監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查不應(yīng)混淆

武合講

監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查不應(yīng)混淆

武合講

武合講 男，中國(guó)遺傳學(xué)會(huì)會(huì)員、中國(guó)農(nóng)學(xué)會(huì)會(huì)員、中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員。1997年取得律師資格從事律師執(zhí)業(yè)，先創(chuàng)辦山東信法律師事務(wù)所，后轉(zhuǎn)入山東貴和律師事務(wù)所，任副主任和專(zhuān)職律師，專(zhuān)業(yè)處理農(nóng)作物種子和種業(yè)科技成果保護(hù)法律事務(wù)。辦理了大量的大田作物、蔬菜、中藥材和食用菌等種子案件和品種推廣案件以及種業(yè)科技成果保護(hù)、種業(yè)技術(shù)秘密保護(hù)、育種專(zhuān)利和品種權(quán)保護(hù)案件，均為重大疑難案件。例如，2013年和2014年公安部通報(bào)的偽劣種子典型案件的50%以上，均由武合講律師承辦。

參加了歷屆全國(guó)農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研討會(huì)和《種子法》修訂論證。受河南省、江蘇省、天津市等省市農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的邀請(qǐng)，對(duì)種子執(zhí)法人員、種子管理人員和種子經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行培訓(xùn)。著有《農(nóng)業(yè)知識(shí)》，在《中國(guó)蔬菜》、《中國(guó)種業(yè)》和《種子世界》等期刊發(fā)表論文200余篇。

『編者按』自2004年《種子法》頒布以來(lái)，我國(guó)種業(yè)沖破體制機(jī)制的桎梏，發(fā)展速度與規(guī)模前所未有，2016年作為新《種子法》實(shí)施的元年，也注定拉開(kāi)新一輪調(diào)整序幕。那么未來(lái)，新的法律條文將對(duì)市場(chǎng)行為和企業(yè)行為產(chǎn)生什么影響？執(zhí)法者和種子經(jīng)營(yíng)者在具體實(shí)踐中，又會(huì)出現(xiàn)哪些意想不到的問(wèn)題？本刊特邀律師武合講，為您探索新《種子法》下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和維權(quán)路徑。

【案例】2016年9月，某種子管理機(jī)構(gòu)根據(jù)某市農(nóng)業(yè)局2016年雜交玉米種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果，依據(jù)《種子法》第七十五條規(guī)定，擬對(duì)監(jiān)督抽查中有品種名稱(chēng)不真實(shí)雜交玉米種子的某種子企業(yè)作出行政處罰。

【點(diǎn)評(píng)】作者認(rèn)為，某種子管理機(jī)構(gòu)將監(jiān)督抽查與執(zhí)法檢查相混淆了。

【分析】農(nóng)業(yè)主管部門(mén)組織的種子質(zhì)量監(jiān)督抽查屬于監(jiān)督管理，種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處種子質(zhì)量違法案件 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)執(zhí)法檢查）屬于行政處罰，二者為兩項(xiàng)不同的行政管理制度，目的、程序和結(jié)果處理均不相同，不應(yīng)混淆。

種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的法律特征

①執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)特。監(jiān)督抽查是由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)組織有關(guān)種子管理機(jī)構(gòu)和種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售的農(nóng)作物種子進(jìn)行扦樣、檢驗(yàn)，并按規(guī)定對(duì)抽查結(jié)果公布和處理的活動(dòng)；農(nóng)業(yè)主管部門(mén)所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或受其委托的種子管理機(jī)構(gòu)，可開(kāi)展種子執(zhí)法相關(guān)工作，是執(zhí)法檢查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

②程序獨(dú)特。監(jiān)督抽查的法定程序由農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》規(guī)定，檢驗(yàn)結(jié)果及其處理根據(jù)《農(nóng)作物種子檢驗(yàn)規(guī)程》所規(guī)定的容許誤差對(duì)種子質(zhì)量進(jìn)行判定，監(jiān)督抽查結(jié)果按規(guī)定通報(bào)。監(jiān)督抽查的檢驗(yàn)程序和質(zhì)量判定、結(jié)果處理，不同于執(zhí)法檢查的程序。

