生活垃圾源頭的分類減量與政府職能的轉(zhuǎn)變

陳思勤+樓紫陽(yáng)

導(dǎo)讀：生活垃圾源頭分類分流減量是緩解城市生活垃圾日益增長(zhǎng)困境的重要途徑，也是體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)特性的重要一環(huán)。結(jié)合國(guó)內(nèi)外已有的管理經(jīng)驗(yàn)，在生活垃圾分類減量方面，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，健全法律和財(cái)稅等保障體系；加強(qiáng)宣傳，傳遞明確的分類信息，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類減量的社會(huì)動(dòng)員；結(jié)合專項(xiàng)資金的合理投入和技術(shù)研發(fā)，從而促進(jìn)城市生活垃圾分類和處置的技術(shù)水平的提高。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；政府職能；經(jīng)濟(jì)刺激；政策引導(dǎo)

一、概述

生活垃圾的有效管理不僅關(guān)系到城市衛(wèi)生安全，也是建設(shè)低碳節(jié)能城市的需要。作為特大城市，上海由于其人口密度大，市民生活水平較高，生活垃圾產(chǎn)生量逐年遞增且有利用價(jià)值垃圾日益增多，實(shí)施生活垃圾分類能夠?qū)ι罾脑搭^減量起到重要作用。

2014年，上海市的生活垃圾產(chǎn)量已達(dá)742.65萬噸，其中焚燒和填埋的末端處置量占總產(chǎn)量的76%，幾乎達(dá)到了末端垃圾處理設(shè)施（主要為焚燒廠、填埋場(chǎng)和綜合處理廠）的設(shè)計(jì)能力量（756.64萬噸/年）的飽和狀態(tài)，亟待尋找其他適合的生活垃圾處理方式。在現(xiàn)今特大城市條件下，垃圾處理設(shè)施存在著明顯的鄰避效應(yīng)，即使是已有的垃圾處理設(shè)施，如御橋焚燒廠、江橋焚燒廠、老港廢棄物處置公司等，也不斷面臨著周邊老百姓對(duì)其臭氣等污染問題的投訴，希望能夠?qū)⑵浒徇w或關(guān)停。因此，單純的擴(kuò)大末端處置規(guī)模已經(jīng)成為不可能完成的任務(wù)。垃圾處置需要向前端傾斜（pre-collection），一方面通過促進(jìn)垃圾源頭減量，減少浪費(fèi)，并在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)加入節(jié)能低碳的理念；另一方面則需通過垃圾分類分流來降低末端處置量。

上海的垃圾分類處理歷史可追溯到1995年，至今已有20年，環(huán)境衛(wèi)生部門在推進(jìn)這項(xiàng)工作方面做了非常多的嘗試和努力，從制定分類標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)實(shí)施意見、頒布政策扶持方案乃至公眾宣傳教育等方面連續(xù)滾動(dòng)推進(jìn)，然而并未達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，這其中關(guān)鍵性問題是長(zhǎng)期以來在廢棄物管理領(lǐng)域的政府職能混亂。從垃圾的產(chǎn)生、分類、收集、運(yùn)輸?shù)教幹茫啥鄠€(gè)部門參與監(jiān)管，加上一系列歷史傳承情況和復(fù)雜的發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致了眼下各自為營(yíng)的局面。從該行業(yè)的市場(chǎng)化角度來說，傳統(tǒng)的廢物回收模式幾乎癱瘓，廢棄物收運(yùn)處置及回收再利用行業(yè)始終沒有充分市場(chǎng)化。除此之外，目前缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)該行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，各部門根據(jù)本部門的政策文件來執(zhí)行監(jiān)管，缺乏系統(tǒng)性。而財(cái)稅、價(jià)格等市場(chǎng)手段則未見相應(yīng)的支持，各部門只是根據(jù)政策補(bǔ)償對(duì)行業(yè)進(jìn)行扶持。簡(jiǎn)而言之，分散管理的現(xiàn)狀阻礙了生活垃圾源頭減量的需求，亟需從各政府職能的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革。本文通過梳理上海市生活垃圾分類歷程，結(jié)合國(guó)內(nèi)外已有的管理經(jīng)驗(yàn)，考察政府職能從命令式管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變的可能性，理清在相關(guān)流程中各部門職能及其與市場(chǎng)的關(guān)系，妥善處理固廢回收困境的頂層障礙。

