老齡化的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)以及轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)趨于顯性化，對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)提出了新的更高的要求。因此，本文通過對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的歷程、取得的成就和存在的問題進(jìn)行分析，對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的前景進(jìn)行探討，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的成就及主要問題

（一）成就。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)從無到有，從制度單一到多種制度并行，從小范圍到基本覆蓋，建立起了相對完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

1、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷完善。在城市地區(qū)，自1951年建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，經(jīng)過60多年的改革和發(fā)展，已經(jīng)形成了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，并且越來越完善，城鎮(zhèn)地區(qū)建立起了多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性的養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。特別是2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，養(yǎng)老金“并軌”成為現(xiàn)實(shí)，這意味著，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員告別了存在近20年的免繳個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的待遇，將和企業(yè)職工一樣繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并軌后機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老繳費(fèi)和發(fā)放都基本一致。養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革意義重大，解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)不公平問題，還為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的改革任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

2、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)初見成效。1992年，民政部提出了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于制度設(shè)計(jì)不合理、缺乏可操作性、資金不到位，導(dǎo)致農(nóng)民參與積極性不高，實(shí)行效果不顯著，在之后很長一段時(shí)間里，我國農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)幾乎處于停滯狀態(tài)。直到2008年，國家提出要在農(nóng)村建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)才得以發(fā)展。從2009年開始，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)和領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)逐年增加，支付養(yǎng)老金和基金累計(jì)結(jié)存的數(shù)額逐年增大，參保覆蓋率和養(yǎng)老保障水平都有很大提升，這表明我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展初見成效。

3、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)填補(bǔ)空白。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)民工群體的數(shù)量不斷增大，目前全國有2.6億農(nóng)民工。2009年出臺(tái)了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，標(biāo)志著我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題開始得到關(guān)注，并且初步建立起了一套管理體系?！掇r(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》規(guī)定，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由用人企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人共同承擔(dān)，用人企業(yè)的繳費(fèi)比例為12%，農(nóng)民工個(gè)人的繳費(fèi)比例為4%～8%。如果農(nóng)民工達(dá)到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，并且養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限達(dá)到15年以上（含15年）的，可以向他們的養(yǎng)老關(guān)系所在地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金。如果農(nóng)民工達(dá)到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限未達(dá)到15年的，可以分為兩種情況對待：一是參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，可以將他們基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益記錄和資金全部轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中，以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；二是沒有參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，可以按照城鎮(zhèn)地區(qū)同類人員的實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)，一次性把個(gè)人賬戶里的養(yǎng)老金全部支取。另外，針對農(nóng)民工流動(dòng)性比較強(qiáng)的特點(diǎn)，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題，政策也做了規(guī)定，如果農(nóng)民工到其他地區(qū)就業(yè)，只需向新就業(yè)地的社會(huì)保障經(jīng)辦部門提交之前參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)憑證，就可以辦理他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，并累計(jì)計(jì)算相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。由此填補(bǔ)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度空白。

4、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步建立。2014年年初，國務(wù)院發(fā)布意見，提出將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該制度在制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)上實(shí)現(xiàn)“四個(gè)統(tǒng)一”，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式繼續(xù)實(shí)行由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，賬戶模式由基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶組成。隨后，人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部發(fā)布暫行辦法，解決城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題。至此，我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立，填補(bǔ)了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)長期以來的制度空白，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)，這是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展重要的里程碑。

（二）主要問題。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加上我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)起步晚，仍然存在許多缺陷和不足。

