新型城鎮(zhèn)化建設中投融資的現(xiàn)實困境及對策

譚宗梅

(中共廣西龍勝縣委黨校，廣西　龍勝　541799)

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新型城鎮(zhèn)化建設中投融資的現(xiàn)實困境及對策

譚宗梅

(中共廣西龍勝縣委黨校，廣西龍勝541799)

新型城鎮(zhèn)化是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的最大潛力?！板X從何處來”是新型城鎮(zhèn)化建設的一個至關重要的問題。當前新型城鎮(zhèn)化建設面臨諸多的投融資困境，要破解這些困境，必須積極引導和推動民間資本參與，促進投融資主體多元化；大力拓寬資金來源渠道，促進投融資方式市場化、多樣化；規(guī)范投融資平臺運作，有效防范和化解政府債務風險；深化分稅制財政體制改革，充實地方財政資金；完善投融資相關配套制度，盤活新型城鎮(zhèn)化建設亟需資金。

新型城鎮(zhèn)化；投融資；現(xiàn)實困境；對策

新型城鎮(zhèn)化是未來我國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力所在，要想使這一潛力變成現(xiàn)實動力，實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標，必須著力解決好“人往哪兒去”、“資金從哪兒來”這兩個大問題。人是新型城鎮(zhèn)化的核心，是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和歸宿點。新型城鎮(zhèn)化建設中必須為進城人口提供充分的就業(yè)崗位，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、子女教育等基本的公共服務，各類人才才有可能向城鎮(zhèn)有效集聚。而要解決這一系列問題，都需要大量資金投入。為此，2014年中共中央和國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃( 2014-2020年)》中提出，“必須建立規(guī)范透明的城市建設投融資機制”。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，2015年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.1%，在新型城鎮(zhèn)化建設中資金需求量很大。因此，如何破除原有投融資體系的弊病，解決好新型城鎮(zhèn)化建設的資金來源問題已刻不容緩。

一、新型城鎮(zhèn)化建設中解決投融資問題勢在必行

(一)新型城鎮(zhèn)化建設引起的城鎮(zhèn)人口增加及產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需投融資多元化

新型城鎮(zhèn)化建設的向前推進，促進了大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚，這極大地帶動了城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也逐漸拓展出多元化的投融資需求空間。其一，就城鎮(zhèn)基礎設施建設投融資需求而言，隨著人的城鎮(zhèn)化速度加快，我國鐵路建設仍然比較滯后，城市公共交通、燃氣管道網(wǎng)等設施的建設空間依然很大，這都亟需加大投資力度。其二，就城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設投融資需求而言，目前城鎮(zhèn)公共設施建設嚴重不足，如污水處理、垃圾清運、街坊道路綠化、公園建設等都將隨著新型城鎮(zhèn)化建設進程的加速而需要不斷加大投資力度。其三，從城鎮(zhèn)公共服務情況來看，新型城鎮(zhèn)化建設使農(nóng)民工市民化規(guī)模迅速加大，進城人口需要解決子女教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、文化娛樂等問題，這些都增強了對投融資的需求。

(二)新型城鎮(zhèn)化建設催生的不同金融需求亟需投融資多樣化

新型城鎮(zhèn)化催生出不同領域、不同層次、不同群體對金融的需求，這必然要求在投融資方式上進行不斷創(chuàng)新，以便使其與新型城鎮(zhèn)化相契合。當前我國城鎮(zhèn)化建設中，不但投融資渠道非常狹窄，而且金融工具創(chuàng)新非常不夠，投融資方式也比較單一。然而，要推進新型城鎮(zhèn)化建設，地方財政將從“發(fā)展經(jīng)濟型”財政向“公共服務型”財政轉(zhuǎn)變，其融資方式將逐漸從主要依靠信貸向公私合作、市政債券、股權融資等方式轉(zhuǎn)變，社會保障的統(tǒng)籌層次也必然會出現(xiàn)新變化，從而使財政運作模式呈現(xiàn)新特點。而且，我國新型城鎮(zhèn)化的重點在縣(區(qū))，只有促進縣域金融快速發(fā)展，才能很好地推動縣域城鎮(zhèn)化建設。因此，必須積極探索農(nóng)村金融機構(gòu)的多樣化融資路徑，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展能夠獲得充裕的資金支持。

