服務型政府視角下地方政府績效評估研究

趙思斯

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津　300350)

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服務型政府視角下地方政府績效評估研究

趙思斯

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津300350)

摘要：轉(zhuǎn)變政府職能建設服務型政府是我國政府改革的重要目標，政府績效評估作為政府管理的有效工具對服務型政府的建設起推動作用，建設服務型政府的理論為政府績效評估提供了制度創(chuàng)新和價值理念。目前,地方政府難以全面、科學、客觀地進行績效評估，不利于地方政府績效改進及行政能力的提高。因此，應以服務型政府的價值理念為指導，改進地方政府績效評估體系，推動服務型政府建設。

關鍵詞：服務型政府；地方政府；績效評估

現(xiàn)階段我國的公共產(chǎn)品和服務被政府部門壟斷，無形中提高了行政成本，造成了浪費。政府績效評估，提高政府的行政效能，規(guī)范政府的行政行為，是一項重要的制度和有效方法。 十八屆三中全會提出了要“完善發(fā)展成果考核經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和行政體制深化,政府績效評估這一政府管理評價體系”, 十八大報告中提出建立讓人民滿意的服務型政府?！叭嗣駶M意”，為現(xiàn)代化的績效評估指明了方向。在服務型政府的核心價值理念下，根據(jù)地方政府的不同情況，不斷完善政府績效評估的實踐，為推動我國服務型政府建設起到強大推動作用，讓我國政府改革更進一步，為實現(xiàn)“中國夢”提供強大的根基。服務型政府績效評估，以新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論等服務型政府的基礎理論為指導，利用政府績效評估的工具理性和服務型政府理念指導下的價值內(nèi)涵進行不斷磨合的過程，服務型政府、政府績效和政府績效評估這三個概念的關鍵來理解，首先，政府績效評估由政府績效產(chǎn)生，同時政府績效評估又推動服務型政府建設，而服務型政府提供制度創(chuàng)新和理念價值改善了政府績效評估。即服務型政府與政府績效評估的價值內(nèi)涵是一致的。其核心是要深刻把握服務型政府的內(nèi)涵和價值，提高政府績效評估水平。 將政府績效評估置于服務型政府的視角下進行研究，以便發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府績效評估中的問題，根據(jù)問題及時制定出相應的對策，從而推動政府績效評估體系的建設，提高政府績效評估的質(zhì)量。因此，用服務型政府的理念指導，從服務型政府的內(nèi)涵出發(fā)考察政府績效評估中存在的問題，在服務型政府的基礎理論的指導下，通過研究建設服務型政府的相關措施尋求政府績效評估的對策。

一、服務型政府視角下地方政府績效評估現(xiàn)實困境

(一)地方政府職能轉(zhuǎn)變存在問題

我國地方政府1994年開始進行行政機構(gòu)改革，其中轉(zhuǎn)變政府職能是一項重要的目標。政府職能分為兩部分，一部分屬于功能性，如政治經(jīng)濟方面。另一部分屬于職責性。功能性職能是政府自帶的職能，必須履行，轉(zhuǎn)變職能指轉(zhuǎn)變政府職責性職能。對于地方政府來說，職能轉(zhuǎn)變更加注重社會職能，向社會提供公共產(chǎn)品服務。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，由于缺乏相關的法律制度規(guī)定，導致地方政府職責不清，因此地方政府績效評估指標體系設置存在很嚴重的問題。多數(shù)地方政府都以GDP目標為主，缺乏社會及公共服務方面的指標，政府職能轉(zhuǎn)變在地方績效評估指標體系中沒有體現(xiàn)。地方政府官員缺乏建設服務型政府的價值理念，只為上，不為民。地方政府官員自由裁量權(quán)較大，行政管理過程中關系復雜，不按程序辦事，造成績效評估缺乏合理性。

