海外博物館治理模式轉(zhuǎn)型探析
——以英法兩國為例

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400)

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【地域文化】

海外博物館治理模式轉(zhuǎn)型探析
——以英法兩國為例

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400)

以1980年以后英法兩國部分公有博物館的治理方式轉(zhuǎn)型為考察對象，探討兩國博物館從政府部門的下屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成具有獨(dú)立法人身份的公共機(jī)構(gòu)的背景、過程及成效，剖析兩國治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成方式、運(yùn)作模式和相關(guān)配套政策，探尋可供我國博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式。

博物館；英國；法國；法人治理結(jié)構(gòu)

近年來，國內(nèi)不斷推進(jìn)事業(yè)單位改革，包括博物館在內(nèi)的事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)成為一種趨勢。而在海外，自1980年代以來，英國、法國、荷蘭、西班牙、加拿大和日本等國家的一些國家(國立)博物館也進(jìn)行了治理方式變革，力求增強(qiáng)博物館的自主性，提高其運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。其中英法兩國的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)比較鮮明，本文即以英法兩國為例，探尋博物館治理模式的轉(zhuǎn)型之路。

一、轉(zhuǎn)型背景

20世紀(jì)70年代末80年代初，英國陷入戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。上臺執(zhí)政的撒切爾夫人為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長緩慢、政府入不敷出等諸多困難，主導(dǎo)英國政府展開再造運(yùn)動，將政策制定與政策的執(zhí)行單位分離，推動民營化，縮小政府規(guī)模，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。在這種背景下，政府對博物館的治理方式進(jìn)行改革，將那些直屬中央的國家博物館，如維多利亞與艾伯特博物館、蘇格蘭國家博物館等轉(zhuǎn)變成非部門公共機(jī)構(gòu)(Non-Departmental Public body)。

與英國自上而下的推動不同，法國國立博物館的轉(zhuǎn)型是自下而上爭取自主權(quán)的結(jié)果。此前，法國國立博物館是文化部的下屬機(jī)構(gòu)。文化部除了設(shè)博物館司(Direction des Musées de France)處理博物館相關(guān)事宜及擬定相關(guān)政策外，還設(shè)有國立博物館聯(lián)會(Réunion des Musées Nationaux)統(tǒng)籌文化部下屬32家國立博物館和兩處展覽場地的文物征集、展覽策劃、書籍圖錄出版、商品開發(fā)、票價(jià)訂定、導(dǎo)覽安排及贊助尋求等。博物館不僅在業(yè)務(wù)開展方面受制于博物館聯(lián)會，在經(jīng)費(fèi)的使用上也缺少自主權(quán)。盧浮宮為了爭取自主權(quán)，積極向上級部門申請轉(zhuǎn)變成國家級公共機(jī)構(gòu)(établissement public national，簡稱EPN)中的公共行政機(jī)構(gòu)(EPA)。到1993年，盧浮宮基本完成了擴(kuò)建工程，又適逢建館200周年，其轉(zhuǎn)型的申請終于獲批。此后，凡爾賽宮、奧賽美術(shù)館、居美美術(shù)館也相繼轉(zhuǎn)型。

二、過程與成效

(一)英國

英國國家博物館通過理事會治理的歷史非常悠久。1753年，英國國會通過大英博物館法案，大英博物館隨之誕生。從建館開始，英國政府便沒有直接對大英博物館進(jìn)行管理，而是委托給理事會，理事會具有獨(dú)立的法人身份。1980年后，維多利亞與艾伯特博物館(Victoria and Albert Museum)、皇家蘇格蘭博物館(Royal Scottish Museum)等直屬中央的國家博物館紛紛參考大英博物館，轉(zhuǎn)變成以理事會治理的法人團(tuán)體。到1988年，現(xiàn)在英國文化、傳媒和體育部(Department of Culture, Media and Sport)下屬的14家國家博物館都已基本上參照大英博物館的模式運(yùn)作。轉(zhuǎn)型后，博物館獲得了自主權(quán)，在經(jīng)費(fèi)使用和人事管理上更具彈性，運(yùn)作也更加靈活。雖然需要自籌部分經(jīng)費(fèi)，但這些博物館都得到了穩(wěn)健發(fā)展。政府不但減少了管理上的負(fù)擔(dān)，還能充分吸收社會資金參與文化建設(shè)，既減少了資金投入，又推動了文化發(fā)展。