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后。我國社會(huì)保障事業(yè)迅速發(fā)展，但相關(guān)部門的立法工作明顯滯后，迄今為止，我國社會(huì)保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，而且很大一部分都以試行辦法、暫行規(guī)定、意見、通知等形式的低層級(jí)規(guī)范性法律文件出現(xiàn)，這種狀況持續(xù)了幾十年，不僅對我國社會(huì)保障法律制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性造成了極大的傷害，而且使我國社會(huì)保障結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出混亂的局面。而我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展至今，唯一涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律是2011年7月1日開始實(shí)行的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，它的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國社會(huì)保障史上的法律空白，為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展指明了方向，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的都是大方向、原則性的東西，其部分規(guī)定形式大于內(nèi)容，較為原則和宏觀，缺乏操作性。對具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，立法缺乏系統(tǒng)性和完整性，立法層次低、結(jié)構(gòu)混亂。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口巨大。養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口巨大是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌形成的歷史隱性債務(wù)。按照現(xiàn)行的制度中社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，已退休的人員和在此制度之前參加工作的職工沒有建立起自己的個(gè)人賬戶，沒有為自己的養(yǎng)老金進(jìn)行積累，從而形成了養(yǎng)老金的“缺口”或“隱形債務(wù)”；二是“個(gè)人賬戶”空賬運(yùn)行的缺口。新養(yǎng)老制度實(shí)施后，由于社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，各地陸續(xù)將“個(gè)人賬戶”的基金用于填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，形成所謂“個(gè)人賬戶”的空賬運(yùn)行。目前，為職工建立個(gè)人賬戶只是一種標(biāo)記手段，記錄保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)，加上政府確定利率下的應(yīng)得利息，其實(shí)賬戶中沒有累計(jì)的資金，只是“名義賬戶”，個(gè)人賬戶繳費(fèi)中的大部分都被轉(zhuǎn)移支付給已退休職工作為退休金了。

我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩次轉(zhuǎn)制成本及歷史欠賬仍無法精確估算：一是1997年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國推行時(shí)，有大約2，000萬“老人”和6，000萬“中人”，他們的工齡全部被視為“繳費(fèi)工齡”，這既是轉(zhuǎn)制成本，也是歷史欠賬；二是2014年機(jī)關(guān)及事業(yè)單位5，000萬職工轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們的工齡全部視作“繳費(fèi)工齡”，這又是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)制成本或歷史欠賬，正是這一巨大的歷史欠賬，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行、無法做實(shí)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前的空賬規(guī)模大概在4～5萬億元左右。隨著人口老齡化的步伐加快，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的這種“空賬”問題會(huì)越來越嚴(yán)重，“空賬”規(guī)模會(huì)越來越大；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身運(yùn)行所形成的收支缺口。目前，人口老齡化的加速，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付日益增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口擴(kuò)大。

3、養(yǎng)老基金的保值增值面臨挑戰(zhàn)。近年來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)?？焖僭鲩L，年均增長30%以上，但是養(yǎng)老基金的保值增值面臨挑戰(zhàn)。一方面由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系不完善，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被私自侵吞挪用的現(xiàn)象屢見不鮮，主要原因是養(yǎng)老基金的運(yùn)營和監(jiān)管都是同一部門，這種制度很容易產(chǎn)生腐敗；另一方面目前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值采取的求穩(wěn)定、低收益的傳統(tǒng)投資方式，主要是存銀行、買國債，很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大幅度的增值，甚至遭遇“隱形縮水”。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年收益率近十年來不足2%，低于同期年通貨膨脹率。而采取相對市場化投資運(yùn)營模式的企業(yè)年金和全國社會(huì)保障基金的收益率要高得多，近十年來全國社會(huì)保障基金年均投資收益率為9.17%，企業(yè)年金年均收益率約為6%。

4、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低。在我國，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前仍有許多地區(qū)為縣（市）統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要缺陷。一是影響到基金的統(tǒng)一使用，無法做到調(diào)劑余缺，養(yǎng)老金的投資方式改革更無從談起。目前，全國有2，000多個(gè)社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運(yùn)營；二是形成了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制“條塊結(jié)合，以塊為主”的模式。在現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制運(yùn)行中，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理及政策制定權(quán)力分散到了各地方政府，不斷逐級(jí)細(xì)化，不斷制定新政策，各省之間、各市之間、各縣之間的差異越來越大。在這種管理體制下，各自為政，加劇了我國社會(huì)保障制度的碎片化，碎片化制度導(dǎo)致了社會(huì)的不公平。

