城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在欠發(fā)達地區(qū)的運用
——以山東菏澤市為例*

李秋香

(菏澤市國土資源局,山東菏澤 274000)

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城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在欠發(fā)達地區(qū)的運用
——以山東菏澤市為例*

李秋香

(菏澤市國土資源局,山東菏澤 274000)

學(xué)習(xí)貫徹“五大發(fā)展理念”的基本要求，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，可有助于解決新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化及脫貧攻堅進程中“地從哪里出”“錢從哪里來”“人往哪里去”“貧從哪里扶”等瓶頸制約性問題，特別是針對增減掛鉤項目資金籌集渠道單一問題，研究提出了10種融資渠道，對如何用好用活增減掛鉤政策，全面加快新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及脫貧攻堅進程具有借鑒意義。

新型城鎮(zhèn)化；項目融資；脫貧攻堅

2月23日，國務(wù)院召開了深入推進新型城鎮(zhèn)化電視電話會議，指出深入推進新型城鎮(zhèn)化是全面實現(xiàn)現(xiàn)代化必由之路，是解決當(dāng)前和長遠穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、惠民生根本舉措，是解決“三農(nóng)”問題和推動人們生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變及社會文明程度提高的重要途徑。會議提出，全面實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，作為深入推進新型城鎮(zhèn)化的重要保障措施。如何用好用活增減掛鉤政策，創(chuàng)新工作舉措，破解工作難題，最大限度為全市新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化及扶貧攻堅進程提供服務(wù)和保障，值得深入研究和思考。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策體現(xiàn)了發(fā)展新理念

建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為農(nóng)用地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于農(nóng)民安置、農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成拆舊建新項目區(qū)，通過土地復(fù)墾和調(diào)整利用，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量不擴大，城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地整治措施。

黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、綠色、開放、協(xié)調(diào)、共享五大發(fā)展新理念，這是確保完成“十三五”規(guī)劃目標，全面建設(shè)小康社會的強大思想武器和科學(xué)工作指南，增減掛鉤政策全面貫穿和完美體現(xiàn)了“五大發(fā)展新理念”。

(一) 創(chuàng)新發(fā)展理念

創(chuàng)新之一是增減掛鉤拆舊區(qū)與建新區(qū)封閉運作，農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)增加密切掛鉤，使保護耕地與保障用地這一矛盾找到了最佳結(jié)合點，在對立中實現(xiàn)了統(tǒng)一，從而使保護耕地、保障用地“雙保”目標落到實處。創(chuàng)新之二是變土地交易的“不動”為指標使用的異地“調(diào)劑”，為盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地資產(chǎn)找到了一種有效的市場實現(xiàn)形式，因為受區(qū)域規(guī)劃及配套水平制約，即使農(nóng)村集體土地使用制度改革全部到位后，偏僻鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地也很難直接入市高效配置，而置換成周轉(zhuǎn)指標有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)甚至東部發(fā)達地區(qū)，不僅優(yōu)化了建設(shè)用地布局，而且實現(xiàn)指標收益最大化，既為農(nóng)村發(fā)展注入了資金，又為城鎮(zhèn)發(fā)展拓廣了空間。

(二) 綠色發(fā)展理念

一是較未利用土地開發(fā)、窯場等村莊工礦廢棄地復(fù)墾，村莊建設(shè)用地更易整治，經(jīng)過數(shù)年土質(zhì)培育可達到優(yōu)質(zhì)良田標準，可補劃為基本農(nóng)田，適宜發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)。同時為了保持林地覆蓋率，有效涵養(yǎng)和調(diào)劑地表水分，防止片面追求增加耕地面積，省廳新《管理辦法》規(guī)定，復(fù)墾土地標準由耕地調(diào)整為農(nóng)用地，為有效保護農(nóng)用林地、農(nóng)用坑塘，維持自然界生態(tài)平衡提供了政策支持。二是安置區(qū)戶均占地規(guī)定不得超過200平米，建筑容積率不大于1，房屋建筑以2層為主，多層為輔，而不照搬城市居住小區(qū)建設(shè)模式(容積率3-4)，這樣既確保了用地節(jié)約集約，又做到生態(tài)宜居；讓農(nóng)民群眾既享受到城鎮(zhèn)化配套服務(wù)，又保留鄉(xiāng)村文化生活特色。