(二)地方政府績效評估缺乏制度化法律化保障

績效評估是一個動態(tài)的過程，包含指標體系設定、信息反饋、結(jié)果的運用等。我國地方政府績效評估屬于自發(fā)狀態(tài)，沒有出臺相關的法律政策，沒有建立規(guī)范化制度化的績效評估體系，評估標準不統(tǒng)一，評估結(jié)果不穩(wěn)定?？冃гu估中第三方參與，即民眾和媒體對績效評估的透明性需要加強。評估權(quán)在績效評估中發(fā)揮決定性作用,我國目前還沒有專門的政府績效評估法案,權(quán)力主體的來源、權(quán)力分配、權(quán)力行使沒有法律規(guī)定。評估權(quán)缺乏程序上的規(guī)范，不利于政府績效評估的開展。多數(shù)地方政府僅在政府內(nèi)部進行績效評估，缺乏公開化、透明化，無法保障公民合法的知情權(quán)。建設為人民服務的服務型政府，用評估權(quán)的制度化保障評估主體多元化。

二、服務型視角下地方績效評估存在的問題及原因分析

(一)違背服務型政府的價值理念，公共服務職能缺位

有學者指出，我國政府效評估出現(xiàn)的價值沖突，主要在體現(xiàn)在以下三方面：第一，官本與人本；第二，管制與服務；第三，經(jīng)濟增長與公平分配。[1]對地方政府而言，政府和領導講話主導地方政府績效評估，忽視民眾在績效評估中的作用。行政文化滲透在政府績效評估的理念中，計劃經(jīng)濟時代下的全能政府角色依然存在。地方政府以傳統(tǒng)的以“官本位”理念為主，用長官意志管理公眾，公眾的訴求難以表達，使得公眾權(quán)益無法得到更好的保障，公眾無法積極參與政府績效評估活動，阻礙服務型政府的建設。行政生態(tài)理論強調(diào)，平衡政治、社會、文化這三個方面，才能充分利用系統(tǒng)內(nèi)部的各個要素，發(fā)揮整個行政系統(tǒng)的巨大的作用。地方政府轉(zhuǎn)變行政方式，將行政理念指導下的行政方式與現(xiàn)階段我國建設服務型政府下經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展目標相適應。 服務型政府重視為公民提供公共產(chǎn)品和服務職能，多數(shù)地方政府績效指標設置中公共產(chǎn)品和服務的比重小，一些地方政府沒有將公共產(chǎn)品與服務納入指標體系。上級政府對下級政府政績片面要求GDP，忽視環(huán)境問民生等問題。地方政府績效評估的文件中，對經(jīng)濟指標進行了具體數(shù)字的描述，并且占大部分，公共產(chǎn)品與服務環(huán)境等指標占總體指標的比重不盡人意。有學者指出，地方政府績效中，往往數(shù)量化的經(jīng)濟指標多于社會發(fā)展指標。[2]

(二)績效評估主體單一、缺乏獨立性

正如俞可平所說:“到目前為止,幾乎所有對政基礎。政府績效評價的價值功能沒真正有效發(fā)揮出來。 從地方政府績效評估實踐來看,我國目政府的評估都是上級評下級或組織、宣傳人事部門評價其他部門,說到底是政府自己的內(nèi)部評價。”[3]一般從公民參與程度看出，公民無參與，象征參與，完全不參與。我國地方政府績效評估中，大部分公民參與屬于公民無參與，而少數(shù)參與地方政府績效評估的公民在第二個階段屬于象征性參與，然而參與過程在政府的主導下，并沒有提出自己的觀點。因此，地方政府績效評估始終停留在政府為主導的階段，不利于評估的全面性、客觀性、公正性。無法進行正確的績效改進，難以滿足民眾對政府的訴求，影響了民眾對政府的滿意度。流于形式，表面做文章，參與方式非常單一，人數(shù)少，群體局限，僅有部分與政府有關的民眾代表參與評估。更有甚者有些地方政府打著民眾參與的“幌子”，實際上只用簡單的會議，或者一些無效的反饋表來引入所謂“多元”的績效評估主體。即使一些地方政府提供不同渠道使公民參與，其參與過程中獲得信息的有限性，獲得方式的局限性都使其受政府的主導與影響，主體缺乏獨立性與判斷力。