二、上海市垃圾分類的發(fā)展歷程及管理現(xiàn)狀

上海的生活垃圾產(chǎn)生量處于逐年遞增態(tài)勢(shì)，2014年的生活垃圾產(chǎn)量已達(dá)742.65萬噸，其處置途徑大部分是焚燒和衛(wèi)生填埋（圖1）。近20年，上海的生活垃圾收運(yùn)管理經(jīng)歷了從減少垃圾亂扔、保證產(chǎn)生的垃圾都進(jìn)入收運(yùn)系統(tǒng)，到提升垃圾無害化處置率（上海的生活垃圾無害化處理率已經(jīng)從2002年的10.4%上升到2014年的95%）的發(fā)展過程，進(jìn)入了源頭減量、減少末端處理量的發(fā)展新階段。

（一）上海生活垃圾分類發(fā)展變遷及成效

上海市的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了五輪調(diào)整（表1），最新的分類標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)滬綠容（2014]179號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)（上海市生活垃圾分類目錄及相關(guān)要求）的通知》，自2014年5月1日起上海市日常生活垃圾的基本分類為：可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾。

從上海的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的改革歷程可見，上海的垃圾分類管理從試點(diǎn)到推廣，是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過程，主要體現(xiàn)以下特點(diǎn)：①垃圾分類的類目設(shè)置更便于理解。例如試點(diǎn)階段的有機(jī)、無機(jī)垃圾的分法不具有推廣性和操作性，普通居民難以辨別，為垃圾分類的宣傳推廣工作帶來不便。2014年版標(biāo)準(zhǔn)中的干濕分離更便于市民理解。②垃圾分類的要求更加簡(jiǎn)潔。例如2007～2010年的分類方式將分類的場(chǎng)所定為居住區(qū)、辦公場(chǎng)所、公共場(chǎng)所和其他，每個(gè)場(chǎng)所的分類都不同，這對(duì)于市民來說增加了分類難度，不具有可操作性。而2014年版標(biāo)準(zhǔn)中更加簡(jiǎn)單，將重點(diǎn)放在生活垃圾上，市民只需記住四分類即可。③垃圾分類的目標(biāo)越來越明晰。從最初個(gè)別居住區(qū)的試點(diǎn)到鋪開全市進(jìn)行推廣，社會(huì)各界對(duì)垃圾分類的研究和定量分析也隨著分類工作的普及越來越有方向。2014年最新提出的減量標(biāo)準(zhǔn)是以人均生活垃圾末端處理量進(jìn)行計(jì)算，更符合上海市的實(shí)際情況。

上海近20年的垃圾分類管理歷經(jīng)5次分類標(biāo)準(zhǔn)改革，希望通過提升生活垃圾源頭分類率（Municipal solid waste source-separated collection rate），最終降低末端處理量。上海近五年的生活垃圾源頭分類率維持在23%左右（表2），隨著2014年新的分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)垃圾分類的效率提升會(huì)有一定幫助，未來幾年的垃圾分類率可望有一定程度提升。而從“人均生活垃圾末端處置量”這一項(xiàng)指標(biāo)來看，上海垃圾處置量以從2010年人均0.82千克/日下降到了2014年的0.66千克/日。參見如下公式：

