新常態(tài)下政府城市治理能力建設(shè)研究
——以城管執(zhí)法為例

楊 　 楊

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637000)

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新常態(tài)下政府城市治理能力建設(shè)研究
——以城管執(zhí)法為例

楊 楊

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637000)

摘要：以城市治理過程中的城管執(zhí)法為例，通過對當(dāng)前城管執(zhí)法過程存在問題與困境的分析與思考，從法治思維和制度設(shè)計出發(fā)，在兼顧執(zhí)法者和執(zhí)法相對人雙方合法利益的基礎(chǔ)上，力求在法律規(guī)范、制度創(chuàng)新、數(shù)據(jù)技術(shù)和治理理念等方面提出改進(jìn)的建議，以加強(qiáng)政府的城市治理能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；城市治理能力；城管執(zhí)法

城管執(zhí)法自1996年確立至今，伴隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，各地城管執(zhí)法部門的權(quán)限也在不斷增添新的內(nèi)容，管理的范圍也在不斷增大，從市容到環(huán)境，從交通到路邊商販的管理，幾乎無所不包，成為體現(xiàn)政府治理能力的重要標(biāo)志。在權(quán)限范圍擴(kuò)張的同時，城管執(zhí)法過程中的很多問題也相伴而生，并且在很長的時間里，城管執(zhí)法的效率和效果仍然不盡如人意，甚至在一些地方，執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的矛盾愈發(fā)激烈，不時地吸引全國觀眾的注意力。在當(dāng)前新常態(tài)的大環(huán)境下，如何進(jìn)一步規(guī)范城管執(zhí)法行為，打造服務(wù)型政府機(jī)關(guān)形象，提升政府的治理水平，顯得尤為重要。

1新時期城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的要求，從而全面開啟了建設(shè)法治中國的新征程，法治建設(shè)呈現(xiàn)新圖景。2015年10月，黨的十八屆五中全會繼續(xù)將依法治國作為“十三五”的重要任務(wù)和目標(biāo)之一，法制已然成為政府治理的一種常態(tài)化機(jī)制。新時期的政府治理要求為解決城管執(zhí)法中出現(xiàn)的一系列問題提供了契機(jī)，為城管執(zhí)法人員從“管理”向“治理”的思維轉(zhuǎn)變提供了機(jī)遇，對行政效率的提高和更好地服務(wù)群眾提出了新要求。但是問題的解決是一個長期的過程，當(dāng)前的城管執(zhí)法依然存在執(zhí)法依據(jù)欠缺、理念落后、人員素質(zhì)偏低和執(zhí)法環(huán)境惡劣等問題，與政府提高行政效率和加強(qiáng)為人民服務(wù)職能的初衷相背離。為了打造良好的政府形象，實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義，必須在厘清問題出現(xiàn)原因的基礎(chǔ)上真正地采取措施去解決問題，從而更好地面對城管執(zhí)法這種本身就很復(fù)雜的政府行政行為，在提升政府治理能力的路徑選擇中，提出有利于改進(jìn)城管執(zhí)法的策略與建議。

2城管執(zhí)法過程中不良現(xiàn)象的原因分析

2.1城管“暴力執(zhí)法”、群眾“暴力抗法”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

在城管執(zhí)法的過程中，時不時地就會出現(xiàn)城管“暴力執(zhí)法”的身影，而與之相對應(yīng)的則是群眾不斷的“暴力抗法”行為的出現(xiàn)。如2015年4月9日，郫縣的四川師范大學(xué)成都學(xué)院門口城管人員毆打商販李某的事件。再如之前的2015年3月31日，南京市玄武區(qū)城管舉辦執(zhí)法公眾開放日活動勸阻占道經(jīng)營時，一名攤主揮刀刺向城管隊(duì)員，將一名執(zhí)法隊(duì)員的手部和腿部刺傷，類似事件不斷出現(xiàn)。群眾的“暴力抗法”行為是與城管的“暴力執(zhí)法”相伴而生的，不時出現(xiàn)城管執(zhí)法人員“被暴力”事件，執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的矛盾漸趨激化，執(zhí)法環(huán)境越來越惡化，導(dǎo)致城管執(zhí)法在肩負(fù)更多責(zé)任的同時，也陷入執(zhí)法困境，嚴(yán)重影響了政府治理能力的提升。

首先是立法方面的不足和執(zhí)法方式欠合理。城管執(zhí)法在立法制度上的一些不足，歷來為人們所詬病，正是由于在全國層面缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，城管人員的主體地位、執(zhí)法內(nèi)容等都未能統(tǒng)一和明確，各個地方的制度和辦法顯示出很大的差異性，再加之當(dāng)涉及到群眾的切身利益時，執(zhí)法人員不遵循法定的程序，處理方式簡單粗暴，甚至出現(xiàn)“替政府打你”的雷人之語，都使城管執(zhí)法處于一種尷尬境地。