(三) 開放發(fā)展理念

開放發(fā)展理念中的“開放”是指對外開放，這里的“外”，指廣義的本區(qū)域外即是“外”，實質(zhì)是地區(qū)間資源共享，優(yōu)勢互補，合作共贏。拆舊建新項目區(qū)封閉管理中的“封閉”，目的是確保拆舊區(qū)耕地增加與建新區(qū)耕地減少“占補平衡”，建新區(qū)指標收益與拆舊區(qū)拆舊復(fù)墾支出“收支平衡”，而非機械性理解為必須把拆舊建新項目區(qū)封閉在本縣域范圍內(nèi)。由于我省東西部發(fā)展不平衡，東部地區(qū)項目資金充足但農(nóng)村建設(shè)用地潛力有限，西部地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治空間較大，但項目資金不足，節(jié)余指標跨市有償調(diào)劑是建立在市場經(jīng)濟條件的東西結(jié)合新模式，對菏澤市而言，實質(zhì)是借助外力，激活內(nèi)力，確保項目資金更有保障，項目實施更加順利，建設(shè)用地布局更加合理，因而，項目區(qū)運作上的“封閉”與節(jié)余指標使用上的“開放”，不是對立的而是有機統(tǒng)一的。

(四) 協(xié)調(diào)發(fā)展理念

一是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。既為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供用地和資金支持，又是城鎮(zhèn)發(fā)展彌補計劃用地指標不足，拓展城市規(guī)劃空間，是市場經(jīng)濟條件下城鄉(xiāng)結(jié)合、以城返鄉(xiāng)、以工輔農(nóng)的有效載體。二是促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過掛鉤節(jié)余指標跨市有償調(diào)劑，既為發(fā)達地區(qū)破解了建設(shè)用地挖潛難題，實現(xiàn)了本地區(qū)耕地總量動態(tài)平衡，又為后發(fā)達地區(qū)破解了增減掛鉤項目融資難題，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)效益最大化，以充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)科學(xué)趕超，后來居上。

(五) 共享發(fā)展理念

共享發(fā)展就是堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果與人民共享，讓群眾有實實在在的獲得感。實施增減掛鉤項目的根本出發(fā)點和落腳點即是尊重群眾意愿，保障群眾利益，以菏澤市曹縣磚廟鎮(zhèn)“十三村”社區(qū)為例，該社區(qū)借助增減掛鉤政策由原13個自然村合并而成，實際騰地2000余畝。目前，該社區(qū)群眾一是生活環(huán)境條件根本改善，全部實現(xiàn)硬化、亮化、綠化、美化，通自來水、通下水道、通有線網(wǎng)絡(luò)，交通非常便利；二是享受到城鎮(zhèn)化配套服務(wù)，幼兒院、小學(xué)、中學(xué)、社區(qū)服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心、垃圾和污水處理、文體廣場、商業(yè)超市、醫(yī)院等一應(yīng)俱全。三是依靠2000畝土地流轉(zhuǎn)租金收益，大大提高了公共服務(wù)能力，減免了社區(qū)居民衛(wèi)生費、公共電費、水資源費、養(yǎng)老醫(yī)療保險等多項費用。四是社區(qū)利用新增耕地和留用指標發(fā)展了綠化高效種植大棚、農(nóng)家樂、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園等系列產(chǎn)業(yè)，居民收入水平顯著提高。