③取樣方式、地點(diǎn)、環(huán)節(jié)獨(dú)特。監(jiān)督抽查的取樣方式是“扦取”，樣品應(yīng)為市場(chǎng)上銷(xiāo)售或倉(cāng)庫(kù)內(nèi)待銷(xiāo)的商品種子；執(zhí)法檢查的取樣方式是“抽取”，樣品可取自制假售假的場(chǎng)所和種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的所有環(huán)節(jié)。監(jiān)督抽查若在田間、加工廠等地點(diǎn)對(duì)種植、加工處理、包裝、標(biāo)識(shí)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)抽取種子樣品，就違反了《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第十四條。

④目的獨(dú)特。監(jiān)督抽查的目的是維護(hù)種子市場(chǎng)秩序，督促企業(yè)保證種子質(zhì)量，為種子質(zhì)量宏觀決策提供信息，與以懲戒違法行為為中心目標(biāo)的執(zhí)法檢查不同。

⑤監(jiān)督抽查的對(duì)象獨(dú)特。監(jiān)督抽查的對(duì)象重點(diǎn)是當(dāng)?shù)刂匾r(nóng)作物種子以及種子使用者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問(wèn)題的農(nóng)作物種子。比如，某市2016年春季雜交玉米種子質(zhì)量監(jiān)督抽查對(duì)象就是某市的19家重點(diǎn)企業(yè)，不論這些企業(yè)規(guī)模大小、經(jīng)營(yíng)種子數(shù)量多少和有無(wú)違法行為，只要是其銷(xiāo)售的雜交玉米種子，不論推廣狀況和種子質(zhì)量，都在被抽查之列。這與執(zhí)法檢查僅針對(duì)涉嫌違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的假、劣種子，有著本質(zhì)區(qū)別。

⑥監(jiān)督抽查的后處理獨(dú)特?！掇r(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》規(guī)定了不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)不合格批次種子既可作非種用處理，又可重新加工，經(jīng)檢驗(yàn)合格后銷(xiāo)售；連續(xù)2次監(jiān)督抽查有不合格種子的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有關(guān)發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)該企業(yè)的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，并向社會(huì)公布。由此可見(jiàn)，《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對(duì)監(jiān)督抽查的后處理，充分體現(xiàn)了“重在整改”和“循序漸進(jìn)”的理念，并非簡(jiǎn)單一罰了之。這種后處理方式與執(zhí)法檢查根據(jù)檢查結(jié)果追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任有著本質(zhì)區(qū)別。

種子質(zhì)量執(zhí)法檢查的法律特征

執(zhí)法檢查是指種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序針對(duì)種子質(zhì)量涉嫌違法行為進(jìn)行調(diào)查、取證、認(rèn)定和實(shí)施處罰的過(guò)程，具體有以下特征。

①依據(jù)法定程序進(jìn)行的行政處罰活動(dòng)。這里所指的法定程序，包括《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》。在上述程序中，為保證執(zhí)法客觀公正，法律對(duì)立案、調(diào)查、檢驗(yàn)和證據(jù)收集、決定處罰、處罰的執(zhí)行等作出了具體規(guī)定，與僅進(jìn)行扦樣、檢驗(yàn)，按規(guī)定對(duì)抽查結(jié)果公布和處理的監(jiān)督抽查，有重大區(qū)別。

②行政相對(duì)人和涉嫌違法行為特定。執(zhí)法檢查是針對(duì)某一或多個(gè)特定當(dāng)事人而做出的具體行政行為，其對(duì)象是種子質(zhì)量涉嫌違法的行為。執(zhí)法檢查有特定的行政相對(duì)人和針對(duì)的種子質(zhì)量涉嫌違法行為，與沒(méi)有特定相對(duì)人和特定種子質(zhì)量違法行為的監(jiān)督抽查不同。