人均生活垃圾末端處理量=進(jìn)入末端處理的垃圾量（焚燒、填埋、綜合處置）

（以上公式根據(jù)上海市廢棄物管理處計(jì)算口徑）

（二）上海生活垃圾分類管理現(xiàn)狀分析

上海生活垃圾分類管理工作自2010年后在原有基礎(chǔ)上有了較大突破。2011年以來，生活垃圾分類減量連續(xù)五年被列為市政府實(shí)事項(xiàng)目。尤其是2012年建立的上海市生活垃圾分類減量推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議制度，由副市長(zhǎng)牽頭從制度上保障了多部門協(xié)作和溝通。此后，聯(lián)席會(huì)議辦公室發(fā)布了多個(gè)生活垃圾分類減量具體實(shí)施方案、推進(jìn)計(jì)劃與考核方案。如2014年2月發(fā)布的《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》作為生活垃圾分類減量地方性法規(guī)，明確了源頭分類投放及管理責(zé)任人制度、分類減量的促進(jìn)與激勵(lì)措施；同年5月為貫徹落實(shí)該辦法發(fā)布的《上海市生活垃圾分類目錄及相關(guān)要求》，對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)、各種場(chǎng)所的分類收集容器的擺放及其規(guī)格要求以及分類投放的要求都做了詳細(xì)規(guī)定，從行政管理上規(guī)范了生活垃圾的源頭處理。由此，生活垃圾的行政管理取得了一定實(shí)效，各區(qū)縣也逐步依據(jù)這些方案有針對(duì)性地開展工作。2015年4月住建部發(fā)文明確的全國(guó)首批垃圾分類示范城市（區(qū)）中，上海的靜安區(qū)和松江區(qū)入選。

在實(shí)際操作層面，首先，上海市市容衛(wèi)生部門根據(jù)各區(qū)縣人口預(yù)測(cè)情況，利用庫(kù)茲涅茨曲線原理，確定了人均GDP、地均GDP及第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重三大減量因素，并制定了相關(guān)減量系數(shù)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合各區(qū)縣生活垃圾分類減量工作管理現(xiàn)狀、大分流系統(tǒng)建設(shè)以及運(yùn)作情況、源頭消納現(xiàn)狀等情況為考慮因素，完善計(jì)劃量指標(biāo)的分解模型，確定各區(qū)縣理論人均垃圾量，形成各區(qū)縣計(jì)劃量指標(biāo)。然后，通過上海市政府出臺(tái)的《上海市推進(jìn)生活垃圾分頭促進(jìn)源頭減量支持政策實(shí)施方案》，對(duì)各區(qū)縣源頭減量工作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持。根據(jù)各區(qū)縣實(shí)際末端處置量，即進(jìn)入市級(jí)管理的垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠的量與年初制定的計(jì)劃量指標(biāo)的差額，領(lǐng)取補(bǔ)貼，補(bǔ)貼力度按減量幅度同比例遞增（具體模式見圖2）。這一管理模式從機(jī)制上保障了人均末端垃圾處置量的逐年遞減。

更科學(xué)地制定計(jì)劃，為整體減量工程的完成奠定了基礎(chǔ)，而一系列的細(xì)化文件的出臺(tái)，也體現(xiàn)了政府對(duì)這項(xiàng)工程推進(jìn)的決心。但源頭分類只是其中的手段，如何合理地受納分類后的垃圾是急需考慮的問題。目前，分類過程碰到的最大矛盾在于可再生回收體系管理混亂，多部門聯(lián)合管理所帶來的職能混亂是直接的誘因。以生活垃圾中的廢舊金屬回收為例（圖3），通過固定站點(diǎn)回收的廢舊金屬只有小部分流入生活垃圾收運(yùn)體系（約占再生資源回收總量的1%），這部分由環(huán)衛(wèi)部門分揀后與回收企業(yè)對(duì)接進(jìn)入再生資源回收體系，從收集、運(yùn)輸?shù)綄?duì)接受到有序監(jiān)管。而絕大部分的廢舊金屬的收運(yùn)和處置過程都零散地分布在回收市場(chǎng)中，沒有臺(tái)賬管理和末端統(tǒng)計(jì)，對(duì)規(guī)范和管理生活源的垃圾分類、處置和再利用形成管理流程上的障礙。