5、養(yǎng)老保險(xiǎn)三大層次缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國已經(jīng)基本建立了三層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，即基本養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金（企業(yè)年金或職業(yè)年金）、個(gè)人養(yǎng)老金（儲(chǔ)蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)），稱為養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱。建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，可以降低單一養(yǎng)老保險(xiǎn)層次的風(fēng)險(xiǎn)。但整個(gè)體系還很不完善，企業(yè)年金發(fā)展緩慢，覆蓋率低。世界上絕大多數(shù)實(shí)行企業(yè)年金制度的國家，其覆蓋率都在50%以上。同時(shí)，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)體系中的作用還沒有充分發(fā)揮。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要是由政府責(zé)任下的社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助來支撐的，雇主責(zé)任下的補(bǔ)充養(yǎng)老金沒有完全到位，個(gè)人養(yǎng)老金（商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)）發(fā)展滯后，這是我國社會(huì)養(yǎng)老保障的短板之一。

6、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”明顯。所謂“碎片化”就是缺乏統(tǒng)一性，即存在不同群體、區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間政策不一致，各政策覆蓋對象交叉重疊，管理分散化等現(xiàn)象?！八槠别B(yǎng)老保險(xiǎn)制度和“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是完全對立的模式，“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同對象分部門、分行業(yè)、分區(qū)域進(jìn)行的，政策不協(xié)調(diào)現(xiàn)象極為嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金分散，在制度準(zhǔn)入、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇享受等方面存在著巨大差異。目前，社會(huì)成員由于身份和職業(yè)的不同，養(yǎng)老金水平相差甚至可達(dá)數(shù)十倍?！八槠睜顟B(tài)既無法保障公平，亦缺乏效率，直接影響到制度的持續(xù)運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展前景分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革與發(fā)展，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)入了深水區(qū)，養(yǎng)老金隱性債務(wù)日益顯現(xiàn)、個(gè)人賬戶做實(shí)的壓力日益巨大、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求日益迫切、健全養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律和政策環(huán)境的呼聲日益高漲、養(yǎng)老基金保值增值的難度日益加大。針對我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)在改革發(fā)展中不斷完善。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸統(tǒng)一，消除“碎片化”效應(yīng)。逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成制度統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。構(gòu)建一個(gè)公平統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅有利于消除我國城鄉(xiāng)二元、地區(qū)差異等結(jié)構(gòu)性問題，還有利于構(gòu)建一個(gè)公平統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置，更有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。全民覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括：第一，規(guī)范個(gè)體工商戶和其他靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從立法上將企業(yè)員工和其他就業(yè)人員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；第二，要對農(nóng)民工與其他企業(yè)員工一樣享有同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同地域能夠順利轉(zhuǎn)續(xù)；第三，全面完成機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。盡管國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式廢除了養(yǎng)老金雙軌制，然而目前只是實(shí)現(xiàn)了制度并軌，待遇并未并軌，目前機(jī)關(guān)工作人員的退休收入替代率超80%～90%，而企業(yè)的養(yǎng)老金替代率卻呈現(xiàn)逐漸走低的趨勢；第四，要把大量在農(nóng)村生活的農(nóng)民納入全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍內(nèi)。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然規(guī)定年滿60歲的農(nóng)民每月可以向政府領(lǐng)取70元的養(yǎng)老金，但這微不足道的養(yǎng)老金不能滿足農(nóng)民的基本生活需要，其替代率不及農(nóng)民收入的10%。

