我國(guó)“地方主導(dǎo)型”區(qū)域法治協(xié)調(diào)問(wèn)題

梁　晨

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都　610500)

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我國(guó)“地方主導(dǎo)型”區(qū)域法治協(xié)調(diào)問(wèn)題

梁晨

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都610500)

[摘要]在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要時(shí)期，習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”處于基礎(chǔ)地位。目前我國(guó)在區(qū)域法治協(xié)調(diào)方面面臨著許多困難，而“地方主導(dǎo)”模式能更好地適應(yīng)我國(guó)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀并解決實(shí)際問(wèn)題，加快建立和完善立法、執(zhí)法及司法協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)消減區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的沖突和摩擦，是推動(dòng)區(qū)域一體化健康發(fā)展的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域法治協(xié)調(diào)；立法協(xié)調(diào)；執(zhí)法協(xié)調(diào)；司法協(xié)調(diào)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，習(xí)近平總書(shū)記提出了“全面建成小康社會(huì)”“全面深化改革”“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略布局。其中“全面推進(jìn)依法治國(guó)”是其他三個(gè)方面的保障。在現(xiàn)階段，發(fā)展不平衡是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的主要問(wèn)題，各區(qū)域發(fā)展共同體的成員們?cè)谧非蠊餐鎻V泛合作的同時(shí)，也在合作的過(guò)程中頻頻出現(xiàn)沖突和摩擦，如何化解這一矛盾成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。根據(jù)依法治國(guó)精神的要求，要解決區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題，必須加強(qiáng)對(duì)區(qū)域法治的建設(shè)和研究，規(guī)范“地方主導(dǎo)型”區(qū)域法治協(xié)調(diào)問(wèn)題，加強(qiáng)國(guó)際交往和合作，深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等。

一、區(qū)域法治協(xié)調(diào)的概念及特征

對(duì)于“區(qū)域法治協(xié)調(diào)”的概念問(wèn)題，有學(xué)者以西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中的法治建構(gòu)為前提，對(duì)“法治協(xié)調(diào)”做了如下定義：法治協(xié)調(diào)是指靜態(tài)層面的法律制度之間，動(dòng)態(tài)層面的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間，以及靜態(tài)、動(dòng)態(tài)之間的互相統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、和諧，在互相促進(jìn)中減少甚至消除沖突和抵制，最大限度的發(fā)揮實(shí)際效能。上述概念中的“法治協(xié)調(diào)”事實(shí)上就是“區(qū)域法治協(xié)調(diào)”，是對(duì)區(qū)域法治協(xié)調(diào)的最精煉、最完整的概括。

區(qū)域法治協(xié)調(diào)作為區(qū)域法治建設(shè)的細(xì)化和國(guó)家法治在微觀層面的一種特殊表現(xiàn)形式，具有以下一些基本特征：首先，區(qū)域法治協(xié)調(diào)的范圍具有廣泛性。它不僅限制于靜態(tài)層面的法律制度，同時(shí)還包括動(dòng)態(tài)層面的立法、執(zhí)法、司法等各環(huán)節(jié)，以及二者之間的和諧與統(tǒng)一。其次，區(qū)域法治協(xié)調(diào)的主體具有特殊性。區(qū)域法治協(xié)調(diào)的主體具有復(fù)數(shù)性，且數(shù)量的確定以一定地域內(nèi)行政區(qū)劃的個(gè)數(shù)為依據(jù)，而這種地域則是基于地方間的發(fā)展需要而自發(fā)確定，或者是以國(guó)家或地方的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)由政策加以確定。再次，區(qū)域法治協(xié)調(diào)內(nèi)容和程序具有合法性。盡管協(xié)調(diào)的結(jié)果不一定具有嚴(yán)格意義上的法律約束力，但是合作各方必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，且協(xié)調(diào)的結(jié)果不能違背法律法規(guī)的規(guī)定，任何越權(quán)的行為和契約都將歸于無(wú)效；另外，在協(xié)調(diào)的過(guò)程還要遵守最低限度的程序要求，做到信息公開(kāi)，保障有關(guān)主體能夠充分表達(dá)其利益訴求。