上海的固體廢棄物管理一直以來是由多個(gè)平級(jí)部門參與主管的。就生活垃圾而言，主要由上海市綠化和市容管理局作為行政部門進(jìn)行管理；涉及到危險(xiǎn)廢物和部分電子廢棄物的一部分生活垃圾由市環(huán)境保護(hù)局實(shí)施監(jiān)管；涉及到可再生資源的生活垃圾由上海市商務(wù)委員會(huì)作為行業(yè)主管部門（具體職能劃分參見表3）?？梢姡嗖块T分頭管理的現(xiàn)狀無法理順垃圾管理過程中各方的職責(zé)，一方面導(dǎo)致前端管理被分流，因而不利于保護(hù)垃圾前端管理的積極性；另一方面對(duì)分類后的資源化利用監(jiān)管不到位，對(duì)物料負(fù)物流的流程設(shè)計(jì)和管理混亂。這使得垃圾分類減量工作雖經(jīng)過了多輪修改和推進(jìn)，但由于無法對(duì)全局工作進(jìn)行控制而始終達(dá)不到預(yù)期效果，并且令每一輪決策后的執(zhí)行成本不斷提高，社會(huì)動(dòng)員的難度增大。

三、上海市生活垃圾分類管理困境分析

隨著經(jīng)濟(jì)生活水平的不斷提高，上海將不得不面臨嚴(yán)峻的垃圾處理問題。目前，上海市生活垃圾的源頭分類率和回收率相對(duì)偏低，其困境主要表現(xiàn)在可再生的生活垃圾的分類分流以及資源化處置的管理散亂，及其與整個(gè)生活垃圾的管理缺乏基本口徑的銜接。

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來說，一方面，上海的可再生資源的回收利用長(zhǎng)期處于零散的、無組織的、無序的狀態(tài)，不僅對(duì)環(huán)境造成了潛在危害，更是一種資源浪費(fèi)?？稍偕Y源經(jīng)過社會(huì)商品流通后沒有建立逆向物流來完成循環(huán)經(jīng)濟(jì)所期望的物質(zhì)閉路循環(huán)。另一方面，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間由供銷社系統(tǒng)壟斷經(jīng)營(yíng)廢棄物回收市場(chǎng)體系，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的歷史發(fā)展，已不具備廢棄物回收再利用這一靜脈產(chǎn)業(yè)服務(wù)全社會(huì)的能力。市場(chǎng)中大量的民營(yíng)回收站涌現(xiàn)出來，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了復(fù)雜的局面。近兩年，上海市政府各部門和行業(yè)協(xié)會(huì)積極扶持再生資源回收企業(yè)，培育龍頭，在建立再生資源回收體系方面做了不少嘗試，但因?yàn)樵摦a(chǎn)業(yè)利潤(rùn)低，上海的人力、場(chǎng)地成本高而正規(guī)回收企業(yè)的回收量普遍不足等原因的客觀限制，這一產(chǎn)業(yè)仍然面臨分散化、轉(zhuǎn)型難、陷阱多、挑戰(zhàn)多的局面，沒有孵化成熟真正的行業(yè)龍頭企業(yè)。

從政府的行政管理角度來說，一方面，目前上海市的可再生廢棄物的源頭統(tǒng)計(jì)和末端管理存在巨大缺口，總數(shù)龐大的可再生廢棄物的產(chǎn)生量、收集量和處置量沒有分類統(tǒng)計(jì)。同時(shí)，可再生廢棄物的管理與生活垃圾減量管理沒有建立銜接機(jī)制，各自有各自的管理辦法和統(tǒng)計(jì)口徑，城市管理者無法知曉現(xiàn)有的可再生資源中有多少來源于生活垃圾，也無法定量計(jì)算生活垃圾分類率等衡量生活垃圾分類成效的指標(biāo)，較大程度上阻礙了城市生活垃圾的行政管理效力。另一方面，回收再利用行業(yè)的不成熟使得生活垃圾分類減量工作的重?fù)?dān)依然落在政府的肩上，難以形成社會(huì)合力。

