城市綜合交通發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向與品質(zhì)提升

吉婉欣

導(dǎo)讀：當(dāng)前，上海正處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，國家戰(zhàn)略、新一輪城市城市總體規(guī)劃對(duì)上海綜合交通發(fā)展提出了更高的要求。上海綜合交通發(fā)展在取得相當(dāng)明顯的成就的同時(shí)，仍然存在一系列突出問題，包括上海對(duì)外輻射能力與國家戰(zhàn)略要求尚有差距、公共交通系統(tǒng)有待優(yōu)化、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)有待完善、交通需求管理效果有限等。因此未來十年，上海應(yīng)著重構(gòu)筑大都市一體化交通，堅(jiān)持“管為本、重體系、補(bǔ)短板”，構(gòu)造安全、暢達(dá)、高效、綠色、文明的一體化綜合交通體系，全面提升綜合交通體系整體功能。

關(guān)鍵詞：需求管理；集疏運(yùn)系統(tǒng)；公交優(yōu)先；綜合交通

2l世紀(jì)至今借世博會(huì)發(fā)展契機(jī)，圍繞“三港、三網(wǎng)”上海綜合交通體系建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，“樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化”的綜合交通體系已基本形成，正逐步由高（快）速道路、中心城軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施為主的大規(guī)模建設(shè)階段進(jìn)入“注重管理、完善功能、改善服務(wù)”的品質(zhì)提升階段。本文在總結(jié)上海市綜合交通發(fā)展的成就、突出問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展趨勢和城市轉(zhuǎn)型要求提出了構(gòu)建符合上海特大型城市發(fā)展需要綜合交通體系的戰(zhàn)略導(dǎo)向和重大發(fā)展任務(wù)。

一、上海綜合交通發(fā)展現(xiàn)狀

（一）主要成就

經(jīng)過前十年的快速發(fā)展，上?！皹屑~型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化”的綜合交通體系構(gòu)架基本形成，大交通管理體制和機(jī)制不斷完善。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善

對(duì)外交通方面，國際航運(yùn)中心航空港、海港樞紐基本建成。高速鐵路快速發(fā)展，形成“三樞紐、兩通道、五線路”的對(duì)外鐵路客運(yùn)系統(tǒng)。對(duì)外干線公路通道基本建成，目前已形成22條國省道對(duì)外銜接通道。城市交通方面，以軌道交通為骨干的公共交通網(wǎng)絡(luò)基本形成。至2014年底，軌道交通已建成16條線路，線網(wǎng)總里程約620公里。

2.交通運(yùn)輸服務(wù)能力持續(xù)提升

對(duì)外交通方面，對(duì)外客運(yùn)快速增長鐵路客運(yùn)比例快速提升。2014年，上海市對(duì)外旅客到發(fā)量5.85億人次，其中鐵路旅客到發(fā)量為1.6億人次，在專業(yè)運(yùn)輸中所承擔(dān)的客運(yùn)比例從2009年的46%增長至50%。城市交通方面，居民出行穩(wěn)定增長，2014年居民日均出行總量為5500萬人次。軌道交通引領(lǐng)公共交通客流快速增長，2014年全市公共交通日均客運(yùn)量為1804萬乘次，其中軌道交通為774萬乘次。

3.交通綜合管理水平顯著提高

交通法制、體制、機(jī)制不斷完善。交通信息化建設(shè)取得顯著成效，建成市級(jí)交通綜合信息平臺(tái)。通過實(shí)施非經(jīng)營性客車額度拍賣政策，2014年上海市注冊(cè)小客車保有量達(dá)219萬輛，小客車保有量過快增長的勢頭得到了有效控制。交通環(huán)境污染治理不斷加強(qiáng)，率先實(shí)施機(jī)動(dòng)車更高排放標(biāo)準(zhǔn)和持續(xù)淘汰高污染車輛。交通安全管理水平不斷提高，全年道路交通事故萬車死亡率下降至3.0人。

（二）突出問題

但是，上海綜合交通發(fā)展在取得上述成就的同時(shí)，仍然存在一系列突出問題：

1.上海對(duì)外輻射能力與國家戰(zhàn)略要求尚有差距

上海港港口空間資源有限，集裝箱泊位利用率已超過設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，港口處于超負(fù)荷運(yùn)營狀態(tài)。港口集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，2014年上海港公路集疏運(yùn)比例達(dá)54%，海鐵聯(lián)運(yùn)比例僅為0.3%，以公路為主的港口集疏運(yùn)體系對(duì)城市產(chǎn)生極為不利影響；航空空域資源緊張，高峰小時(shí)容量無法滿足市場需求，目前浦東和虹橋機(jī)場的全天航班放行正常率僅57.5%和68.8%。機(jī)場地面綜合交通配套保障能力亟待增強(qiáng)，兩機(jī)場缺少連接市區(qū)的專用道路與快速軌道交通；鐵路通道對(duì)沿海和滬湖宣方向服務(wù)欠缺，鐵路功能層次相對(duì)單一，缺乏為都市圈服務(wù)的通勤鐵路和為市域城鎮(zhèn)服務(wù)的市郊鐵路。