二、我國(guó)“地方主導(dǎo)型”區(qū)域法治協(xié)調(diào)模式

“地方主導(dǎo)型”的區(qū)域法治協(xié)調(diào)，是一種主要由區(qū)域成員自發(fā)的達(dá)成協(xié)調(diào)意識(shí)，以聯(lián)席會(huì)議制度為紐帶，積極主動(dòng)的促進(jìn)各方在立法、執(zhí)法、司法方面的協(xié)調(diào)一致，使區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制更加系統(tǒng)和完善，為區(qū)域一體化的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。

區(qū)域一體化的發(fā)展離不開(kāi)法制的保障。但統(tǒng)一法制滿(mǎn)足不了特定區(qū)域發(fā)展的具體需要，實(shí)際可操作性力度疲軟，區(qū)域一體化，還需要有更優(yōu)越的小環(huán)境或法制平臺(tái)。同時(shí)，統(tǒng)一法制也滿(mǎn)足不了經(jīng)濟(jì)一體化的需要，這種法制的重點(diǎn)在于司法制度和行政處罰制度，具有事后追究性。但是，區(qū)域一體化，卻要求建立一種積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)、加強(qiáng)緊密合作的法制，一種具有實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和安排功能的法制。就實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，行政協(xié)議是最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制。無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，行政協(xié)議都發(fā)揮重要作用。而在國(guó)內(nèi)已有的區(qū)域一體化實(shí)踐中，行政協(xié)議(聯(lián)席會(huì)議制度)無(wú)疑也是最為重要的一種區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制。就目前中國(guó)的實(shí)際情況看，聯(lián)席會(huì)議制度必將成為各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)的首選，我們所說(shuō)的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，就是建立在聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，并結(jié)合其他具體協(xié)調(diào)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

區(qū)域一體化離不開(kāi)國(guó)家統(tǒng)一的法制，但這種法制只能為區(qū)域發(fā)展提供一種宏觀上的原則、方向的指導(dǎo)，并不能滿(mǎn)足特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。因此，我國(guó)的區(qū)域法治協(xié)調(diào)之路，必須由區(qū)域內(nèi)各主體加強(qiáng)互動(dòng)，以聯(lián)席會(huì)議制度為紐帶，探索出一條符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的立法、執(zhí)法、司法協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，體制制度層面的弊端對(duì)“地方主導(dǎo)型”模式提出了必然要求。中央將地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度作為重要的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了地方保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等不良后果。同時(shí)，在“行政區(qū)行政”的國(guó)家治理模式下，各地方政府各自為政，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中尋求自身利益的最大化，使體制上的弊端日益凸顯。其次，解決問(wèn)題的彼此依賴(lài)性是選擇“地方主導(dǎo)型”模式的客觀原因。隨著區(qū)域融合深入的發(fā)展，各行政區(qū)域之間產(chǎn)生了很多公共問(wèn)題。同時(shí)，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)往來(lái)的增多，使得經(jīng)濟(jì)上的摩擦與糾紛也越來(lái)越多，執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在工作中遇到互相交涉的問(wèn)題也越來(lái)越多，因此，各地方行政機(jī)關(guān)的互相配合顯得尤為重要。再次，國(guó)家現(xiàn)有法制的不足是選擇“地方主導(dǎo)型”模式的重要因素。我國(guó)的法制建設(shè)未能跟上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，導(dǎo)致國(guó)家現(xiàn)有的法律制度無(wú)法滿(mǎn)足所有功能區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。因此，在區(qū)域內(nèi)建立起長(zhǎng)效的法律機(jī)制勢(shì)在必行，依靠法律手段約束和調(diào)控政府行為，整合資源，統(tǒng)籌解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性和連續(xù)性。

三、“地方主導(dǎo)型”模式下區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

(一)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是區(qū)域法治的前提。只有區(qū)域內(nèi)不同主體的立法處于一種和諧、有序、透明的狀態(tài)，才能在制度化層面為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的法制環(huán)境，為區(qū)域的長(zhǎng)久發(fā)展提供法制保障。