在改革的具體路徑上，從短期來看，要加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，為養(yǎng)老保險(xiǎn)中長期改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從中期來看，實(shí)施新老劃斷政策，對新參保人員實(shí)施全國統(tǒng)籌新政策，通過政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)單位為職工建立企業(yè)年金或職業(yè)年金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)以及個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)與政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任上的再平衡。從長期來看，要建立由國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金由企業(yè)繳費(fèi)形成，不足部分財(cái)政補(bǔ)助，向達(dá)到法定年齡的退休人員支付，所有參保人員享受同等待遇水平，實(shí)現(xiàn)人人享有。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金要合理體現(xiàn)繳費(fèi)多少與時(shí)間長短的差別，將個(gè)人待遇與繳費(fèi)緊密聯(lián)系，以強(qiáng)化制度的個(gè)人激勵(lì)。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)體系逐步完善，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。美國人的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系被形象地比喻為“三條腿的板凳”，第一條腿是政府責(zé)任下的社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助；第二條腿是雇主責(zé)任下的補(bǔ)充養(yǎng)老金；第三條腿則是家庭責(zé)任下的個(gè)人儲(chǔ)蓄與投資。這一多元化的、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系極大地分散了風(fēng)險(xiǎn)，而且具有較高的效率。我國到2012年，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但由于社保保障原則是“低水平、廣覆蓋”，只能滿足人們最基本的養(yǎng)老保障需求，而隨著生活條件的改善，人們對養(yǎng)老保障的需求不斷提高；社會(huì)化養(yǎng)老使得養(yǎng)老成本日趨上升；通脹壓力使得人們退休以后面臨更大的生活壓力，因此建立并完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是大勢所趨。一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的設(shè)計(jì)要以保障居民的基本生活為立足點(diǎn)，同時(shí)覆蓋城鄉(xiāng)所有公民，由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)放，目的在于充分發(fā)揮社會(huì)保障的再分配作用，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱。目前，重點(diǎn)要提高靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、廣大農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與率，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與率能夠有效擴(kuò)大養(yǎng)老基金的來源，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性；二是完善企業(yè)年金和職業(yè)年金制度。企業(yè)年金或職業(yè)年金，又稱職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大支柱。它可以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金替代率不足、提高職工退休生活保障水平。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位自2014年10月1日起開始實(shí)施職業(yè)年金制度，職業(yè)年金的功能和企業(yè)年金基本一致，不僅是勞動(dòng)者退休生活保障的重要補(bǔ)充形式，也是調(diào)動(dòng)職工積極性、吸引和留住高素質(zhì)人才、穩(wěn)定職工隊(duì)伍、提高競爭力和凝聚力的重要手段，在相當(dāng)程度上提高職工退休后的養(yǎng)老金待遇水平；三是鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。不同于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)（職業(yè)）年金由國家立法規(guī)范，強(qiáng)制執(zhí)行，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)可以由居民自愿選擇參加。途徑主要有購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄等，能增強(qiáng)自我保障的能力。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化逐步推進(jìn)，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展離不開法律的支持。從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)看，法律以其公正性和強(qiáng)制性成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支撐點(diǎn)，完善的法律體系是穩(wěn)步有序推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的根本保證。

1、建立覆蓋全部社會(huì)成員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。在我國，《憲法》和《勞動(dòng)法》規(guī)定：全社會(huì)勞動(dòng)者有權(quán)依法獲得社會(huì)保障。世界發(fā)達(dá)國家都制定了“社會(huì)保障實(shí)施對象是全體公民”的法律規(guī)定。我國要進(jìn)一步修改和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確將公務(wù)員、參照公務(wù)員人員、事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民都納入法律保護(hù)的范圍，不僅是將所有公民納入保障范圍，而且制度設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)和待遇要有一致性。社會(huì)基本養(yǎng)老的主要功能是保障人們退休以后的基本生活需求，現(xiàn)在的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅覆蓋面低，而且領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)還有很大距離，還不是真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能叫做養(yǎng)老補(bǔ)助或養(yǎng)老救濟(jì)。要細(xì)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)定，明確保障目標(biāo)、實(shí)施步驟、資金保證和政府責(zé)任。按照“分類起步、有機(jī)銜接、積極過渡、目標(biāo)一致、逐步統(tǒng)一”的思路，確保在法律上幾種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)銜接，特別是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之間，一定要有可攜帶性、可接入性和可接續(xù)性，充分保證他們的利益。