(二)法國

法國國立博物館的自主化轉(zhuǎn)型并沒有一步到位。以盧浮宮為例。在轉(zhuǎn)型后，聯(lián)會仍然負(fù)責(zé)盧浮宮的文物征集、展覽舉辦、觀眾服務(wù)等諸多業(yè)務(wù)，盧浮宮每年還須將45%的門票收入上繳聯(lián)會。在人事方面，盧浮宮的員工依舊由博物館司派遣，為文化部公務(wù)員，盧浮宮掌握的人事權(quán)非常有限，甚至不清楚館內(nèi)正式員工的工資總額。員工增減、任免、干部提拔的權(quán)限也都在文化部?？梢哉f，盧浮宮的自主身份并沒有得到真正落實(shí)，這導(dǎo)致了它在運(yùn)營過程中發(fā)生了諸多問題，如人浮于事、效率低下，人員安排不到位，致使服務(wù)質(zhì)量差、展廳開放空間縮小，文物遺失而責(zé)任追究不及時(shí)等。擔(dān)任過蓬皮杜國家藝術(shù)文化中心總館長的讓·雅克·阿亞貢(Jean-Jacques Aillagon)擔(dān)任文化部部長后，為了解決這些問題，支持盧浮宮實(shí)現(xiàn)自主化。盧浮宮不僅取得門票收入的完全自主權(quán)，不用再上繳聯(lián)會，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)自主；還成立了以館長為首的文物征集小組，重掌展覽業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)自主，并取得了人事上的自主權(quán)。有了盧浮宮的先例，凡爾賽宮、布朗利岸博物館、吉美亞洲藝術(shù)博物館、奧塞美術(shù)館等也相繼獲得了自主權(quán)。

獲得自主權(quán)后，博物館散發(fā)了比以往更加耀眼的光芒。如盧浮宮顯著地提高了服務(wù)質(zhì)量，還不遺余力地進(jìn)行了宣傳推廣，極大地提高了盧浮宮在國際上的知名度。與此相對應(yīng)的則是盧浮宮的觀眾人數(shù)年年攀升，從1992年的300多萬人次，上升到2012年的近一千萬人次，遠(yuǎn)超美國大都會博物館和大英博物館，甚至獲得了世界第一博物館的贊譽(yù)。

三、治理模式分析

英國國家博物館的轉(zhuǎn)型是在國家經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政收入減少的情況下，由政府自上而下推動機(jī)構(gòu)改革而開啟的。法國的情況恰恰相反，是博物館為了獲得自主權(quán)而努力爭取的結(jié)果。發(fā)起原因不同，加上政治、文化傳統(tǒng)等多方面的差異，兩國博物館轉(zhuǎn)型的過程和選擇的治理模式也就顯出不同的特點(diǎn)。

(一)理事會

英國相關(guān)博物館的理事會主要參照大英博物館，是博物館的決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略性的政策、經(jīng)營原則和發(fā)展規(guī)劃、審查和批準(zhǔn)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所提出的計(jì)劃和執(zhí)行文件，檢查監(jiān)督博物館執(zhí)行計(jì)劃和遵守規(guī)則的情況，并對博物館每年的工作情況發(fā)表年度報(bào)告。此外，理事會還負(fù)責(zé)提出館長人選，但不干涉博物館的具體業(yè)務(wù)，而是授權(quán)給館長。館長在理事會規(guī)定的營運(yùn)策略和年度計(jì)劃范圍內(nèi)，有權(quán)做出一切決策。為了確保理事的中立立場，理事不在博物館內(nèi)任職，不領(lǐng)取任何報(bào)酬，也不能與博物館有業(yè)務(wù)往來。

法國相關(guān)博物館的董事會負(fù)責(zé)定義博物館使命、確定預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用、對外授權(quán)、制定參觀規(guī)范及對博物館的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行議決，并監(jiān)督博物館的運(yùn)行，審查博物館是否完成自身的使命等。不過，法國政府對博物館的管理介入較深，董事會議決的博物館政策和規(guī)劃等內(nèi)容，政府部門大多在事前已有相關(guān)決定。因此，董事會的決策權(quán)不完整，有咨詢機(jī)構(gòu)的意味，乃至于有學(xué)者將其譯為“行政顧問團(tuán)隊(duì)”。政府還控制博物館的人事任免權(quán)，如盧浮宮的總館長需由中央政府內(nèi)閣會議討論決定，并以政令的形式予以任命。