(三)新型城鎮(zhèn)化建設帶來的民眾創(chuàng)業(yè)潮及消費增長亟需投融資普惠化

在新型城鎮(zhèn)化過程中，大批農(nóng)民工市民化，要想使他們真正從農(nóng)業(yè)人口中剝離出來，成為名符其實的城鎮(zhèn)居民，必須有大量資金支持他們進行生產(chǎn)生活方式的改變，這必然衍生出各類投融資需求。一方面，農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)置業(yè)需要資金支持，要求金融運作普惠化。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，必須為進程人口提供充分平等的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會，這就需要為他們提供良好的金融支持。當然，在實踐中，進城人口初次創(chuàng)業(yè)基本是興辦小微企業(yè)、個體私營企業(yè)等，普遍存在著經(jīng)營狀況不穩(wěn)定、資產(chǎn)不足以抵押、信用識別難等問題，這也給投融資普惠化帶來難題；另一方面，農(nóng)民工進城需要住房、各類家裝、交通工具等，這也需要金融普惠化為他們的消費提供資金支持。大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化將會使城鎮(zhèn)的消費需求快速增長，進城人口的消費能力和消費量增長必然帶來消費金融市場的繁榮。

二、新型城鎮(zhèn)化建設中投融資面臨的現(xiàn)實困境

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一定程度上加速了農(nóng)民工市民化的過程，這一過程必然需要大量資金。按照國家相關目標，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將會達到60%左右。這毫無疑問將會有巨大的資金需求。但是，要解決資金問題光靠財政投入顯然是不夠的。實踐證明，前些年依靠廉價征地來充實財政收入的措施已經(jīng)難以為繼。隨著財政資金來源日益萎縮，為了控制地方政府債務風險，2012年中央嚴格控制了地方政府的貸款總量，從而使依靠財政投入來加快城鎮(zhèn)化建設的難度不斷加大。

(一)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化使政府土地財政難以為繼

“土地財政”現(xiàn)象是由于前些年地方政府過分依賴出讓土地獲取財政收入而形成的。土地財政在推進城鎮(zhèn)化建設中，也發(fā)揮過重要作用。但是，土地作為不可再生資源，以它來充當?shù)胤秸闹饕斣矗仁钩擎?zhèn)化建設的融資方式面臨巨大風險，又使以人為核心的新型城鎮(zhèn)化給政府財政造成難以為繼的局面。其一，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，土地財政難以持續(xù)支撐下去。土地資源作為稀缺資源，可以拿來賣的地非常有限，這說明了土地財政將會枯竭，導致新型城鎮(zhèn)化建設所需資金鏈斷裂。從國際經(jīng)驗來看，一些發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的繁榮都不是靠長期批租土地進行籌資的。其二，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要解決的是進城人口的生產(chǎn)生活問題，土地財政若不管控好，還會引發(fā)干群矛盾和腐敗現(xiàn)象。當前地方政府主要以招拍掛的形式出讓土地，這就使得在土地批租過程中難免存在權力尋租現(xiàn)象，還可能因地方政府壓低土地補償標準導致群眾利益受損而引發(fā)干群矛盾沖突。其三，土地財政很大程度上因資金有限只能停留在土地城鎮(zhèn)化層面上，而忽視人的城鎮(zhèn)化。過去在城鎮(zhèn)化建設中，政府抬高地價時，房價和各類租金也相應上漲，必然加重了城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活成本，這與以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是格格不入的。與此同時，因為土地城鎮(zhèn)化使政府財政收入增加，而人的城鎮(zhèn)化使政府財政負擔日益加重，所以政府更傾向于土地城鎮(zhèn)化，往往忽視了人口城鎮(zhèn)化，這顯然與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是不相符的。