二、增減掛鉤政策在新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化及脫貧攻堅進程中的重要作用

(一)有助于解決“地從哪里出”的問題

未來5年，該市經(jīng)濟發(fā)展長期向好，政策效應(yīng)疊加，重大基礎(chǔ)設(shè)施密集實施，扶貧攻堅強力帶動，生物醫(yī)藥、能源化工、機電設(shè)備、農(nóng)副產(chǎn)品加工和商貿(mào)物流五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速膨脹規(guī)模，該市“十三五”規(guī)劃提出，規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資率年均增長13%左右，由2015年的1074億元增長到2020年的1973億元，5年累計7860億元(按平均投資強度350萬元/畝計算，需新增用地22.4萬畝)，常住人口城鎮(zhèn)化率由目前的44.6%增長到2020年的53%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由26%增長到35%，“十三五”期間全市農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)人口近100萬人。綜合以上情況預(yù)測，“十三五”期間全市城鄉(xiāng)各類非農(nóng)建設(shè)用地需求約20-25萬畝，其間計劃用地指標約5萬畝(可作為占補平衡資源的未利用地全市僅剩10萬畝，定陶、巨野、成武已基本沒有可以用作復(fù)墾的未利用地資源)，農(nóng)村工礦廢棄地調(diào)整利用項目置換建設(shè)用地指標約3萬畝(全市符合整治規(guī)劃的農(nóng)村工礦廢棄地資源僅剩3萬畝)，城區(qū)存量建設(shè)用地盤活挖潛約為5萬畝，尚有7-12萬畝用地指標缺口。該市農(nóng)村居民點面積為203萬畝，人均占地197平方米，按山東省政府規(guī)定農(nóng)村居民點人均占地最高限指標100平方米測算，除已完成整治的村莊外，騰地潛力尚有80萬余畝，可見建設(shè)用地增減掛鉤是解決“十三五”乃至今后用地矛盾主渠道之一。2006-2016年全市累計完成增減掛鉤復(fù)墾耕地4.3萬畝，其中2003年完成1萬畝，2004年完成0.7萬畝，2005年完成0.8萬畝，單縣、曹縣已分別累計完成1萬畝，有效緩解了供地矛盾。

(二) 有助于解決“錢從哪里來”的問題

建設(shè)資金不足是該市推進新型城鎮(zhèn)化的瓶頸制約問題。目前省內(nèi)跨設(shè)區(qū)市有償調(diào)劑價格已在30萬元/畝以上，該市80萬畝農(nóng)村居民點騰地潛力，意味著蘊藏著2400億元市場價值(2015年全市公共財政預(yù)算收入177.7億元，相當(dāng)于13年公共財政預(yù)算收入總和)。掛鉤節(jié)余指標資產(chǎn)屬性較其它資源性資產(chǎn)有三個明顯特征，一是潛在性，只有通過采取土地拆舊復(fù)墾和建設(shè)用地調(diào)整利用等措施，才能充分顯化出來；二是易失性，現(xiàn)有村莊違法違規(guī)建設(shè)愈多，村莊整治難度愈大，節(jié)余指標資產(chǎn)流失就愈嚴重；三是增值性，節(jié)余指標屬稀缺資源性資產(chǎn)，隨著今后建設(shè)用地資源稀缺程度愈來愈大，其資產(chǎn)價值也將隨之水漲船高，比如用于計劃用地指標的占補平衡指標，10余年前向外市調(diào)劑價格僅為2000元/畝，現(xiàn)在已漲到6-7萬元/畝。近年來該市累計實現(xiàn)增減掛鉤收益45億元，完成新村建設(shè)120個，安置人口23萬。同時，通過提升增減掛鉤項目規(guī)模和檔次，實現(xiàn)農(nóng)村人口和要素集聚，還將成為“十三五”期間承接國家諸多項目和資金幫扶的項目平臺。如爭取國家項目資金建設(shè)中小學(xué)、幼兒院、醫(yī)院、養(yǎng)老公寓、便民超市、社區(qū)服務(wù)中心、污水處理廠、垃圾轉(zhuǎn)運站、大型沼氣站、集中供水、供暖、供氣設(shè)施等，均需要借助增減掛鉤政策平臺，確保新建社區(qū)人口達到一定規(guī)模，預(yù)留用地達到扶持項目規(guī)范化建設(shè)要求等。

(三) 有助于解決“人往哪里去”的問題

目前菏澤市區(qū)建成區(qū)面積99.55平方公里，人口78.5萬人，屬中等城市規(guī)模(人口50-100萬人)，8個縣城建成區(qū)面積總和237.82平方公里，市、縣城區(qū)都屬國家鼓勵支持發(fā)展的中、小城市范疇，特別是該市城鎮(zhèn)化率水平偏低，以常住人口城鎮(zhèn)化率為例，目前全省平均57%，該市44.6%，與該市“十三五”規(guī)劃目標53%差距8.4%，與全省“十三五”規(guī)劃目標65%差距20.4%。目前全市人口1003萬，這就意味著，實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標，約需轉(zhuǎn)移有條件農(nóng)村人口80萬人；趕上全省“十三五”規(guī)劃目標，約需轉(zhuǎn)移200萬人。那么如此大規(guī)模的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，具體去向哪里？