國(guó)際上，生活垃圾分類管理已經(jīng)推行了很長(zhǎng)時(shí)間，也有一套行之有效的方法，例如日韓及歐洲都有一套完善的垃圾分類方法，并已有效做到了垃圾的源頭分類分流。德國(guó)從1970年代末，隨著幾部關(guān)鍵法律的頒布和科技水平的提高，其生活垃圾源頭分類過程得到了快速提升和普遍應(yīng)用，目前已有60%的生活垃圾進(jìn)行回收再利用。這一成效源自于全國(guó)80多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)在輿論宣傳、推動(dòng)立法、監(jiān)督監(jiān)管等方面對(duì)城市生活垃圾分類減量管理發(fā)揮重要作用，以及垃圾清運(yùn)費(fèi)、包裝廢棄物清理費(fèi)等利益機(jī)制的建立和“綠點(diǎn)系統(tǒng)”的有效運(yùn)作，調(diào)動(dòng)起了企業(yè)、消費(fèi)者、非政府組織對(duì)垃圾分類投放和收集的積極性。日本通過以下措施來推進(jìn)垃圾分類。首先，從立法角度來說，日本通過完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法及多層次的垃圾分類回收法律法規(guī)來明確國(guó)家、地方政府、企業(yè)和民眾各參與者所承擔(dān)的責(zé)任，并嚴(yán)格執(zhí)法和處罰。地方政府則承擔(dān)起在與國(guó)家合理分工的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施相關(guān)的地方性政策。其次，從政府管理角度來說，日本政府在廢棄物處理方面給予大量的財(cái)政和技術(shù)支援，并承擔(dān)了大量細(xì)致的工作，除了保證垃圾收集、搬運(yùn)、中轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)的正常運(yùn)作，及從事垃圾處理設(shè)施的維護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等事務(wù)外，還通過政府采購(gòu)再生品等扶持手段，幫助再生品生產(chǎn)廠家擴(kuò)大銷售渠道。政府還印發(fā)垃圾分類收集資料并以“日歷”形式發(fā)給公眾，方便公眾丟放垃圾。從中可以看出，德國(guó)與日本等國(guó)首要解決的問題是生活垃圾分類的主體責(zé)任問題，同時(shí)理順各個(gè)回收過程中管理部門的不同作用，其次有相關(guān)的法律和政策進(jìn)行保證和促進(jìn)。與國(guó)外垃圾分類管理經(jīng)驗(yàn)相比，上海在地方性法規(guī)和政策、財(cái)政以及技術(shù)支撐等方面已有一定的配套，但在強(qiáng)制性的措施和政策，監(jiān)督檢查力量等方面相對(duì)薄弱。生活垃圾管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、社會(huì)性和廣泛性。目前上海的垃圾管理的監(jiān)管職能分散，人員復(fù)雜，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的末端環(huán)節(jié)。雖成立了聯(lián)席會(huì)議制度來推進(jìn)垃圾分類管理工作，但各部門還是根據(jù)自身職能各司其職，沒有對(duì)相關(guān)政府職能進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以保障生活垃圾系統(tǒng)性管理與實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政資源閉環(huán)。明確政府部門的職能可作為垃圾分類的首要突破點(diǎn)，通過定義和劃歸權(quán)力部門管理、監(jiān)督的職能，才能進(jìn)一步完善立法和明確民眾和企業(yè)的責(zé)任，同時(shí)，需充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)和主動(dòng)作用。

四、上海市生活垃圾分類管理的政府職能探討

生活垃圾的分類收集及回收涉及到方方面面的共同合作，包括各級(jí)政府在立法、政策扶持、市場(chǎng)監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)規(guī)劃等方面的有效管理，生產(chǎn)企業(yè)與回收企業(yè)在正負(fù)物流中各自承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，生活垃圾收運(yùn)處置等靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全社會(huì)嚴(yán)格遵守垃圾分類和投放的自律以及生活垃圾分類和處置方面的技術(shù)提升等方面。就現(xiàn)階段而言，要解決上海市生活垃圾問題，政府在整個(gè)協(xié)同作用體系中占據(jù)了至關(guān)重要的位置。

（一）政府職能的定位探討

目前，政府對(duì)城市生活垃圾管理工作的職能劃分過于分散（圖4）。尤其是可再生回收方面的工作專業(yè)性強(qiáng)，現(xiàn)行的政府管理職能劃分過于注重垃圾回收逆向物流的商品經(jīng)濟(jì)屬性，較忽略回收過程中的技術(shù)和基礎(chǔ)建設(shè)的支持，因此這方面的改革亟待探索。特別是垃圾分類回收中政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)兩種模式之間何者為主導(dǎo)、如何配合等需要詳細(xì)探討。