(二)地方政府投融資平臺不健全使政府債務風險持續(xù)加大

地方政府投融資平臺是指各級地方政府及其部門或機構(gòu)以投融資為目的,通過劃撥土地、股權等資產(chǎn)而成立的資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到投融資標準的擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。[1]這些年來，因為中央推出了4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，地方政府為了解決配套資金，都積極打造各類地方融資平臺。這一舉措對我國在全球性金融危機的背景下保持經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長起了關鍵性作用，但也給地方政府投融資平臺造成巨大的潛在風險。其一，由于政府投融資平臺不健全，導致其隱性債務風險持續(xù)加大。有關研究顯示，當前地方政府投融資平臺的負債有80%源于銀行貸款，這些以土地、廠房和股權等為登記資產(chǎn)的投融資平臺，它們的資產(chǎn)變現(xiàn)能力相對脆弱，在融資過程中基本上依靠政府財政來作擔保，隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，經(jīng)濟呈現(xiàn)持續(xù)低位運行趨勢，土地財政減少，地方政府的隱性債務償還風險增大，如果處理不好，將會變成財政風險，這是要加以防控的。其二，地方政府投融資平臺的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。作為現(xiàn)代企業(yè)法人的地方投融資平臺，應該是權利和義務的有機整合體。但在實際操作中，地方政府既扮演了出資人角色，又扮演了投融資決策者角色，還扮演了投資項目經(jīng)營者角色，這直接導致投融資平臺的市場主體身份缺失而成為政府職能延伸工具。加之多數(shù)地方投融資平臺的管理人員由退休政府官員來擔任，這些人可能缺乏現(xiàn)代企業(yè)風險防范意識而導致融資過程中的決策失誤。其三，地方政府投融資平臺中缺乏外部約束機制。風險的主要來源是外部約束機制的缺乏，地方政府投融資平臺如果缺乏外部約束機制，必然會增大政府債務風險。部分地方政府對投融資平臺缺乏應有的約束，致使投融資規(guī)模不斷擴大，倘若投融資規(guī)模超出政府財政承受力，將面臨很大的債務風險甚至財政風險。

(三)參與城鎮(zhèn)化建設的投融資主體比較單一、投融資總量仍然偏低

城鎮(zhèn)化過程中的投融資主體過于單一以及投融資總量不足，必然使城鎮(zhèn)化建設難以持續(xù)健康推進?，F(xiàn)階段我國的城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)面臨如上兩大問題，需要著力加以解決。一是，參與城鎮(zhèn)化建設的投融資主體非常單一。當前，參與我國城鎮(zhèn)化建設的投融資主體主要是地方政府和地方所管企業(yè)。而很少有國際公司、民營企業(yè)、個人投資等參與城鎮(zhèn)化建設，這也是因為缺乏科學的頂層制度設計的緣故，導致國際資本和民間資本不愿或難以參與到我國新型城鎮(zhèn)化建設中來。雖然公私合作的投融資方式有民營資本的參與，但是資金運用范圍過于狹窄，使得市場化的參與主體在投融資總量方面不足。二是參與城鎮(zhèn)化建設的投融資總量仍然偏低。有關數(shù)據(jù)顯示，在新建基礎設施投資方面，發(fā)展中國家用了國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的4%。而我國自1995年以來，市政建設投資占GDP比重都在4%以下，尚未達到發(fā)展中國家的平均水平，這樣逐年累積形成了巨額的投資欠賬。因此，光靠政府財政支撐城鎮(zhèn)化建設是遠遠不夠的，必須引導多元化主體參與新型城鎮(zhèn)化建設的投融資運作，使投融資總量增大，從而滿足新型城鎮(zhèn)化建設對資金的需求。

三、新型城鎮(zhèn)化建設中解決投融資困境的基本出路

(一)積極引導和推動民間資本參與，促進投融資主體多元化

新型城鎮(zhèn)化建設需要大量的資金，要想解決資金問題，必須“要解決好民間資本參與城鎮(zhèn)建設的制度瓶頸，通過制定和完善促進民間資本參與城鎮(zhèn)建設的支持政策，吸引和鼓勵民間資本直接或間接參與城鎮(zhèn)基礎設施建設，”[2]以便激發(fā)民間資本應有的投融資活力。就當前情況而言，引入民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設，不只是能夠解決基礎設施建設所需的資金缺口問題，更是因為民間資本具有獨立承擔投融資風險、產(chǎn)權相對清晰等優(yōu)勢，能夠給過去以政府為主導參與城鎮(zhèn)化建設的投融資方式引入市場競爭機制，從而產(chǎn)生“鯰魚效應”，提高資金的使用效率。具體來講，一方面，要用各種市場化形式積極引入社會資本，促進投融資主體向多元化發(fā)展。既通過向國際金融組織申請與我國新型城鎮(zhèn)化建設相匹配的低息、長期貸款，又通過發(fā)行地方公債來吸納各類社會資本，而且還通過項目融資形式來吸引社會資本以及外商直接投資。另一方面，要建立科學合理的可持續(xù)回報機制，激發(fā)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設的積極性。要建立科學的可持續(xù)回報機制，必須堅持各類投融資主體“權利平等”原則，探索出有利于民營資本進入新型城鎮(zhèn)化建設的有效路徑。