1.市、縣城區(qū)。實現(xiàn)有條件農(nóng)村人口向城區(qū)轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵措施之一是深化城市房地產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一是降成本。目前菏澤市、縣區(qū)房產(chǎn)價格約為3000-5000元/m2，購買100m2中小戶型約需30-50萬。為進一步降低進城農(nóng)民購房成本，建議借助增減掛鉤政策，建立農(nóng)村宅基地有償退出機制，凡進城、鎮(zhèn)農(nóng)民自愿退出原有宅基地或自覺放棄依法申請宅基地資格的，對騰地、節(jié)地面積按其所在增減掛鉤項目區(qū)補償標準進行補償。按人均騰地、節(jié)地0.2畝計算，進城鎮(zhèn)100-200萬人意味著新拓擴20-40萬畝用地空間，加之其它用地渠道，市、縣區(qū)除保障建設(shè)自用外，尚有50%左右節(jié)余指標可用于跨市有償調(diào)劑，這樣總體節(jié)余指標收益水平將達到20萬元/畝左右，一個3-4人的農(nóng)民家庭，退出宅基地進城鎮(zhèn)購房，將獲得12-16萬元經(jīng)濟補償，約占其購房成本35%左右。二是擴剛需。目前市、縣城區(qū)機關(guān)、事業(yè)、國企工作人員絕大部分已擁有私家房產(chǎn)，加之國家加大城區(qū)棚戶區(qū)改造力度，自今年起3年內(nèi)，市、縣區(qū)棚戶區(qū)改造將涉及城中村居民18萬戶，這些居民將全部擁有新建房產(chǎn)，這就是說，市、縣城區(qū)居民現(xiàn)有購房剛性需求空間已非常有限，支撐房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的主力軍無疑是農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城的新市民，這既包括將要進城鎮(zhèn)的100-200萬人，還包括已進城尚未購房的新市民。目前該市城鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為26%，較常住人口城鎮(zhèn)化率低18.6個百分點，這就意味著目前已進城鎮(zhèn)農(nóng)民約180萬人在農(nóng)村尚有宅基地(其宅基地若全部有償退出，又可騰地36萬畝)，其中50%左右在城鎮(zhèn)尚未購房，二者相加，市、縣城鎮(zhèn)有購房需求的新市民將達200-300萬人，這是多么誘人的房地產(chǎn)剛性需求空間。三是補短板。吸引有條件農(nóng)民進城鎮(zhèn)購房，除了有效降低其經(jīng)濟成本外，最為關(guān)鍵的還有其進城鎮(zhèn)后的生活環(huán)境條件，城鎮(zhèn)區(qū)交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、休閑等公共服務(wù)保障水平，特別是其創(chuàng)業(yè)、就業(yè)條件和收入保障水平，這些方面菏澤市、縣城鎮(zhèn)區(qū)均不同程度存在若干短板，特別是基礎(chǔ)、公益設(shè)施配套水平滯后，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)承載能力有限，遠遠不能滿足新增100-200萬人創(chuàng)業(yè)、就業(yè)需求，所以“十三五”期間必需大量增加城市公益用地和產(chǎn)業(yè)用地，實施新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，沒有新型工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)支撐，新型城鎮(zhèn)化必將“泡沫化”。基于此，菏澤市區(qū)新一輪城市規(guī)劃范圍擴大到約220平方公里，比現(xiàn)有建成區(qū)面積增大120平方公里(18萬畝)。如此大規(guī)模的城市建設(shè)用地增加，倘若沒有與之相對應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地減少，市、縣區(qū)耕地總量動態(tài)平衡從何談起？這就是國務(wù)院決定全面實行建設(shè)用地增減掛鉤政策的意義所在。