2.公共交通系統(tǒng)有待優(yōu)化

近十年來，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保持快速發(fā)展，但公交分擔(dān)率的年均增幅不足1%，公共交通系統(tǒng)仍有較大的優(yōu)化空間。軌道交通功能層次單一，長距離出行時(shí)耗長，中心城區(qū)高峰擁擠嚴(yán)重；地面公交時(shí)間可靠度相對(duì)較差；不同公交系統(tǒng)之間的換乘銜接效率低，公交“最后一公里”服務(wù)方式比較單一。

3.路網(wǎng)結(jié)構(gòu)有待完善

中心城骨干路網(wǎng)體系仍不夠完整，總體布局仍存在“東西不暢、南北不通”的問題。中心城外圍地區(qū)、浦東新區(qū)、中心城周邊集中城市化地區(qū)由于次干路、支路系統(tǒng)不健全，路網(wǎng)密度低，可達(dá)性較差；郊區(qū)公路網(wǎng)絡(luò)密度低，干線公路等級(jí)低。

4.交通需求管理效果有限

上海目前現(xiàn)行的小客車額度拍賣管理政策僅針對(duì)滬牌小客車，施行的快速路高峰外牌限行對(duì)外牌小客車約束比較有限。目前長期在滬使用的小客車已達(dá)100萬輛左右，近兩年年均增長為15萬輛，外省市號(hào)牌車輛的增長在很大程度上削弱了額度拍賣政策效果。

二、上海綜合交通發(fā)展趨勢展望

當(dāng)前，上海正處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，國家戰(zhàn)略、新一輪城市總體規(guī)劃對(duì)上海綜合交通發(fā)展提出了更高的要求。新一輪總規(guī)提出建設(shè)成為具有全球資源配置能力、較強(qiáng)國際競爭力、影響力的全球城市和世界級(jí)城市群核心城市，經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和新型城鎮(zhèn)化都對(duì)上海綜合交通的發(fā)展提出了更高、更新的要求。

一是經(jīng)濟(jì)全球化和“一帶一路”戰(zhàn)略要求進(jìn)一步提升全球樞紐地位。世界經(jīng)濟(jì)增長的重心向亞洲轉(zhuǎn)移對(duì)國際航運(yùn)中心發(fā)展帶來新的機(jī)遇，但由于上海港、上?？崭弁掏履芰τ邢蓿酝目焖僭鲩L趨勢恐不能持續(xù)，上?？崭?、上海港面臨由增量到提質(zhì)的轉(zhuǎn)變挑戰(zhàn)。

二是“長江經(jīng)濟(jì)帶”和長三角一體化進(jìn)程加快要求進(jìn)一步提升區(qū)域綜合運(yùn)輸能力。上海作為長三角世界級(jí)城市群的核心城市，應(yīng)更好地發(fā)揮上海中心城市的輻射帶動(dòng)作用，打造服務(wù)長三角、輻射全國的綜合交通體系。同時(shí)，長三角區(qū)域交通呈現(xiàn)出城市交通的特征，交通商務(wù)圈特征愈發(fā)明顯，城市交通將向區(qū)域延伸。

三是城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)既有交通發(fā)展模式提出了更高的要求。2015年是上海市新一輪城市總體規(guī)劃的編制年，與己在執(zhí)行的總規(guī)相比，未來城市空間布局、城鄉(xiāng)體系將發(fā)生重大變化。新一輪總規(guī)中提出以郊區(qū)城鎮(zhèn)圈促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)，郊區(qū)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部交通需求將增加。上海中心城670平方公里內(nèi)可建設(shè)用地已近飽和，拓展空間有限，未來新增土地利用將集中于上海郊區(qū)，同時(shí)，人口不斷向新城集聚，交通基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，郊區(qū)新城將得到快速發(fā)展。

四是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和優(yōu)化空間布局。未來20年是上海推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，目前存在的中心城攤大餅式蔓延、新城新市鎮(zhèn)發(fā)展緩慢的問題仍未得到有效解決。未來應(yīng)構(gòu)建高效、城鄉(xiāng)一體的綜合交通系統(tǒng)，引導(dǎo)和支撐城鎮(zhèn)體系發(fā)展，優(yōu)化用地空間布局。