(二)大力拓寬資金來源渠道，促進投融資方式市場化、多樣化

新型城鎮(zhèn)化對投資需求巨大，只有不斷拓寬融資渠道，保證穩(wěn)定安全的中長期資金供應，才能將投資的現(xiàn)實需求激發(fā)出來，有效促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。其一，要積極探索發(fā)行地方政府債券。市政債券是一種比較成熟的融資工具，既有利于推動城市基礎設施建設融資的市場化，又有利于地方政府角色的理性化。地方政府發(fā)行市政債券應完善相關法律法規(guī)，借以規(guī)范證券發(fā)行主體，并且根據(jù)本地經(jīng)濟實力，由經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)先行先試，然后逐步推廣。其二，有效發(fā)展開發(fā)性金融工具。要借鑒世界銀行和國際金融公司的開放性金融運作經(jīng)驗，運用各種金融工具及金融機制來發(fā)揮金融功能，以政府和開發(fā)性銀行的信用為基礎，改善城鎮(zhèn)開發(fā)公司信用，吸引股票、債券、貸款等進入新型城鎮(zhèn)化建設各領域。其三，逐步推廣公私合作(PPP) 模式。公私合作模式既能為新型城鎮(zhèn)化建設融資，又能為新型城鎮(zhèn)化的各項建設提供科學的管理機制。必須根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設不同領域的不同需求去建立不同的公私合作模式，如公共服務應該主要通過政府購買來實現(xiàn)，公用事業(yè)應該采取消費者付費與政府補貼相結(jié)合的方式來回報相關投資人。其四，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金在國外通常叫風險投資基金、私募股權投資基金。隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)發(fā)展階段，政府財政投資將逐步減少，主要利用現(xiàn)代金融手段來推動經(jīng)濟發(fā)展，其中產(chǎn)業(yè)投資基金就是政府扶持經(jīng)濟發(fā)展的一大利器。在新型城鎮(zhèn)化建設中，基金化將是融資的一個有效途徑。產(chǎn)業(yè)投資基金既能破解城鎮(zhèn)基礎設施建設周期長、收益低的難題，又能使我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利惠及更多民眾。但是，由于產(chǎn)業(yè)投資基金用于基礎設施建設，在實踐中可能出現(xiàn)虧本現(xiàn)象，因此政府必須建立相應的預警機制，并給基金一定的特殊經(jīng)營，借以防范和化解基金投資可能造成的風險。

(三)規(guī)范投融資平臺運作，有效防范和化解政府債務風險

要想使我國的新型城鎮(zhèn)化建設持續(xù)健康發(fā)展，必須不斷降低地方政府的隱性債務風險，使地方投融資平臺規(guī)范運作。其一，要重新定位和加快重組地方政府投融資平臺。由國家制定統(tǒng)一的運作標準，將地方政府投融資平臺限于基礎設施建設范圍內(nèi)。整合縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級地方投融資平臺，將投融資平臺的業(yè)務主要是推向市場，只要民營企業(yè)能做到的事情，就放手讓它們?nèi)プ?，如果民營企業(yè)做不了或做不好的事情，才由投融資平臺去做。其二，要積極完善地方投融資平臺的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。要想使投融資平臺成為真正市場主體，必須健全其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。地方政府管控投融資平臺的資產(chǎn)所有權，投融資平臺享有對資產(chǎn)的獨立經(jīng)營權，形成政府與投融資平臺間的“委托——代理”關系，投資收益和風險分擔按照雙方投資比例及事先協(xié)議來確定。其三，要不斷完善地方政府投融資平臺的外部約束機制。當前，投融資平臺的隱性債務迅速增長，必須建立新型城鎮(zhèn)化建設中公共投融資信息披露制度，各級人大要對本級政府投融資平臺的投融資計劃和資金運作情況進行嚴格審查，并將審查結(jié)果登記備案，作為下一年度對平臺公共投融資計劃的決策依據(jù)。事實證明，必須依法規(guī)范地方政府投融資平臺的運作，才能有效“推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內(nèi)?！盵3]