2、完善多方籌集資金的法律制度。首先，加大財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。對養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府承擔(dān)著“財(cái)政兜底”的終極責(zé)任。目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金不僅歷史欠賬越積越多，而且支出增長快于收入增長的趨勢越來越明顯，如果政府不從現(xiàn)在起投入相應(yīng)的財(cái)力，隱性債務(wù)會(huì)越積越多。通過法律強(qiáng)制，規(guī)定財(cái)政收入的一定比例投入養(yǎng)老基金賬戶，全面做實(shí)個(gè)人賬戶，彌補(bǔ)歷史欠賬；其次，通過立法解決保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對欠繳、拒繳保險(xiǎn)費(fèi)的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任，這是強(qiáng)化保險(xiǎn)費(fèi)的收繳功能、達(dá)到保險(xiǎn)基金收支平衡、防范保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)的重要法律對策。

3、著力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系的層次。精“法”簡“規(guī)”，下大力氣制定具有操作性的實(shí)施細(xì)則，用科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范化的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律來逐步取代各個(gè)相關(guān)部門政策性的文件規(guī)定。清理、修改不符合實(shí)際甚至阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的條文。

（四）養(yǎng)老基金投資渠道逐漸多元化，確保基金的保值增值。2015年4月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，適當(dāng)拓寬基金投資范圍，分散風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定和提高投資收益，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展助力。從現(xiàn)實(shí)看，這既是中央政府出于穩(wěn)增長、刺激經(jīng)濟(jì)的考慮，也是社保基金本身保值增值的需要。隨著人口老齡化高峰到來，一邊是養(yǎng)老支出不斷增長，一邊是養(yǎng)老基金投資渠道受限，除部分資金進(jìn)入股市之外，大部分資金處在盈利較低狀態(tài)，甚至面臨縮水。因此，改革社?；鹜顿Y管理方式，讓15萬億元“保命錢”保值增值，應(yīng)對養(yǎng)老支出壓力，已成當(dāng)務(wù)之急。

1、降低銀行存款和國債比例。銀行存款和國債最大的優(yōu)點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)小，由于要保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的安全性，所以在投資初期都將銀行存款和購買國債作為首要投資方式，但是低風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果就是低收益，應(yīng)該逐步降低養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資銀行存款和國債的比重，只將其作為短期投資工具滿足流動(dòng)性需求。

2、股票及衍生工具。股票作為股權(quán)投資工具的風(fēng)險(xiǎn)要高于其他投資方式，相應(yīng)地投資收益率也較高。權(quán)益工具的投資風(fēng)險(xiǎn)雖然較高，但投資品種比較豐富，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模龐大，完全可以通過合理建立風(fēng)險(xiǎn)投資組合來降低風(fēng)險(xiǎn)。

3、投資地方債。2015年4月1日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出關(guān)于擴(kuò)大社保基金投資范圍的部署，明確提出擴(kuò)大社保基金投資地方債，并特別指出“加大對保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的參與力度”。由此可見，未來投資地方債是一條重要渠道。而對于地級(jí)以下城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及中西部較落后地區(qū)來講，市政基礎(chǔ)設(shè)施和居住、醫(yī)療等民生設(shè)施急需加強(qiáng)和改善，這些巨大的市場需求顯然具有較好的中長期投資空間，這樣不僅有利于養(yǎng)老基金的保值增值，也有利于改善民生。投資多元化將是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散投資風(fēng)險(xiǎn)的最重要手段，通過增加投資的資產(chǎn)種類，實(shí)行分散化的資產(chǎn)組合，不斷尋找和調(diào)整其投資組合，在安全性、收益性和流動(dòng)性之間進(jìn)行權(quán)衡，可以減少風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)收益。隨著資本市場日益成熟，逐步放寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資限制，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，最大限度地保障基金的保值增值。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)管理逐步加強(qiáng)，推進(jìn)專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化管理