在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行的模式下，政府管理職能應(yīng)盡可能集中，由市容綠化部門對(duì)生活源和社會(huì)源產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行總負(fù)責(zé)，將現(xiàn)有的參與生活垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處置、回收再利用的各個(gè)相關(guān)部門的職能歸口到市容綠化部門開展工作，避免工作流程同一階段內(nèi)的行政管理分流，削弱主體責(zé)任部門對(duì)全局工作的控制力。由政府指導(dǎo)市場(chǎng)，對(duì)垃圾收運(yùn)處置的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)作模式進(jìn)行統(tǒng)一口徑監(jiān)管。其他相關(guān)部門（環(huán)保部等）與之在上下游進(jìn)行對(duì)接，并由國(guó)家層面制定全國(guó)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，保證各部門的數(shù)據(jù)可以被綜合運(yùn)用。這一發(fā)展模式優(yōu)點(diǎn)是行政效率高，由政府做主導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一城市管理和服務(wù)。缺點(diǎn)是這項(xiàng)工作涉及面廣，在現(xiàn)有的體制和政府格局下，要建立這樣一個(gè)職能部門難度較大。

在市場(chǎng)主導(dǎo)、政府服務(wù)的模式下，政府應(yīng)加強(qiáng)立法，用強(qiáng)制性的法律法規(guī)來界定相關(guān)利益主體的關(guān)系，在明晰各主體權(quán)責(zé)利的基礎(chǔ)上利用法律的強(qiáng)制、行政的命令控制以及激勵(lì)機(jī)制的設(shè)置，促使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。要將生活垃圾的減量管理真正市場(chǎng)化，離不開法制的保障，而政府的作用則是對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)，以及必要、有效的宏觀調(diào)控，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序性和正常運(yùn)行。例如，建立跨部門、可對(duì)接的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制和平臺(tái)，公開或半公開地反映各主體的工作成果。