③目標(biāo)明確。執(zhí)法檢查的目標(biāo)或結(jié)果是種子質(zhì)量涉嫌違法行為是否存在，進(jìn)而作出行政處罰或不予處罰的決定，從而達(dá)到制止和制裁種子質(zhì)量違法行為的目標(biāo)。

④后處理沒(méi)有整改要求?！斗N子法》第七十五條、第七十六條規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假、劣種子的，責(zé)令停止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，沒(méi)收違法所得和種子，吊銷(xiāo)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，予以罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，種子企業(yè)或者其他單位的法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員自刑罰執(zhí)行完畢之日起五年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人、高級(jí)管理人員。種子質(zhì)量執(zhí)法檢查，無(wú)論是對(duì)企業(yè)、企業(yè)負(fù)責(zé)人，還是對(duì)種子，都一罰了之，無(wú)整改的機(jī)會(huì)。

將監(jiān)督抽查的后處理與執(zhí)法檢查的處罰相混淆，適用法律錯(cuò)誤

《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對(duì)種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的后處理，作出了明確規(guī)定。

①將執(zhí)法檢查的法律依據(jù)，適用于監(jiān)督抽查的后處理，適用法律錯(cuò)誤。《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第三十五條第一款規(guī)定∶“不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，由下達(dá)任務(wù)的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)或企業(yè)所在地農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)，依據(jù)《種子法》有關(guān)規(guī)定予以處罰。對(duì)不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)作為下次監(jiān)督抽查的重點(diǎn)”。因?yàn)椤斗N子法》未對(duì)監(jiān)督抽查的后處理作出規(guī)定，所以不能依據(jù)《種子法》有關(guān)規(guī)定對(duì)監(jiān)督抽查不合格種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)予以處罰。

《種子法》第七十五條第一款，是執(zhí)法檢查行政處罰的依據(jù)。以品種名稱(chēng)與標(biāo)注的內(nèi)容不符為由，依據(jù)執(zhí)法檢查的法律依據(jù)《種子法》第七十五條第一款對(duì)監(jiān)督抽查不合格企業(yè)作出沒(méi)收違法所得和種子、吊銷(xiāo)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證和罰款的行政處罰，適用法律錯(cuò)誤。

②僅一次監(jiān)督抽查有不合格種子，就吊銷(xiāo)種子經(jīng)營(yíng)許可證，違反法律規(guī)定?！掇r(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第三十五條第二款規(guī)定∶“連續(xù)兩次監(jiān)督抽查有不合格種子的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有關(guān)發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)該企業(yè)的種子生產(chǎn)許可證、種子經(jīng)營(yíng)許可證，并向社會(huì)公布?！眱H一次監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)有假種子，就擬對(duì)監(jiān)督抽查不合格的企業(yè)吊銷(xiāo)種子經(jīng)營(yíng)許可證，顯然違反了上述“循序漸進(jìn)”的規(guī)定。

不能僅憑種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果實(shí)施行政處罰

責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)收違法所得和種子，吊銷(xiāo)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證和罰款，都屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類(lèi)?！缎姓幜P法》第三條第二款明確規(guī)定∶“沒(méi)有法定依據(jù)或者不符合法定程序的，行政處罰無(wú)效”。對(duì)種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的后處理，只要涉及行政處罰，都必須遵循《行政處罰法》的程序要求。監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)種子質(zhì)量不合格需要行政處罰的，種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉嫌生產(chǎn)假劣種子的行為予以立案，按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》開(kāi)展調(diào)查取證工作，不能僅憑種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果實(shí)施行政處罰。

10.3865/j.issn.1001-3547.2016.24.010

武合講，山東貴和律師事務(wù)所，菏澤，274000，

電話(huà)：13605306590，15901032135，E-mail：whj148@126.com

2016-10-25