社會救助“救急難”機制構(gòu)建問題探討

2016-03-15 17:58:38蔣悟真李其成

廣東社會科學(xué) 2016年6期

蔣悟真李其成

蔣悟真李其成

2014年我國制定《社會救助暫行辦法》，首次確立了“救急難”這一社會救助的重要原則和功能。然而目前相關(guān)立法與政策尚未將“救急難”機制作為一項專門的制度予以確定。構(gòu)建我國社會救助“救急難”機制，需從其實體機制、程序機制以及與其他相關(guān)制度間的協(xié)調(diào)機制三個維度予以挖掘，以共同織牢社會救助安全網(wǎng)，從而為政府全面開展“救急難”工作奠定理論和制度基礎(chǔ)。

社會救助救急難機制社會控制暫行辦法立法

危急患難一般簡稱為“急難”。在社會救助的語境下，“急難”是指自然災(zāi)害、突發(fā)事件等客觀原因所導(dǎo)致人民基本生活陷入嚴(yán)重困難的情況，具有突發(fā)性、臨時性、嚴(yán)重性的特點。傳統(tǒng)的社會保障理論中，社會救助一般也稱社會救濟。通常來說，救濟是一種基于同情和慈善的心理對困難者行善施舍的消極救貧濟窮措施，多表現(xiàn)為暫時性的救濟措施；而救助更多的反映了一種積極的救困助貧措施，作為政府責(zé)任多表現(xiàn)為長期性的救助。①因此，在現(xiàn)代社會救助理念中，“救急難”的含義應(yīng)當(dāng)側(cè)重于國家和社會對遭遇“急難”事件而陷入基本生存困境的家庭或個人所進(jìn)行的積極的幫助和扶持。相應(yīng)地，作為一種制度化的救助措施，社會救助“救急難”機制指國家和社會依法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)對受助對象采取一系列及時的應(yīng)急性、過渡性救助措施，使其基本生活得以保障的制度，具有救助對象的不確定性、救助方式的多樣性以及救助水平的低層次性等基本特征，其目的旨在“急人之所急”，幫助社會弱勢群體“脫難”乃至“脫貧”，從而保障其基本生活水平，進(jìn)而實現(xiàn)健全社會保障體系，維護(hù)社會公平與穩(wěn)定。

2014年制定的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱“辦法”)中首次就社會救助“救急難”問題作出簡短規(guī)定，提出“托底線、救急難、可持續(xù)”的方針，并將“救急難”作為社會救助的重要原則和功能予以確立，但缺乏相應(yīng)的配套機制，導(dǎo)致“救急難”的實施缺乏基本的制度保障。因此，應(yīng)構(gòu)建我國社會救助“救急難”機制，實現(xiàn)社會救助“救急難”制度化，明確“救急難”相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，確保“救急難”規(guī)范、有序、可持續(xù)的運行。

一、社會救助“救急難”機制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

在“辦法”出臺后，2014年4月民政部發(fā)布了《關(guān)于開展“救急難”工作試點的通知》(以下簡稱為“通知”)，明確了“救急難”工作的基本原則和首要任務(wù)，對“救急難”機制的建立和完善提出了新的要求。各省市隨之陸續(xù)開展“救急難”的綜合試點工作并取得初步成效。“救急難”工作的有效開展，在回應(yīng)群眾的訴求、填補制度空白的同時，也將促進(jìn)現(xiàn)行各救助制度之間的有效整合的實現(xiàn)，為整個社會救助制度的創(chuàng)新和突破奠定基礎(chǔ)、提供可能。但目前，我國尚未將“救急難”作為一項專門的救助制度予以確定。因此，理應(yīng)在明確理論依據(jù)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國目前的社會救助“救急難”實踐，加快建立和完善“救急難”機制，補短板、托底線，織牢社會救助安全網(wǎng)。