（二）政府職能探討

作為服務(wù)部門，政府在促進(jìn)垃圾分類過程中具有重要的作用，其在法制、財(cái)稅、技術(shù)等方面都需要進(jìn)行引導(dǎo)。首先，政府需要完善法律體系。用法律、法規(guī)、規(guī)章及單項(xiàng)立法互相銜接、協(xié)調(diào)和配合，消除法律的“真空地帶”。同時(shí)提高管理辦法的可操作性，并通過明確法律責(zé)任和補(bǔ)償措施來提高法律的執(zhí)行力度。第二，應(yīng)積極探索環(huán)境費(fèi)改稅的一系列配套財(cái)稅改革。我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)采用以命令控制型手段為主的環(huán)境管理模式，包括環(huán)保部征收的排污費(fèi)、污染物總量控制、限期治理等，其主體都是排污企業(yè)，屬于末端治理，在一定階段內(nèi)有其合理性和有效性。但從固體廢棄物產(chǎn)生一收集一運(yùn)輸一處置的全過程來看，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染只是其中一部分，消費(fèi)環(huán)節(jié)的污染成本并未計(jì)算在社會(huì)成本中?，F(xiàn)有的排污費(fèi)管理模式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于企業(yè)污染治理成本，亟待進(jìn)一步改革。同時(shí)，要看到環(huán)境稅的推出對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的負(fù)面影響。政府可以通過個(gè)人所得稅補(bǔ)貼等政策，降低對(duì)社會(huì)弱勢(shì)人群的負(fù)面影響。也可通過減免清潔生產(chǎn)企業(yè)的企業(yè)所得稅等調(diào)節(jié)措施，增加企業(yè)環(huán)保投入的積極性。另一方面從固體廢棄物環(huán)境稅角度，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人將資源回收再利用，對(duì)于以廢棄物為原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)給與補(bǔ)貼及加大稅收優(yōu)惠力度，激勵(lì)企業(yè)加大環(huán)境治理技術(shù)和設(shè)備的開發(fā)和投入，形成良性循環(huán)?？蓞⒖?015年1月7日上海市發(fā)展和改革委員會(huì)連同上海市財(cái)政局發(fā)布的《上海市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用專項(xiàng)扶持辦法》作為操作模式。第三，應(yīng)在相關(guān)技術(shù)研發(fā)方面提供更多支持，并鼓勵(lì)企業(yè)加大技術(shù)投入，扶持企業(yè)的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。在全球范圍內(nèi)，社會(huì)源的固體廢棄物的減量管理技術(shù)的研發(fā)力度都在不斷加強(qiáng)，而中國(guó)在這一領(lǐng)域的研究還處在起步階段，隨著生活垃圾減量管理工作的推進(jìn)、垃圾的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的逐步開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念深入推廣，該領(lǐng)域科研技術(shù)力量將有所提升。在機(jī)械化篩選分類、節(jié)能化的垃圾運(yùn)輸、垃圾處置過程中的污染物減量排放以及垃圾資源化利用的物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)等方面將重點(diǎn)投入進(jìn)行技術(shù)升級(jí)。最后，通過各種方法進(jìn)行生活垃圾分類的社會(huì)動(dòng)員，傳遞明確的分類信息，提高全社會(huì)對(duì)垃圾分類減量的意識(shí)和意愿。社會(huì)動(dòng)員模式主要有傳統(tǒng)宣傳模式：社區(qū)宣傳欄、平面及電視公益廣告等：新媒體宣傳：微博、微信的知識(shí)科普及政策信息公開；綠色賬戶模式：固體廢棄物資源回收的補(bǔ)償；學(xué)校環(huán)境教育模式：將生活垃圾分類引入課堂教育，并在學(xué)校內(nèi)開展垃圾分類活動(dòng)；社區(qū)志愿者模式：對(duì)生活垃圾分類投放進(jìn)行指導(dǎo)和宣傳；互聯(lián)網(wǎng)+模式：將可再生利用的廢棄物通過線上宣傳動(dòng)員和操作與線下布點(diǎn)回收再運(yùn)輸至資源可再生企業(yè)進(jìn)行處理的方式實(shí)現(xiàn)覆蓋全社會(huì)的生活垃圾分類及回收，例如塑料、電子廢棄物等?；ヂ?lián)網(wǎng)+模式的發(fā)布面廣，且覆蓋社會(huì)主要人群，對(duì)帶動(dòng)全社會(huì)提高垃圾分類意識(shí)和準(zhǔn)確度有幫助。全社會(huì)的宣傳動(dòng)員應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，分階段、廣發(fā)布，明確宣傳對(duì)象，選擇適合宣傳對(duì)象的宣傳模式能提高不同層次受眾的接受度。

五、結(jié)論

在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求下，“低碳節(jié)能”成為生活垃圾處理處置必須面對(duì)和貫徹的基本需求。建設(shè)生態(tài)文明的要求之一是主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善；之二是實(shí)施處置過程的低碳節(jié)能要求，充分開發(fā)生活垃圾中蘊(yùn)含的有機(jī)物質(zhì)及部分有價(jià)值物質(zhì)。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫徹到生活垃圾處理中，引導(dǎo)和動(dòng)員全社會(huì)加入，體現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)循環(huán)中低碳節(jié)能的新生態(tài)戰(zhàn)略。

在黨的十八大提出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用”的新形勢(shì)下，要解決城市生活垃圾問題，還需繼續(xù)深化改革。從目前主要以政府補(bǔ)貼市場(chǎng)為主的階段，進(jìn)一步放開生活垃圾收運(yùn)、處置、回收利用的市場(chǎng)，使垃圾管理這一公共事業(yè)服務(wù)進(jìn)入全面市場(chǎng)化階段。政府通過提升監(jiān)管和調(diào)控能力，完成角色的轉(zhuǎn)換，一方面從立法和執(zhí)法上規(guī)范市場(chǎng)并加大技術(shù)研發(fā)投入，另一方面提升市民服務(wù)，在市民環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)和學(xué)校環(huán)境教育方面動(dòng)員全社會(huì)積極參與。

責(zé)任編輯：張煒