(三)管制為主，績效評估動力機制不完善

西方國家推動政府績效評估的重要因素是公民對政府的不信任。我國政府屬于管制型政府，公民習慣了政府管理的模式，服從于政府的工作，對政府的工作很少產(chǎn)生質(zhì)疑。非政府組織的發(fā)展存在一定滯后性，缺少物質(zhì)資源、管理人才、基礎設施、經(jīng)費、技術等。因此非政府組織對政府產(chǎn)生了很大的依賴感，受政府的控制，無法代表民眾表達自己的意見，難以在地方績效評估中發(fā)揮實質(zhì)性作用，嚴重影響績效評估結(jié)果的客觀性、公正性。

(四)缺乏法治，績效評估尚未形成體系，沒有法制保障

服務型政府強調(diào)政府工作的法制化，要求政府的管理方式從主觀以人治為主轉(zhuǎn)向以客觀公平的法治為主,實現(xiàn)運行機制的法制化。地方政府缺少制度化的保障，暫行規(guī)定零散，沒有形成體系?？冃гu估制度不夠完善,評估指標體系不健全。諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》指出，制度是為了決定人們的相互關系而人為設定的一些制約,它的主要作用是通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不穩(wěn)定性。我國政府績效評促從上級到下級都忽略制度法律因素的重要性。從績效評的指標設置，績效評估到績效評估的監(jiān)督機制與信息公開機制這一系列績效評估過程不夠公開透明，并未形成一系列制度，隨意性較大，影響績效評估準確性。我國政府績效評估缺少相關法律性規(guī)定，地方政府缺少與地方政府實際配套的法律規(guī)定，造成政府績效評估的盲目性 。

三、服務型政府視角下政府績效評估改進

(一)用實際行動來確立“服務至上”的行政理念

將政府的性質(zhì)重新定位，將“公民本位”理念貫穿到政府的績效評估的整個過程中，從績效評估指標體系的設置，績效評估方法確立，績效評估民眾參與，評估結(jié)果反饋，向外界開放，構(gòu)建新型的政府與社會關系模式。我國地方政府績效評估起步時間不一，差距較大，起步早的地方政府績效評估程序方法很落后，起步較晚的地方政府績效評估程序雖有改進，但民眾參與還是少數(shù)。這歸因于傳統(tǒng)落后的“官本位”思想，注重管制的行政理念。應確立現(xiàn)代先進的“民本位”思想，重視服務的行政理念。首先，服務至上、以人文本的理念滲透到相關規(guī)定中，專門列出公共產(chǎn)品與服務有關的方面，將公共服務的指標體系進行細化，明確列出公共服務的內(nèi)容，注重公共利益、公共服務職能、民眾滿意度等。其次，通過網(wǎng)絡平臺、如微博、微信等及時公布有關公共產(chǎn)品與公共服務方面的信息，鼓勵不同年齡段、不同職業(yè)、不同性別的民眾打分，提出意見建議，從小事與細節(jié)中為公眾著想，真正做到“服務至上”。最后，政府自身建設方面，切實轉(zhuǎn)政府職能，優(yōu)化公共服務，建立職能科學的服務型政府。

(二)正確把握政府績效評估價值取向的變化方向

服務型政府的視角下，地方政府要把握以下三個方面的價值取向：以人為本的價值取向，公共利益的價值取向，公平正義的價值取向。第一，指標體系內(nèi)容設置方面進行調(diào)整，核心指標中要體現(xiàn)社會發(fā)展的指標，明確列出環(huán)境指標、教育、醫(yī)療、基礎設施等不同方面的指標，并且單列出公共產(chǎn)品與服務的指標。第二，設置指標體系征求群眾的意見。指標體系設置前可以利用地方政府的官方微博、鼓勵媒體發(fā)揮信息傳播擴散，征求民眾的意見，政府不斷改進指標體系，重視民眾重視的指標。第三，不斷接受民眾意見及反饋信息。指標體系設置初步設置后，可以再次征求民眾的意見，進行指標體系的改進，在在近過程中不斷吸收民眾意見及建議。