我國(guó)憲法、地方組織法、立法法明確規(guī)定：省級(jí)人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；省級(jí)政府及較大的市政府有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)制定政府規(guī)章。既然地方有可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的權(quán)力，那么根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，有關(guān)地方采取共同立法的行動(dòng)，應(yīng)該是符合憲法、地方組織法、立法法規(guī)定的精神的。首先，從國(guó)內(nèi)外區(qū)域一體化和城市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮了無(wú)可替代的作用。因此，在一體化初期，可以以法制協(xié)調(diào)聯(lián)系會(huì)議紐帶，加強(qiáng)區(qū)域的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。其次，在一體化中后期，可以探索設(shè)立專(zhuān)門(mén)性的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)區(qū)域一體化步入正軌之后，法制協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度也應(yīng)當(dāng)隨之相應(yīng)完善。與之相對(duì)應(yīng)的，可以考慮成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)性的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，賦予其一定職權(quán)，負(fù)責(zé)區(qū)域日常法制協(xié)調(diào)事宜。有助于通過(guò)各方積極參與，在充分討論與磋商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見(jiàn)，更能反映各方的利益訴求，也便于執(zhí)行。

(二)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是區(qū)域法治的關(guān)鍵。其設(shè)立的主要目的是通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域行政執(zhí)法行為的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)公正執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的統(tǒng)一與高效，提高執(zhí)法的能力與水平，減少區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法沖突，保障和維護(hù)統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)秩序。

高校政策是在遵循國(guó)家政策的基礎(chǔ)之上根據(jù)自身需求制定的，高校自主招生對(duì)于人才的要求與國(guó)家政策息息相關(guān)，同時(shí)結(jié)合高校自身的教育理念與辦學(xué)宗旨。在選擇人才的時(shí)候偏重選擇適合自身的學(xué)生，選擇符合自身教育理念與發(fā)展，認(rèn)同自身辦學(xué)宗旨的學(xué)生。比如中國(guó)人民大學(xué)要求學(xué)生認(rèn)同中國(guó)人民大學(xué)“立學(xué)為民、治學(xué)報(bào)國(guó)”的辦學(xué)宗旨，北京理工大學(xué)通過(guò)自主招生選拔的均是對(duì)科學(xué)研究、科技事業(yè)有濃厚興趣的學(xué)生。

根據(jù)行政執(zhí)法所處的不同階段可以將執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制劃分為三個(gè)層次，即：事前的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)、事中的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)和事后的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)。首先，事前的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)主要是為了避免不同行政機(jī)關(guān)因執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作時(shí)限等問(wèn)題的不統(tǒng)一可能引起的執(zhí)法沖突的發(fā)生，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市群的建設(shè)營(yíng)造公平的執(zhí)法環(huán)境。其次，事中的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)，更多的表現(xiàn)在某行政區(qū)劃內(nèi)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中遇到了涉“外”因素，需要與區(qū)劃外相同職能行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，或者需要其他行政機(jī)關(guān)提供協(xié)助，以完成具體的執(zhí)法任務(wù)。應(yīng)在具體的工作過(guò)程中，切實(shí)遵循線(xiàn)索提供制與案件移送制、行政協(xié)助協(xié)議化機(jī)制、邊界地帶行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制以及跨區(qū)域公共事物行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等協(xié)調(diào)與協(xié)助方式。最后，事后的執(zhí)法協(xié)調(diào)主要是指當(dāng)具體的行政執(zhí)法案件執(zhí)行終結(jié)后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)交流和總結(jié)工作，以協(xié)調(diào)各自的行為，做好進(jìn)一步的規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)司法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

在我國(guó)現(xiàn)有的司法體制下，司法機(jī)關(guān)不論是在人事上還是在財(cái)政上都受制于地方政府，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)糾紛中淪為地方保護(hù)的工具，妨害了司法的公平正義。同時(shí)，各地司法機(jī)關(guān)對(duì)法律適用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也使外地市場(chǎng)主體受到不公正的待遇。要解決上述問(wèn)題，可以考慮從改革現(xiàn)有的司法體制、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)司法協(xié)助、進(jìn)行司法領(lǐng)域的社會(huì)管理創(chuàng)新、改良法官工作考核標(biāo)準(zhǔn)等角度入手加強(qiáng)司法協(xié)調(diào)，構(gòu)建區(qū)域司法協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.統(tǒng)一區(qū)域司法標(biāo)準(zhǔn)，減少實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)差異