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的專業(yè)化管理。我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理機(jī)構(gòu)是各地方的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，屬于政府部門。政府部門的特征是部門繁多、結(jié)構(gòu)松散、人員配備良莠不齊、缺乏專業(yè)化的基金投資人才，同時(shí)政府部門缺乏競爭-激勵(lì)機(jī)制，辦事效率低下。正是由于政府部門的這些缺陷，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益不高。根據(jù)世界銀行研究報(bào)告：全球范圍內(nèi)私營性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司的投資運(yùn)營效率普遍高于政府機(jī)構(gòu)。因此，要吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，確定市場化的資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，把養(yǎng)老基金運(yùn)營職能從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中分離出來，由獨(dú)立的、市場化的基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，對養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行資本營運(yùn)。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。標(biāo)準(zhǔn)化是養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的必由之路。標(biāo)準(zhǔn)化管理是指通過建立標(biāo)準(zhǔn)流程、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)表格、標(biāo)準(zhǔn)管理等一系列標(biāo)準(zhǔn)程序，形成標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行機(jī)制。它所規(guī)范的是經(jīng)辦的流程、檔案的管理、各級(jí)社保機(jī)構(gòu)實(shí)際工作的統(tǒng)一，其中包括申請社保過程中填什么樣的表格、去哪個(gè)部門進(jìn)行辦理、辨認(rèn)什么樣的標(biāo)識(shí)等，養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理有利于整合管理服務(wù)資源，從整體上提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行效率。特別是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息網(wǎng)絡(luò)體系至關(guān)重要，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶是一個(gè)長期積累不斷變化的大賬戶，僅靠單純的人工監(jiān)管，容易出現(xiàn)非主觀意愿差錯(cuò)及人為意愿差錯(cuò)。要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)資源，為各個(gè)管理部門提供連續(xù)、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享，既節(jié)省了各管理部門信息搜集的物質(zhì)成本，節(jié)約了人力，也保證了信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和透明性。

（六）延遲退休制度逐漸推行，有效緩解老齡化帶來的壓力。延遲退休是世界各國普遍遇到的問題。近年來，為了應(yīng)對逐漸嚴(yán)重的人口老齡化問題，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家相繼調(diào)整了本國的法定退休年齡。在我國，人口老齡化問題加劇，勞動(dòng)力供求狀況正在發(fā)生變化，人力資本投入的不斷加大以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金緊缺等問題，都為延遲退休政策的出臺(tái)做了鋪墊。十八屆三中全會(huì)提出，要研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，表明延遲退休已從國家層面提出。實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式延遲退休，一是緩解養(yǎng)老金“空賬”問題。目前，養(yǎng)老金的“空賬”正以每年25%左右的速度增加，退休年齡每提高1年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可增收40億元，減支160億元，減緩資金缺口200億元；二是應(yīng)對嚴(yán)峻的人口老齡化問題。按照聯(lián)合國最新規(guī)定，65歲以上的老年人數(shù)量達(dá)到總?cè)丝跀?shù)量的7%及以上時(shí)，該地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，到2012年我國65歲以上老年人數(shù)量已經(jīng)達(dá)到總?cè)丝跀?shù)量的10%以上。老齡化帶來的直接后果是我國社會(huì)老年撫養(yǎng)比的上升，到2035年我國將出現(xiàn)2名納稅人供養(yǎng)1名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的局面。未來如果不采用延遲退休政策，我國適齡勞動(dòng)人口的規(guī)模將逐漸減少，勞動(dòng)力供求狀況將發(fā)生深刻變化，老年人的贍養(yǎng)問題也成為棘手的問題。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］鄧啟峰.我國養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2014. 20.

［2］劉陽陽，李三梅.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探究［J］.湖南農(nóng)機(jī)，2014. 9.

［3］高連歡.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的宏觀價(jià)值導(dǎo)向研究［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2014. 6.

中圖分類號(hào)：F840. 67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A