2.建制鎮(zhèn)，特別市級以上重點鎮(zhèn)。目前該市建制鎮(zhèn)160余個，其中市級重點鎮(zhèn)30個，省級示范鎮(zhèn)17個，國家級重點鎮(zhèn)18個。小城鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的一個主攻方向，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中必須補齊的一個短板，為此國家出臺了一系列鼓勵扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策措施，如省級示范鎮(zhèn)目前每年省直接下達計劃用地指標50畝，并撥付約500-800萬元的城鎮(zhèn)配套建設(shè)資金。國家級重點鎮(zhèn)本次國務(wù)院城鎮(zhèn)化會議明確，可以享受城區(qū)棚戶區(qū)改造貸款政策。增減掛鉤政策對加快小城鎮(zhèn)建設(shè)意義主要有三：一是擴大用地空間(折舊騰出的建設(shè)用地亦可直接安排建設(shè)項目)，二是緩解建設(shè)資金壓力，三是調(diào)整建設(shè)用地布局，其中涉及基本農(nóng)田保護區(qū)調(diào)整的，可將掛鉤項目已驗收復(fù)墾區(qū)申請補劃為基本農(nóng)田保護區(qū)。曹縣梁堤頭鎮(zhèn)、單縣謝集鎮(zhèn)、巨野縣龍固鎮(zhèn)等近幾年通過實施增減掛鉤項目，鎮(zhèn)駐地集聚人口已達1-2萬人，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)面積5000-10000畝，基礎(chǔ)、公益設(shè)施配套水平已初步達到新型城鎮(zhèn)化標準。

3.新型城鎮(zhèn)化中心社區(qū)。我市借助增減掛鉤項目已建成的諸多新型社區(qū)，如單縣謝集鎮(zhèn)李村寺社區(qū)、曹縣磚廟鎮(zhèn)“十三村”社區(qū)、鄆城縣南趙樓鎮(zhèn)“六和苑”社區(qū)、東明縣長興集鄉(xiāng)七號新村等，居住人口均在3000-5000人以上，居民非農(nóng)收入占70%以上、城鎮(zhèn)化服務(wù)設(shè)施比較齊全，基本達到了城鎮(zhèn)化社區(qū)考核標準。

(四)有助于解決“貧從哪里扶”的問題

該市農(nóng)村貧困人口93萬，占全省1/3，省級認定的貧困村有566個行政村。一是有效促進搬遷扶貧。該市黃河灘區(qū)內(nèi)人口15.62萬人，灘區(qū)面積518.79平方公里，黃河故道區(qū)涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，77萬人，異地搬遷占地量大，通過增減掛鉤政策和國家異地搬遷扶貧政策疊加，既能夠解決搬遷用地問題，又能夠解決建設(shè)資金問題，將大大改善村民居住和生產(chǎn)生活條件。二是有效促進產(chǎn)業(yè)扶貧。通過實施增減掛鉤項目區(qū)居住社區(qū)和創(chuàng)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)共建”，解決農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地問題，促進城市工商資本下鄉(xiāng)，帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化龍頭企業(yè)和高產(chǎn)、高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)民就業(yè)和增收渠道。三是有效促進項目扶貧。借助增減掛鉤政策平臺，集聚農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模，拓寬社區(qū)發(fā)展空間，為各類扶貧項目落地創(chuàng)造條件。四是有效促進集體扶貧。通過掛鉤項目復(fù)墾新增耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)和高效利用，提高村級集體公共服務(wù)和困難居民村級救助能力。

三、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的有利條件

(一)所謂天時，即大勢所趨

李克強總理在2015年政府工作報告中，從加快推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，加大扶貧攻堅力度的戰(zhàn)略高度，提出了規(guī)范并拓廣增減掛鉤政策的大政方針。去年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出：“充分利用增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”近日國土資源部出臺了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，特別是剛召開的國務(wù)院深入推進新型城鎮(zhèn)化電視電話會議確定，全面實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。我省人大去年已頒布實施了《山東省土地整治條例》，省國土資源廳修訂了《山東省建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，省委、省政府今年還將出臺積極穩(wěn)妥推進增減掛鉤工作的實施意見。菏澤市委、市政府對增減掛鉤工作十分重視，市委孫愛軍書記2015年7月份連續(xù)三次對增減掛鉤工作作出重要批示和部署，今年元月份又在全市農(nóng)村生態(tài)文明村建設(shè)工作會議上對增減掛鉤工作再次安排部署，解維俊市長、劉傳瑾副市長多次聽取增減掛鉤工作匯報，并做出具體安排部署，所有這些為實施增減掛鉤工作營造了良好環(huán)境，帶來了千載難逢的發(fā)展機遇。