兩國博物館的理事會(董事會)的這些差異與其政治、文化傳統(tǒng)息息相關(guān)。英國的政治文化中，有著限制政府權(quán)力、與政府保持一定的距離、依靠民間中介組織自行管理的傳統(tǒng)。因此，轉(zhuǎn)型后政府從博物館的具體管理中退出，委托給具有中間機(jī)構(gòu)性質(zhì)的理事會，且理事會獨(dú)立性強(qiáng)，功能強(qiáng)大。法國是中央集權(quán)國家，其文化治理模式也是典型的國家主導(dǎo)型，強(qiáng)調(diào)國家和政府的主導(dǎo)作用。因此，轉(zhuǎn)型后，政府依然保持對博物館的影響力和控制力。自主化強(qiáng)調(diào)的是管辦分開，即博物館由國家興辦，而由館長領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理。兩國政府雖然放權(quán)的尺度不一，理事會(董事會)的角色定位和所起的作用也各不相同，但有一點(diǎn)是明確的，即落實(shí)博物館的自主權(quán)，將運(yùn)營的權(quán)力交給館長及其所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)，理順政府、理事會(董事會)和管理層的關(guān)系。這也是博物館轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵。若三者的權(quán)利和義務(wù)界限不清，轉(zhuǎn)型后可操作空間將變得更大，博物館很可能被當(dāng)成個(gè)人分配利益的地方。那博物館非但不能贏得發(fā)展空間，反而有可能淪為部分人謀求私利的后花園。

(二)財(cái)務(wù)

英國的國家博物館最重要的經(jīng)費(fèi)來源是政府撥款。除了少數(shù)幾家接近全額撥款外，其他的一般占預(yù)算經(jīng)費(fèi)的50%以上。如大英博物館，在1995-2000年，政府資金約占了經(jīng)費(fèi)的70%，自營收入占30%。自營收入部分，最主要的辦法是興辦公司以謀取盈利收入(如大英博物館公司、大英博物館發(fā)展信托基金等)；其次是建立博物館之友以吸收社會資金(如大英博物館之友、大英博物館美國之友等)；此外，還會建立一些支持購置文物藝術(shù)品的特定外援組織。政府撥款和社會贊助經(jīng)費(fèi)主要用于維持博物館日常運(yùn)營。如果需要巨額投資的工程建設(shè)或大型特展，博物館還可以向國家樂透彩票申請經(jīng)費(fèi)。此外，政府也通過優(yōu)惠政策來激勵(lì)社會對博物館的捐贈，人們捐贈或低價(jià)出售珍貴文物或藝術(shù)品，使博物館可以相應(yīng)的減免稅收。法國國立博物館最主要的經(jīng)費(fèi)來源也是中央政府，通常達(dá)到預(yù)算經(jīng)費(fèi)的60%以上。預(yù)算劃撥額度的決定權(quán)歸財(cái)政部所有，財(cái)政部對經(jīng)費(fèi)的使用(如收支是否平衡、經(jīng)費(fèi)使用是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)等)進(jìn)行追蹤監(jiān)控，并以此作為劃撥的主要依據(jù)。此外，法國政府鼓勵(lì)民間捐助博物館，凡捐款協(xié)助博物館購入國寶級文物，最高扣抵稅額可達(dá)捐贈金額的90%(但減免稅額最多不得超過其應(yīng)繳總稅額的50%)；企業(yè)贊助文化事業(yè)(包括博物館)可減免應(yīng)繳稅額的33%-80%。自營收入方面，博物館主要依靠門票、展場出租、特展、授權(quán)經(jīng)營、紀(jì)念品出售和社會贊助等方式籌得。