其次是城管執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量龐大且人員素質(zhì)不高。法律的威嚴(yán)在于法律的執(zhí)行，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低好壞直接影響到法律實(shí)施的實(shí)際效果。在建設(shè)法治城市、提升政府服務(wù)水平的進(jìn)程中，很多機(jī)構(gòu)尤其是新成立機(jī)構(gòu)的人員編制與素質(zhì)問題已經(jīng)成為一大困擾，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)問題尤為突出，由于遴選的無序和標(biāo)準(zhǔn)缺失，勢必導(dǎo)致在執(zhí)法人員管理、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方面出現(xiàn)問題。

再次是城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的缺失。從理論上講，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系應(yīng)該是比較健全的，因?yàn)檫@樣的機(jī)構(gòu)自成立之日起，就注定將被賦予更大的職權(quán)范圍，擔(dān)當(dāng)比其他機(jī)構(gòu)更多的責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)情況中的城管執(zhí)法卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這樣，監(jiān)督變得很無力，帶有很大程度的先天監(jiān)督不足、后天監(jiān)督不力，使整個監(jiān)督效能大打折扣，簡單的執(zhí)法過程錄像并不能很好地解決這個問題，必須設(shè)計出更好的制度。

最后是雙方利益存在“零和博弈”風(fēng)險?！氨┝?zhí)法”和“暴力抗法”的結(jié)果注定使雙方的合法權(quán)益都得不到很好的保障。對于城管來說，雖然現(xiàn)在城管執(zhí)法的過程會有視頻記錄，但是也并不能有效地阻止惡性事件的發(fā)生，尤其是對于本身就處于弱勢地位的群眾，更是無法對其切身利益形成有效的保護(hù)?？创粏栴}的不同視角和理念是形成執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間矛盾的根源所在，因此應(yīng)該設(shè)計出更好的解決問題的辦法。

2.2弱勢群體與城管的“和平”博弈——“流動戰(zhàn)”

在“暴力執(zhí)法”“暴力抗法”的激烈沖突之余，更多的是商販等弱勢群體與城管的“和平”博弈，弱勢群體將之稱為面對城管“管理智慧”的一種“生存智慧”，不沖突、不暴力，你來我躲，使用流動性戰(zhàn)術(shù)?？此苹?，卻也是一種無奈之舉，深刻反映了兩者之間存在的矛盾。

3新常態(tài)下提升城管執(zhí)法能力的建議

3.1健全立法保障機(jī)制，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益

保障機(jī)制的確立不僅體現(xiàn)在國家的高階立法方面，應(yīng)該在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上，整合全國各地的行政法規(guī)、規(guī)章，總結(jié)現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定一部完備的國家層面的法律，規(guī)范全國的城管執(zhí)法活動。要注重對城管執(zhí)法人員利益的保障，深入到執(zhí)法前、執(zhí)法中、執(zhí)法后等各個環(huán)節(jié)，讓城管執(zhí)法人員減少后顧之憂。與此同時，還要保護(hù)執(zhí)法相對人的合法權(quán)益不受侵犯，尤其是《憲法》規(guī)定的公民的人身自由權(quán)、生存發(fā)展權(quán)、平等權(quán)等。執(zhí)法部門要建立權(quán)責(zé)清晰、行為規(guī)范的行政處罰自由裁量權(quán)限，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)在執(zhí)法過程中的使用幅度和強(qiáng)度，杜絕自由裁量權(quán)就是“自我權(quán)力”的特權(quán)主義思想，堅(jiān)決避免隨意收費(fèi)、任意罰款的現(xiàn)象，不斷提高城管執(zhí)法人員的依法行政水平。

3.2轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，合理平衡公民生存權(quán)與城市管理權(quán)

城管執(zhí)法人員應(yīng)該樹立正確的執(zhí)法理念，這是執(zhí)法人員能夠正確執(zhí)法的思想基礎(chǔ)。思想對行動有指導(dǎo)作用，好的思想對行動產(chǎn)生積極的影響，而錯誤的思想對行動會產(chǎn)生錯誤的指導(dǎo)。首先在城管執(zhí)法人員的遴選上，應(yīng)該考慮全面納入公務(wù)員考試選拔的程序中，為城管執(zhí)法組織輸入有知識、專業(yè)強(qiáng)、知法、守法的新型人才，帶動提高執(zhí)法人員的普遍素質(zhì)；其次是做好培訓(xùn)、宣傳工作，相關(guān)的法律知識應(yīng)該定期、定點(diǎn)、定人地交流學(xué)習(xí)，促使城管執(zhí)法人員形成先進(jìn)的執(zhí)法理念，多一些治理觀念少一些傳統(tǒng)的管理式思維，減少和杜絕暴力執(zhí)法等不良執(zhí)法行為的出現(xiàn)，堅(jiān)持疏導(dǎo)與封堵相結(jié)合，以疏導(dǎo)為主的原則，嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序；再次自覺地接受社會各方面的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道。“陽光執(zhí)法”的作用不僅僅是對執(zhí)法者的監(jiān)督，也是對執(zhí)法者合法權(quán)益的一種保護(hù)，一方面是防止權(quán)力的異化，另一方面也是對權(quán)力“被異化”的有效防范。城管綜合執(zhí)法工作與民眾的生活息息相關(guān)，聯(lián)系緊密，很大程度上已經(jīng)成為民眾判斷政府治理能力的標(biāo)桿，執(zhí)法手段的運(yùn)用理應(yīng)體現(xiàn)出城管執(zhí)法能力的提升。