(二) 所謂地利，即區(qū)域有利條件

菏澤市實施增減掛鉤工作，既蘊藏巨大土地潛力，又具有政策疊加效應(yīng)，一是壓煤村莊搬遷型。全市壓煤搬遷村莊160余個，利用騰出的增減掛鉤節(jié)余指標和煤礦企業(yè)的雙資金注入，可有效加快村莊搬遷和社區(qū)建設(shè)進度。二是黃河灘區(qū)村莊遷建型。充分利用國家黃河灘區(qū)村莊遷建扶持政策，借助增減掛鉤政策平臺，力求“十三五”期間全面完成遷建任務(wù)。三是省級認定貧困村莊和單縣、曹縣黃河故道區(qū)扶貧開發(fā)型。整合國家各項扶貧開發(fā)政策，必將加快村莊整治步伐。四是小城鎮(zhèn)集聚或中心社區(qū)建設(shè)型。該市有市級以上重點鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)65個，“十三五”還要規(guī)劃建設(shè)新型農(nóng)村中心城鎮(zhèn)化社區(qū)約500個，可享受國家重點鎮(zhèn)和新型社區(qū)建設(shè)多項政策扶持。

(三) 所謂人和，即群眾意愿

一是該市農(nóng)村現(xiàn)有房屋大多數(shù)建于上世紀八九十年代，目前大多已處于翻新、改建階段，加之受子女結(jié)婚用房攀比之風(fēng)影響，群眾對新房建設(shè)特別是樓房建設(shè)普遍有較強需求；二是隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，特別是外出務(wù)工收入增加，農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力大大增強；三是隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，村民生產(chǎn)方式悄然發(fā)生了很大變化，要求新的生活方式與之相適應(yīng)；四是掛鉤項目示范區(qū)建設(shè)，對周邊村莊具有顯著的激勵效應(yīng)，如曹縣許多村莊主動要求申報實施增減掛鉤項目。

四、破解后發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目融資難題

(一)提高節(jié)余指標用于經(jīng)營性用地及其收益返還比例。國務(wù)院文件規(guī)定，節(jié)余指標用于經(jīng)營性用地比例不得低于40%，其純收益全部返還掛鉤項目。省國土資源廳有關(guān)文件規(guī)定城鎮(zhèn)新增各類經(jīng)營性用地原則使用掛鉤節(jié)余指標。由于經(jīng)營性用地增值收益包括土地指標收益和土地配套收益等，依據(jù)各縣區(qū)經(jīng)營性土地收益具體情況，節(jié)余指標有償使用費應(yīng)不低于20-30萬/畝；或借鑒巨野縣做法，節(jié)余指標50%用于各類經(jīng)營性用地，其純收益50%返還農(nóng)村項目區(qū)。

(二)凡重大民生、工業(yè)項目使用節(jié)余指標的，經(jīng)縣區(qū)政府批準，有償使用費不低于10萬元/畝。這是參照使用計劃指標成本，使用土地計劃指標還需以6-7萬元/畝購買占補平衡指標并繳納三項費稅。

(三)適應(yīng)大眾創(chuàng)業(yè)形勢需要，建立市、縣(區(qū))節(jié)余指標交易平臺，制定指標交易管理辦法，一般項目用地需求，引入市場競爭機制，確保掛鉤節(jié)余指標使用費不低于15萬元/畝。

(四)用足用活省政府節(jié)余指標跨設(shè)區(qū)市有償調(diào)劑政策，借助省國土資源廳指標交易平臺，盡可能向東部市地以不低于30萬元/畝價格有償調(diào)劑。目前有關(guān)政策障礙基本解除，關(guān)鍵是消除疑慮，積極嘗試。目前項目申報不成問題，該市項目存量尚有5萬畝，今年全省申報規(guī)模10萬畝，指安置區(qū)占農(nóng)用地規(guī)模。還有的認為自身指標尚不夠用，談何向外調(diào)劑？關(guān)鍵要用發(fā)展的眼光看問題，只要資金渠道拓廣了，補償標準提高了，群眾積極性調(diào)動起來了，項目實施進度將大大加快，況且節(jié)余指標調(diào)劑由市、縣區(qū)政府統(tǒng)一掌控，不會出現(xiàn)指標使用失控問題。