(三)建立多元化的主體評估體系

首先，在效評估中政府要扮演合適的角色。第一，設置科學合理，體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的評估指標體系。第二，要加強政民互動。建立健全政府績效評估的信息公開制度，利用新型的方式，不局限于政府網(wǎng)站上的政務公開，引進多種平臺，如微博、微信及時將績效評估的指標體系，評估結(jié)果及評估程序、評估方法等及時向公眾公開，便于公眾了解政府績效評估的動態(tài)，及時聽取群眾的意見與心聲。其次，發(fā)揮公眾的績效評估的主體作用。新公共管理理論中提出，公民是政府的“顧客”，對政府績效評估有著重要的發(fā)言權(quán)，“顧客滿意”“顧客至上”是政府的目標。改變地方政府召開大會填表，為公眾參與政府績效評估提供多種參與渠道，通過媒體發(fā)布政府績效評估的相關信息，不斷與公眾互動來改進政府績效評估，對提出可行意見與建議的群眾進行獎勵，充分調(diào)動群眾的積極性。最后，重視專家學者、新聞媒體的作用。第一，加強與附近高校的學者聯(lián)系，針對績效評估現(xiàn)狀構(gòu)建政府績效評估體系。第二，利用大眾傳媒，報道公民對政府績效評估意見建議，通過新聞媒體的參與向公眾傳遞出政府績效的有關信息，促進信息的公開化與時效性。

(四)建立健全政府效評估的法律體系

地方政府績效評估中的監(jiān)督機制不完善、激勵機制不合理、指標體系設置不全面等，這些問題的產(chǎn)生有一個很重要的原因就是缺乏法律的保障。政府績效評估制度化的最基本與最主要的方式將政府績效評估法律化。立法對政府績效評估能夠產(chǎn)生重要的作用，保障政府績效評估的有效性。首先，對于績效評估相關文件及政策上升為法律，體現(xiàn)了績效評估地位的上升，一定程度上體現(xiàn)了保障政府績效評估穩(wěn)定性績效評估作為一項重要的日常工作,引起公眾的重視。其次，通過法律明確規(guī)定政府績效評估中的信息公開制度，結(jié)果反饋制度，避免政府的隨意性、主觀性、相對封閉性，加強政府績效評估信息的透明度，為公眾提供多樣的政府績效評估參與途徑與渠道結(jié)果運用機制的合理性。再次，利用法律完善政府績效評估中的監(jiān)督制度，明確規(guī)定監(jiān)督的主體民眾的權(quán)利與義務，使政府績效評估監(jiān)督主體的在政府績效評估過程中的權(quán)利得到法律的保障。可以利用監(jiān)督主體對領導干部進行監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于廉政建設。最后，將制定的立法體系在地方政府開展試行工作，及時反饋試行結(jié)果，征求政府各部門領導及政府工作人員對政府績效評估立法體系的意見與建議，并不斷修改，從法律上保障政府績效評估的客觀、公正、有效。

參考文獻：

[1]金東日,李松林.地方政府績效評估困境三維分析[J].理論與改革,2012(3):88-91.

[2]廖曉明,孫莉.論我國地方政府績效評估中的價值取向[J].中國行政管理,2010(4):27-31.

[3]劉江,樂瑞芳.學術機構(gòu)獨立評價政府 衡量民意與決策問的距離[J].瞭望新聞周刊,2004(15):34-35.

責任編輯：何玉付

Research on Local Government Performance Evaluation under the Perspective of Service-oriented Government

ZHAO Sisi

Abstract:It is an important goal of our government reform to transform government functions and build a service-oriented government. As an effective tool for government management, government performance evaluation promotes the construction of service-oriented government. And the theory of building service-oriented government provides system innovation and value concept for government performance evaluation. At present, the local government performance evaluation is difficult to be carried out comprehensively, scientifically and objectively, and is not conducive for the improvement of performance and administrative capacity of local government. Therefore, guided by the value concept of service-oriented government, local government performance evaluation should be improved, and the construction of service-oriented government should be promoted.

Key words:service-oriented government; local government; performance evaluation

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-8275(2016)02-0122-03

作者簡介：趙思斯(1991-)，女，滿族，寧夏銀川人，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向為組織理論。

收稿日期：2016-02-01