3.3成立相關(guān)的商販行業(yè)協(xié)會，在自治的同時加強(qiáng)對話機(jī)制的建立

《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定：“市、縣、鎮(zhèn)人民政府在制訂城市、鎮(zhèn)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的經(jīng)營場所，供農(nóng)產(chǎn)品、日用小商品等經(jīng)營者從事經(jīng)營，規(guī)劃修改前，劃定一定的臨時經(jīng)營場所?！边@意味著市政管理者已經(jīng)意識到商販與市容市貌之間并不存在根本性沖突，通過合理的制度安排，完全可以做到城市環(huán)境與商販權(quán)利的共贏。雖然還是有將小販的經(jīng)營活動區(qū)域固定化、場所化的傾向，但是在當(dāng)前也不失為一種比較好的處理方式。在市政管理者的管理方法發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時，商販也應(yīng)該積極作為，成立相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，進(jìn)行自我管理、自我治理，制定行業(yè)規(guī)范，新進(jìn)入者不但要得到政府的相關(guān)許可，還應(yīng)該在行業(yè)協(xié)會備案，履行相關(guān)的業(yè)務(wù)要求，誠信經(jīng)營。與此同時，商販聯(lián)合起來也可以更積極地以集體形象去使用正規(guī)的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，減少街頭暴力等不和諧現(xiàn)象的上演，建立起平等協(xié)商處理問題的機(jī)制。

3.4借助數(shù)據(jù)科技力量，建設(shè)“智慧城市”

互聯(lián)網(wǎng)時代，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，為公共服務(wù)領(lǐng)域的變革提供了極大的助推力，也為政府治理能力的提升提供了契機(jī)，很多領(lǐng)域(如交通運(yùn)輸、環(huán)境監(jiān)測、醫(yī)療衛(wèi)生、治安防控和垃圾分類處理)通過將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行集成、分析和處理來為公共治理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，取得了不錯的效果。在處理城管與商販的矛盾時，可以積極地探索將大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行合理恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用，來提高治理的效果和效益，比如通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，將市場上的商販進(jìn)行統(tǒng)一管理、備案，頒發(fā)給專用的儲存有業(yè)主基本信息并且方便識別的電子卡片，一方面作為合法、誠信經(jīng)營的標(biāo)志，另一方面有助于政府部門通過對各種數(shù)據(jù)的整合制定合理的公共政策，引導(dǎo)商販等業(yè)主群體向著更加良性的方向發(fā)展。通過建立商販信息平臺的方式也可以廣泛地搜集群眾對公共服務(wù)提供的有效性、改進(jìn)之處以及自身偏好表達(dá)等信息，幫助政府部門更好地進(jìn)行政策規(guī)劃，為建設(shè)“智慧城市”、提升政府的城市治理能力提供有益的幫助。

3.5促成多元主體參與，合作共治

城管執(zhí)法過程中之所以會有各種各樣的問題和暴力沖突，究其原因還是治理的過程中，大多數(shù)情況下只是涉及了城管執(zhí)法者和商販等被管理者雙方的利益，在管理者的管理思維尚未向治理轉(zhuǎn)變的同時，又缺乏其他主體的介入與調(diào)和，很大程度上影響了執(zhí)法的水平和效益。提倡的做法應(yīng)該是積極地促成多元主體共同參與，不但包括城管執(zhí)法者、商販，也應(yīng)該包括公眾媒體、組織協(xié)會等主體的加入，形成一種各參與主體平等參與社會治理的景象。將城市建設(shè)成為和諧、宜居的場所，減少占道經(jīng)營、環(huán)境污染等現(xiàn)象，單靠“壓制性”的管理很難奏效，更重要的是要相關(guān)的社會主體都積極地?fù)?dān)負(fù)起自己的責(zé)任，尤其是為弱勢群體保障自身權(quán)益尋求適當(dāng)?shù)姆椒ê屯緩?，形成一種“能夠融合多元價值沖突的新理性”，即“合作理性”的氛圍，這對于處于轉(zhuǎn)型中的政府來說尤為重要。切實(shí)將促進(jìn)社會的公平與正義作為自身的責(zé)任和義務(wù)，緩解和協(xié)調(diào)不同利益主體間的矛盾沖突，推行能夠反映社會整體利益、保護(hù)和促進(jìn)社會弱勢群體的公共政策，是改善與提升政府城市治理能力的當(dāng)務(wù)之急。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.017

收稿日期：2016-01-20

基金項(xiàng)目：2015年西華師范大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新項(xiàng)目“基層治理能力現(xiàn)代化對于化解‘城管式困境’的影響研究”(B2哲學(xué)社會科學(xué)類)

作者簡介：楊楊(1988—)，男，山東德州人，助教，研究生。研究方向：行政管理、地方政府治理。

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)03-0039-02