(五)積極爭取省政府土地儲備集團支持，合作開展增減掛鉤項目，其節(jié)余指標直接用于省級重大項目。該集團屬省政府直屬事業(yè)單位，注冊資金50億元人民幣，受省國土資源廳業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

(六)有效整合各類涉農(nóng)項目資金。汪洋副總理在今年全國農(nóng)村工作會議上指出：“探索不同層級整合涉農(nóng)資金的有效方式，充分發(fā)揮地方整合項目資金的積極性，讓地方能整合、敢整合?！睂W(xué)習(xí)曹縣做法：一是項目前期論證階段要主動與各涉農(nóng)項目資金相關(guān)部門搞好對接，與有關(guān)專項規(guī)劃搞好銜接；二是安置區(qū)農(nóng)民新房基本建成后，由縣區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集有關(guān)部門負責(zé)人，采取“一事一議”的辦法，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、捆綁使用、各記其功”的原則，整合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有關(guān)的路、水、電和治安、社保、醫(yī)療、科教、文體等各方面資金，發(fā)揮集聚效應(yīng)，以解決項目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)資金所需。三是各涉農(nóng)項目資金跟蹤落實，真正以提高項目區(qū)綜合配套條件，改善群眾生產(chǎn)生活條件為目的，而不以完成項目驗收為工作終結(jié)。

(七)建議市政府從土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分等土地收益中列支，對拆舊區(qū)土地復(fù)墾費用以獎代補。參照原農(nóng)村騰空地項目管理模式，對拆舊復(fù)墾區(qū)具備一定規(guī)模且完成拆舊安置后，納入土地整理項目管理，并引入項目招投標、工程監(jiān)理等五項管理制度，經(jīng)嚴格項目驗收后，市級以上政府予以政策性補助(復(fù)墾前雖屬農(nóng)村建設(shè)用地，但驗收備案后即轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，并且與周邊農(nóng)用地成方連片，易于納入高標準農(nóng)田項目統(tǒng)一建設(shè)。中央已決定將分散在國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)展改革、財政等部門的建設(shè)項目資金整合起來，集中投向高標準農(nóng)田項目)。

(八)積極協(xié)調(diào)政策性銀行貸款。要深入研究目前國家放寬金融信貸政策，實施投資拉動，擴內(nèi)需，穩(wěn)增長的新形勢，爭取農(nóng)發(fā)行等國家政策性銀行支持，作為城鄉(xiāng)增減掛鉤項目啟動資金，目前鄆城、巨野、定陶等縣正在積極做這方面工作。

(九)參照“PPP”模式社會融資。市(區(qū))區(qū)政府負責(zé)掛鉤項目規(guī)劃、立項、驗收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)的項目拆舊復(fù)墾和群眾安置，以騰地指標分成、轉(zhuǎn)讓擬復(fù)墾土地一定年限承包經(jīng)營權(quán)、拍賣建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)掛鉤項目安置區(qū)部分土地，用于經(jīng)營性項目開發(fā)建設(shè)等，吸引社會資本注入。

(十)縣財政部門設(shè)立增減掛鉤項目資金專戶，專項列支，?？顚Ｓ谩？h國土、農(nóng)工辦等部門核實增減掛鉤項目實施進度，財政部門及時足額撥付項目資金?？h區(qū)政府批準項目開工前，補償資金應(yīng)到位30%；主體完成后應(yīng)到位70%，驗收完成使用指標前到位100%。

(責(zé)任編輯：袁宗建)

On Application of Increase & Decrease Linking Policy of Urban and Rural Construction Land in Less Developed Areas—— Taking Heze Shandong as an Example

LI Qiu-xiang

(Heze Municipal Bureau of Land and Resources, Heze Shandong 274000, China)

Carrying out the basic requirements of the Five Development Concept, better work in increase and decrease use of urban and rural construction land will help to solve many restrictive problems of fund collection, resident migration and poverty plans in the process of urbanization, industrialization and poverty alleviation. Ten kinds of financing ways are put forward to solve the project funds raising channels, which is of great significance on how to better use the Increase & Decrease Linking Policy to speed up the process of urbanization, industrialization and poverty alleviation.

new urbanization; project financing; poverty alleviation

1673-2103(2016)03-0040-05

2016-03-15

李秋香(1966-)，女，山東菏澤人，副高級工程師。

F427

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