(四)深化分稅制財政體制改革，注重充實地方財政資金

新型城鎮(zhèn)化的投融資問題，說到底就是中央與地方財政關系的理順問題。當前，我國城鎮(zhèn)化建設中存在著地方政府財力和事權不相匹配、地方稅中主體稅種缺失等問題，必須進一步理順中央與地方的財政關系。一方面，應該進一步“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制?！盵4]我國從1994年分稅制改革以來，就逐步形成財力上收、事權下移的中央和地方財政關系。隨著新型城鎮(zhèn)化建設加速，必須重新匹配中央與地方財力和事權關系。地方公共服務支出由地方政府來買單，對于跨地區(qū)公共服務，中央政府要通過轉(zhuǎn)移支付來承擔一部分支出責任；另一方面，應該著力培育地方稅主體稅種。現(xiàn)階段，由于受生產(chǎn)要素流動和“營改增”的影響，地方稅主體稅種缺失，現(xiàn)行稅制難以為地方公共投資提供收益分享機制。例如，房產(chǎn)稅作為地方主要的主體稅種，不應實行“普遍征收”原則，而應實行“高端征收”原則，而且各地必須設計有差異性的征收標準。此外，土地使用稅、車船使用稅、環(huán)保稅、遺產(chǎn)稅等也應該納入地方主體稅種，以此來充實地方財政收入。

(五)完善投融資相關配套制度，盤活新型城鎮(zhèn)化建設亟需資金

新型城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)健康發(fā)展，既需要加強投融資創(chuàng)新，又需要建立相關配套制度，以盤活新型城鎮(zhèn)化建設亟需的資金。其一，必須完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。土地是城鎮(zhèn)化建設不可或缺的要素。應該成立農(nóng)地確權交易中心，通過農(nóng)地確權流轉(zhuǎn)，使勞動、資本、土地這三大生產(chǎn)要素被充分激活起來，從而使土地成為激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力的優(yōu)質(zhì)資源。其二，必須建立健全投融資風險分擔機制。政府與企業(yè)、國有資本與民營資本在新型城鎮(zhèn)化建設投融資中必須共擔風險，不然很難激發(fā)出民營資本投資公共事業(yè)建設的熱情。而且，在金融服務中要逐步完善農(nóng)業(yè)擔保、小微企業(yè)擔保、保險服務等體系，借以彌補市場缺陷，使金融資本與社會資本在參與新型城鎮(zhèn)化建設中風險能夠降到最低。其三，必須大力開發(fā)各類金融產(chǎn)品。不但要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設項目的金融需求，而且要結(jié)合新型工業(yè)化、信息化、生態(tài)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等的金融需求，不斷推進金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和開發(fā)。其四，推進普惠金融發(fā)展。既要發(fā)展小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔保公司等，又要因地制宜地辦好“村鎮(zhèn)銀行”，使民間資本能夠有序進入新型城鎮(zhèn)化投融資體系，以解城鎮(zhèn)化建設資金不足之難題。

[1]李亦楠,邱紅.完善我國城鎮(zhèn)化建設融資模式探討[J].經(jīng)濟縱橫,2015,(8).

[2]段小平.論新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資問題[J]．河北學刊,2014,(4).

[3]李躋嶸.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設投融資體系要有新思路[EB/OL].(2014-08-07).http://www.ifmbj.com.cn.

[4]賈康.健全中央和地方財力與事權相匹配的體制[J].中國財政，2008,(13).

[責任編輯：支建強]

2015-12-25

譚宗梅(1970年—)，女，侗族，廣西龍勝人，廣西桂林市龍勝縣委黨校講師，研究方向為經(jīng)濟學與新型城鎮(zhèn)化。

F291.1

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1003-4307(2016)03-0128-04