統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)具體可以體現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，統(tǒng)一司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)可以以召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議制度等形式充分溝通，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、結(jié)論互認(rèn)，既減少了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和不必要的奔波，又可以節(jié)約司法成本，優(yōu)化司法資源配置。第二，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的司法適用標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)在依據(jù)法律法規(guī)制定本區(qū)域的司法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相互之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的合作與溝通，盡可能統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)區(qū)域司法實(shí)踐，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)糾紛的公平解決提供保障。第三，統(tǒng)一證據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)的司法機(jī)關(guān)在證據(jù)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)逐步統(tǒng)一，做到證據(jù)公開(kāi)的對(duì)象統(tǒng)一、范圍統(tǒng)一、途徑統(tǒng)一，保證程序公正，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)體公正。第四，建立區(qū)域案例指導(dǎo)機(jī)制。區(qū)域內(nèi)的高級(jí)法院將本轄區(qū)有代表性的案例提交聯(lián)席會(huì)議討論，在獲得多數(shù)認(rèn)可后，以聯(lián)席會(huì)議名義分發(fā)給區(qū)域內(nèi)各法院參考，以消除認(rèn)識(shí)差異，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同案同判。第五，對(duì)于法律、法規(guī)和司法解釋尚未規(guī)定或規(guī)定不明確、在法律適用中有尚爭(zhēng)議的問(wèn)題，區(qū)域內(nèi)的高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域整體情況向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布一些指導(dǎo)性意見(jiàn)或操作規(guī)章，明確原本模糊的法律地帶。

2.加強(qiáng)區(qū)域法官交流制度，提高法官個(gè)人素質(zhì)

3.加強(qiáng)區(qū)域司法協(xié)助，創(chuàng)建司法協(xié)助

協(xié)議化機(jī)制與行政執(zhí)法相似，地方法院在司法實(shí)踐中可能遇到“涉外”因素，需要異地的司法機(jī)關(guān)提供協(xié)助，例如異地送達(dá)、異地取證、異地執(zhí)行等。其協(xié)助方式同樣可以仿效行政執(zhí)法協(xié)助中的“行政協(xié)助的協(xié)議化”機(jī)制，創(chuàng)建適合司法協(xié)助實(shí)際的協(xié)議化機(jī)制，使相關(guān)委托機(jī)制固定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化等。

目前，我國(guó)區(qū)域法治協(xié)調(diào)還面臨著理論系統(tǒng)不健全、法律法規(guī)建設(shè)缺位、地方政府配合不夠等諸多限制，需要探索建立起一套長(zhǎng)效機(jī)制，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面在法治的軌道內(nèi)運(yùn)行，淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政化，消除生產(chǎn)要素流動(dòng)的行政壁壘，優(yōu)化區(qū)域資源配置，減少?zèng)_突和摩擦，促進(jìn)區(qū)域融合發(fā)展，提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，促使國(guó)家或者省市級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域法治協(xié)調(diào)的建設(shè)和研究，也有利于在發(fā)展區(qū)域建設(shè)的同時(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀的有機(jī)地結(jié)合，從而為全面建成小康社會(huì)及構(gòu)建和諧社會(huì)提供切實(shí)的法治保障。

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責(zé)任編輯：張慶

[文章編號(hào)]1004—5856(2016)08—0028—04

[收稿日期]2015-11-20

[作者簡(jiǎn)介]梁晨(1991-)，女，山東濱州人，碩士研究生，主要從事馬克思主義理論研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D912.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.007

“Local Leading Pattern” for the Problem of Law Coordination in China

LIANG Chen

(Southwest Petroleum University，Chengdu 610500，China)

Abstract：In the important period of constructing socialism with Chinese characteristics，General Secretary Xi Jinpin proposes the strategic layout of “four comprehensives” where “comprehensively implement the rule of law” is still a part of foundation. Considering the problems of local law coordination，it is believed that the “l(fā)ocal leading pattern” is a suitable for current situation and hence can be a solution. Therefore，it is a necessary choice to speed up the coordinative system of legislation，law enforcement and justice system.

Key words：local law coordination；legislation coordination；law enforcement coordination；justice coordination