五是居民生活水平持續(xù)提高要求滿足市民多元化、個(gè)性化的交通需求。未來人員出行需求、機(jī)動(dòng)車出行需求將持續(xù)增長，進(jìn)出中心城、新城內(nèi)部的出行量增長尤為快速，對(duì)目前的綜合交通體系提出更高的要求。需要通過公共交通導(dǎo)向性的供給政策、精細(xì)化的需求調(diào)控政策和運(yùn)營組織優(yōu)化完善，以及相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等途徑，持續(xù)調(diào)控交通結(jié)構(gòu)和交通出行方式，挖掘存量設(shè)施潛力，緩解交通民生問題。

六是資源約束與環(huán)境保護(hù)要求進(jìn)一步提高交通綜合統(tǒng)籌管理能力。新一輪城市總體規(guī)劃綱要提出規(guī)劃建設(shè)用地總量“負(fù)增長”，未來上海新增交通設(shè)施供給的潛力越來越小，尤其是中心城新增交通供給的空間極為有限。國家生態(tài)文明建設(shè)要求嚴(yán)格控制能耗增量和加強(qiáng)霧霾治理，國家要求上海碳排放值在2020年達(dá)到拐點(diǎn)，而交通需求總量為剛性增長，仍以設(shè)施擴(kuò)容、行政管理等單一手段排堵保暢，須從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理等多方面提高交通綜合統(tǒng)籌管理能力。

三、上海綜合交通未來發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向

未來十年應(yīng)著重構(gòu)筑大都市一體化交通，堅(jiān)持“管為本、重體系、補(bǔ)短板”，構(gòu)造安全、暢達(dá)、高效、綠色、文明的一體化綜合交通體系，全面提升綜合交通體系整體功能。

（一）主動(dòng)對(duì)接國家戰(zhàn)略，加強(qiáng)戰(zhàn)略性設(shè)施建設(shè)

一是根據(jù)“一帶一路”和“長江經(jīng)濟(jì)帶”等國家戰(zhàn)略對(duì)上海的發(fā)展要求，提升國際航運(yùn)中心樞紐功能，強(qiáng)化航運(yùn)服務(wù)和資源配置能力：二是加強(qiáng)與長三角城市群協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域性通道、綜合樞紐等設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮新城節(jié)點(diǎn)城市作用。

（二）發(fā)揮交通支撐和引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局作用

一是引導(dǎo)市域空間結(jié)構(gòu)和人口布局的合理分布，促進(jìn)新城產(chǎn)城融合和獨(dú)立發(fā)展，避免中心城功能和人口過度集聚，源頭上削減不合理的交通需求。二是按照公共交通導(dǎo)向開發(fā)（TOD）的理念，實(shí)現(xiàn)軌道交通與地區(qū)開發(fā)之間的緊密銜接。

（三）堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高交通效率

一是在推進(jìn)軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)短板環(huán)節(jié)，提高管理水平、運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行能力和效率的全面提升。二是進(jìn)一步完善公共交通的功能層次，彌補(bǔ)服務(wù)短板，以便捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)大型樞紐節(jié)點(diǎn)，提升服務(wù)品質(zhì)和吸引力。

（四）加強(qiáng)綜合管理和精細(xì)管理，提升管理和服務(wù)水平

一是突出交通的綜合整合，提高不同交通系統(tǒng)、運(yùn)輸方式之間的銜接效率，實(shí)現(xiàn)不同交通系統(tǒng)之間的協(xié)同發(fā)展和效率最大化。二是促進(jìn)科技創(chuàng)新與行業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，加快創(chuàng)新型交通行業(yè)建設(shè)，發(fā)揮交通科技對(duì)運(yùn)輸組織、安全與應(yīng)急保障、工程建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、資源環(huán)境保護(hù)等方面的支撐作用。

四、上海綜合交通發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)

（一）加強(qiáng)交通銜接整合構(gòu)建高效綜合交通體系

一是構(gòu)建多層次交通體系適應(yīng)多樣化出行需求。構(gòu)建形成包括市域快軌、局域軌道、骨干地面公交（BRT、有軌電車等）、接駁公交等在內(nèi)的多層次的、多元化的公共交通體系，滿足不同出行距離、不同區(qū)域多樣化的出行需求。加強(qiáng)次干路、支路等集散型路網(wǎng)建設(shè)，進(jìn)一步提升路網(wǎng)密度，提高路網(wǎng)的可達(dá)性，構(gòu)建形成暢達(dá)的道路網(wǎng)絡(luò)。中心城及周邊集中城市化地區(qū)，進(jìn)一步加強(qiáng)次干路、支路建設(shè)，完善上海主城區(qū)的道路網(wǎng)絡(luò)。郊區(qū)加強(qiáng)各城鎮(zhèn)之間的干線公路和城鎮(zhèn)內(nèi)部道路建設(shè)，改善郊區(qū)路網(wǎng)的通達(dá)性。