從經(jīng)費(fèi)來源看，轉(zhuǎn)型后，兩國博物館都實(shí)現(xiàn)了以政府資金為主的經(jīng)費(fèi)來源多元化。政府補(bǔ)助其大部分經(jīng)費(fèi)，在政策上鼓勵(lì)社會贊助博物館，并鼓勵(lì)博物館通過各種方式創(chuàng)收，如經(jīng)營、授權(quán)、拉贊助等。這意味著博物館可以廣開財(cái)路，也意味著其要自主籌集部分經(jīng)費(fèi)。這對博物館而言是一把雙刃劍，因?yàn)槊總€(gè)博物館向社會籌募資金的能力不一樣。有些館擁有珍貴的藏品、高品質(zhì)的保護(hù)和展示環(huán)境、廣泛的人脈資源，還有專門人員負(fù)責(zé)征集和募捐，這類博物館可以輕易籌集大量資金。而對于一些小館來說，尋求社會贊助和衍生藝術(shù)品開發(fā)銷售都相當(dāng)困難，自籌經(jīng)費(fèi)之路自然也就無比艱辛。不過兩國政府明顯也考慮到了這一點(diǎn)，并有所應(yīng)對。英國政府主要根據(jù)過往收支狀況及未來需求決定各館預(yù)算中政府撥款的比例，對自籌經(jīng)費(fèi)困難的博物館，會相應(yīng)提高政府撥款的比例，部分館甚至由政府全額撥款，以保證博物館的公益屬性和正常運(yùn)營。法國政府則通過嚴(yán)格評估審核來盡量避免因轉(zhuǎn)型而經(jīng)營不善的情況發(fā)生。法國文化部的官員就曾表示，公立博物館轉(zhuǎn)型的首要條件是博物館本身有很多觀眾、營運(yùn)和口碑很好，且不會經(jīng)常罷工等，并非所有的博物館都適合轉(zhuǎn)型。

(三)人事制度

英國的博物館在轉(zhuǎn)型后，員工不再擁有國家公務(wù)人員的身份，薪水也由博物館自己支付。相應(yīng)的，員工的任用管理不再像以往那樣受到政府相關(guān)政策的約束和限制，博物館有充分的自主權(quán)，決定人事上的聘用、提拔和解雇。法國的博物館在轉(zhuǎn)型之初并沒有獲得人事的真正自主權(quán)。盧浮宮在1993-2003年間，博物館的員工依舊由博物館司派遣，員工增減、任免、干部提拔的權(quán)限也都在文化部，盧浮宮掌握的人事權(quán)非常有限。直到2003年，盧浮宮才爭取到了真正的人事權(quán)。文化部不再過問盧浮宮員工的晉升聘用，而由館長負(fù)責(zé)，員工的薪金也從盧浮宮的經(jīng)費(fèi)中支出。但大部分員工依舊擁有公務(wù)員的身份，盧浮宮主要通過自主聘用沒有公務(wù)員身份的員工來負(fù)責(zé)人事管理。

兩國博物館的轉(zhuǎn)型都致力于加強(qiáng)人事的自主性，這有利于博物館靈活處理人事問題：雇傭人員數(shù)量不再受政府編制限制，可以根據(jù)實(shí)際需要和業(yè)績能力來增減和任免員工。相對而言，英國博物館的改革更為徹底，員工不再擁有公務(wù)員身份，博物館在人事管理上的空間也更大，但員工的福利保障會相應(yīng)受到影響，特別是退休金方面，差別很大，容易遭到內(nèi)部員工的抵制。法國在人事方面的改革較為溫和，博物館在員工福利和晉升方面的改革會與內(nèi)部工會協(xié)商，以取得共識。員工依舊擁有公務(wù)員身份，保留了相關(guān)福利待遇，對轉(zhuǎn)型的疑慮和抵觸相對較少。

(四)監(jiān)督考核機(jī)制

博物館自主化之后，館長和管理層在財(cái)務(wù)和人事上的支配權(quán)增大，為避免任人唯親、以權(quán)謀私的情況發(fā)生，英法兩國建立了監(jiān)督評估機(jī)制。英國首先通過理事會進(jìn)行監(jiān)督，理事會有權(quán)在任何時(shí)間對任何政策進(jìn)行監(jiān)察，可以直接檢查或委托外部獨(dú)立審計(jì)單位對博物館進(jìn)行監(jiān)督檢查，且每年都對館長的表現(xiàn)進(jìn)行評估，并作為確定館長薪酬的基礎(chǔ)。政府也對撥付給博物館的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督。主管機(jī)關(guān)同博物館簽訂《經(jīng)費(fèi)贊助協(xié)議》。協(xié)議主要包括博物館的績效目標(biāo)，改革策略、步驟和目標(biāo)，績效衡量的標(biāo)準(zhǔn)，績效審查機(jī)制等，確定博物館的職責(zé)。博物館必須每年提交“績效報(bào)告”，說明所獲得的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)開支符合所約定的計(jì)劃目標(biāo)。此外，政府帳目委員會、有關(guān)的政府部門、國家審計(jì)署等也會對博物館進(jìn)行監(jiān)督。博物館還實(shí)行信息公開，接受社會監(jiān)督。