二是加強(qiáng)樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)運(yùn)管提升綜合換乘效率。一是進(jìn)一步整合軌道交通換乘的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)管提升換乘服務(wù)效率，軌道交通建設(shè)與配套交通做到“同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步運(yùn)營”，加強(qiáng)軌道交通車站及配套換乘設(shè)施的綜合管理和運(yùn)營服務(wù)對(duì)接，進(jìn)一步提升交通車站與配套換乘銜接的綜合管理和運(yùn)營服務(wù)。二是建設(shè)綜合貨運(yùn)樞紐提升貨運(yùn)整體效率。建設(shè)大型綜合貨運(yùn)樞紐，整合公路、鐵路、內(nèi)河和港口貨運(yùn)體系，提升貨物運(yùn)輸效率，充分發(fā)揮鐵路、內(nèi)河在綜合貨運(yùn)中的優(yōu)勢地位。

（二）持續(xù)優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)構(gòu)建綠色高效交通體系

一是進(jìn)一步落實(shí)“公交優(yōu)先”。一是繼續(xù)加快軌道交通建設(shè)，提升軌道交通的線網(wǎng)覆蓋水平和運(yùn)營服務(wù)水平，構(gòu)建以軌道交通為骨干、地面公交為基礎(chǔ)和補(bǔ)充的公共客運(yùn)體系，提升公共交通的吸引力。二是繼續(xù)推進(jìn)公交專用道建設(shè)，提升地面公交時(shí)間可靠度，至2020年，力爭形成500公里的公交優(yōu)先道。三是推進(jìn)公共交通信息服務(wù)，提升公共交通服務(wù)水平。聚焦公共交通出行信息需求，鞏固動(dòng)態(tài)信息（車輛位置信息）和靜態(tài)信息（地面公交、軌道交通線網(wǎng)站點(diǎn)等）的查詢與發(fā)布，拓展車輛到站動(dòng)態(tài)預(yù)報(bào)范圍。

二是進(jìn)一步優(yōu)化港口航空樞紐集疏運(yùn)系統(tǒng)。一是支持海鐵聯(lián)運(yùn)、水水中轉(zhuǎn)發(fā)展?！笆濉苯Y(jié)合滬通鐵路建設(shè)，重點(diǎn)加快外高橋港區(qū)鐵路進(jìn)港區(qū)作業(yè)。遠(yuǎn)期結(jié)合蘆潮港內(nèi)河港區(qū)建設(shè)，研究推進(jìn)臨港地區(qū)鐵路進(jìn)港區(qū)作業(yè)。結(jié)合大洋山開發(fā)，預(yù)留上島鐵路。大力發(fā)展江海聯(lián)運(yùn)等水路運(yùn)輸，推進(jìn)長江航運(yùn)船舶標(biāo)準(zhǔn)化、航道標(biāo)準(zhǔn)化，加快高等級(jí)內(nèi)河航道和內(nèi)河港區(qū)建設(shè)，培育內(nèi)河水運(yùn)市場。二是構(gòu)筑以高速軌道交通為核心的航空配套集散體系，提高浦東機(jī)場輻射能力。加快建設(shè)滬通、沿江、滬湖與浦東機(jī)場的快速軌道聯(lián)系，提高浦東機(jī)場對(duì)長三角區(qū)域的輻射能力。加快兩場快速軌道交通建設(shè)，提高浦東機(jī)場對(duì)長三角區(qū)域的服務(wù)與覆蓋能力。

（三）強(qiáng)化交通引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局

在增強(qiáng)交通對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)支撐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化交通對(duì)城鄉(xiāng)空間布局引導(dǎo)的舉措。一方面著重建立城鎮(zhèn)內(nèi)部的綜合交通體系，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)與郊區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的道路網(wǎng)絡(luò)和公交網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于規(guī)模較大、人口較多的郊區(qū)新城，還應(yīng)考慮建立軌道交通網(wǎng)、快速公交網(wǎng)。合理發(fā)展新城、重點(diǎn)地區(qū)對(duì)外交通樞紐，形成各具特色的獨(dú)立綜合交通體系。另一方面，應(yīng)構(gòu)建郊區(qū)與中心城聯(lián)系的多層次的綜合交通體系，重點(diǎn)提升郊區(qū)新城與中心城的聯(lián)系效率，充分利用既有鐵路資源、大力建設(shè)市域快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建串聯(lián)新城、輻射近滬地區(qū)及長三角區(qū)域的快速軌道交通系統(tǒng)。

五、結(jié)論

“十三五”期間，上海綜合交通發(fā)展應(yīng)以構(gòu)建符合上海特大型城市發(fā)展需要，達(dá)到世界先進(jìn)水平的綜合交通體系為目標(biāo)，堅(jiān)持“管為本、重體系、補(bǔ)短板”的發(fā)展原則，更好地引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

責(zé)任編輯：張煒