為了監(jiān)督國家級公共機(jī)構(gòu)(含轉(zhuǎn)型博物館)，法國的文化部和財(cái)政部都設(shè)置了幾個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以制定并追蹤“績效合約”，控制預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)等?？冃Ш霞s主要包括三方面的內(nèi)容：一是制定中長期的政策和財(cái)務(wù)經(jīng)營計(jì)劃；二是規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)，博物館保證達(dá)成預(yù)定的目標(biāo)，監(jiān)督機(jī)關(guān)則保證人力和經(jīng)費(fèi)；三是按照預(yù)先確定的目標(biāo)和各項(xiàng)質(zhì)、量指標(biāo)，對成果進(jìn)行評價(jià)考核。政府通過追蹤合約和考核，確保博物館的運(yùn)作符合國家和社會需要。文化部的博物館司也逐漸放棄對博物館的直接管理，將主要精力放到對博物館政策研究制定、執(zhí)行和監(jiān)督上。董事會也監(jiān)督博物館，審核其是否完成使命、達(dá)到預(yù)定目標(biāo)等。博物館還必須公開信息，接受社會監(jiān)督。

兩國建立起來的監(jiān)督和考核評估機(jī)制，促使博物館的館長及其管理層在決策時(shí)必須顧及國家的法律法規(guī)和相關(guān)政策，也必須合理調(diào)配資源和選用人才，以便完成博物館的任務(wù)和目標(biāo)，而不能為所欲為。

四、結(jié)論

通過對英法兩國轉(zhuǎn)型博物館治理模式的探析，我們看到兩者有諸多共同特征：都實(shí)行管辦分離，賦予了博物館人事和財(cái)務(wù)自主權(quán)，制定了配套政策鼓勵(lì)博物館自主創(chuàng)收，建立了完善的監(jiān)督考核機(jī)制，并藉此提高博物館的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。由于兩國政治文化背景不同，博物館轉(zhuǎn)型的發(fā)起原因、推動力量不一樣，兩國的治理模式有自己鮮明的特點(diǎn)。英國采用委托制，成立具有獨(dú)立法人身份的理事會，賦予理事會決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，由理事會來管理博物館。而法國雖然也為博物館成立了董事會，但真正的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)還在主管機(jī)關(guān)那里，董事會決策監(jiān)督權(quán)的象征意義多于實(shí)際意義。英國是政府自上而下推動改革，所有國家博物館都實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型；法國則是博物館自下而上自主爭取，政府對條件成熟的博物館予以批準(zhǔn)。英國的館長在理事會的授權(quán)下開展工作；法國的館長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)董事會開展工作。英國在人事改革上一推到底，連員工的身份也一同轉(zhuǎn)變；法國的人事改革相對溫和，保留已有員工的公務(wù)員身份，以減少阻力……

兩者的共同特征和差異性，構(gòu)成了兩種不同的治理模式。在實(shí)際的運(yùn)作中，這兩種治理模式都較好地完成了對博物館的管理和監(jiān)督，都能較好完成制度設(shè)計(jì)者賦予它們的使命，并不因?yàn)椴町惗袃?yōu)劣之分。這不僅讓我們看到了博物館治理轉(zhuǎn)型的可行方向——設(shè)計(jì)一套既充滿彈性，又考核嚴(yán)格、監(jiān)督完善的制度；也為我們揭示了在不同的歷史傳統(tǒng)和政治文化背景下，存在不同治理方式的可能性。制度設(shè)計(jì)者需要做的，正是基于自己的歷史傳統(tǒng)和政治文化背景，探索設(shè)計(jì)適合自身需要的治理方式。

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【責(zé)任編輯：王 崇】

2015-11-25

余子龍(1982-)，男，廣東普寧人，館員，主要從事地方史和博物館學(xué)研究。

G269.2

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1673-7725(2016)02-0187-05