“在任何有機體內(nèi)，最基本的沖動都是為了生存”。②生存權(quán)最早可見于《世界人權(quán)宣言》③，德國《魏瑪憲法》最早在憲法對生存權(quán)予以明文規(guī)定：經(jīng)濟生活的秩序必須符合社會正義的原則，而所謂的社會正義則在于保障所有社會成員能夠過上體現(xiàn)人的價值、尊嚴(yán)的生活。《魏瑪憲法》的制定標(biāo)志著生存權(quán)的全面定型化，國家通過公益的名義強制組建公共經(jīng)濟組織并以稅收方式實現(xiàn)社會財富二次分配，將窮人的生存與富人的義務(wù)相聯(lián)系，國家成為生存權(quán)的保障人。我國現(xiàn)行憲法同樣賦予了公民基本的生存權(quán)，并予以保護(hù)。④而一個國家生存權(quán)的制度是否完備，主要看國家是否履行生存保障義務(wù)、看國家是否制定適合國情的生存標(biāo)準(zhǔn)、看國家是否制定使低于標(biāo)準(zhǔn)的人達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的具體制度，這三點標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合就是一個國家的社會保障制度。社會救助作為最早的社會保障形式，對不能維持最低限度的生活水平的社會成員提供物質(zhì)和服務(wù)等幫助。因此，作為憲法中的一項綱領(lǐng)性的權(quán)利，生存權(quán)保障是現(xiàn)代社會救助乃至社會保障立法的起點與歸宿。而社會救助“救急難”作為其重要組成部分則須以保障困難群眾的最低生活水平、維護(hù)人的基本生存權(quán)利為基本理念和目標(biāo)。同時，社會保障作為一種國家制度安排，必須剛性化，以制度剛性實現(xiàn)保障剛性，達(dá)成保障及其目的。⑤為此應(yīng)當(dāng)加快建立社會救助“救急難”機制，以完善社會保障立法，為遭遇急難事件的群眾獲得救助提供進(jìn)一步的法律保障，也為制度本身提供更為充足的法律依據(jù)并對其進(jìn)行法律監(jiān)督，增強救助工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性和體系性。

社會經(jīng)濟的發(fā)展為社會保障的發(fā)展完善提供了物質(zhì)基礎(chǔ)條件，也對社會保障的規(guī)模和水平提出了新的要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，貧富差距逐漸擴大，需要政府這只“看不見的手”加以調(diào)控。而社會救助“救急難”正是在市場失靈的狀況下作為國家的社會保障政策手段應(yīng)運而生，運用政府的公權(quán)力和公共資源對收入分配進(jìn)行適度調(diào)整，用以解決市場自身無法調(diào)節(jié)的社會公平和穩(wěn)定，維護(hù)低收入階層的生存權(quán)利。此外，社會控制理論將社會救助法律制度作為一種主要針對貧困者、弱勢群體困境的緩解和解決的有效的社會控制工具。法律本身是一種社會現(xiàn)象，更是社會控制最有效、最重要的方式⑥。社會控制理論主要強調(diào)對社會問題的緩解和克服，提供相應(yīng)制度化對策，“救急難”正是針對因災(zāi)難、突發(fā)事件而陷入困境的群體進(jìn)行救助并提供制度化支持，保障其基本的生活條件，避免其產(chǎn)生過激情緒，影響社會安定團結(jié)。

二、社會救助“救急難”實體機制

(一)救助對象的厘定

正義是社會制度的首要價值，而平等是正義的最終指向標(biāo)準(zhǔn)。⑦社會救助關(guān)乎社會底線公平，社會救助“救急難”的目的在于讓全體社會成員在遭遇急難及生活陷入困境時得到及時有效的救助。因此，在“救急難”機制的建立與完善過程中，要想充分體現(xiàn)政策的公平性即所謂的“不患貧而患不均”，應(yīng)首先明確“救誰”與“急誰”的問題。嚴(yán)格規(guī)范救助對象的認(rèn)定條件，減少自由裁量，做到救助有據(jù)可依，并針對不同主體的具體情況做出相應(yīng)合理的制度安排，從而實現(xiàn)實質(zhì)正義。以上述“救急難”的制度理念和功能為依托，應(yīng)當(dāng)明確并逐步擴大急難救助對象的覆蓋范圍即要求急難救助在最大范圍內(nèi)保障公民在遭遇意外事件等突發(fā)情況時的基本生活。根據(jù)《通知》，急難救助的對象為突遇不測、因病因災(zāi)陷入生存困境的居民(含非戶籍常住人口)以及遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е鹿裆钕萑肜Ь?，還包括其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后仍有困難的家庭。筆者認(rèn)為在制度設(shè)計中，“救急難”對象的確定應(yīng)當(dāng)以此基礎(chǔ)，并重點突出城鄉(xiāng)低保對象和特困人員，且向低收入家庭和非戶籍人員拓展，逐步惠及全體公民。⑧

(二)救助形式的規(guī)范

社會救助作為“最后一道安全網(wǎng)”，其基本任務(wù)旨在幫助救助對象渡過急難時期，回歸到能夠自我救助的狀態(tài)。⑨區(qū)別于中國古代傳統(tǒng)的“施恩”思想，現(xiàn)代社會救助追求于救助對象的自立能力的恢復(fù)或培養(yǎng)，以避免救助對象救助依賴性的萌發(fā)，從而增進(jìn)社會公平、化解社會矛盾、使全體人民共享經(jīng)濟發(fā)展成果。因此，單純的現(xiàn)金補償不僅難以克服其消極性，還容易忽視救助對象的多樣性和異質(zhì)性。我們認(rèn)為，在實踐中，必須加強構(gòu)建救助形式的多樣化并進(jìn)行合理組合，將其從單一的現(xiàn)金救助逐漸擴展為提供飲食、住宿、醫(yī)療、教育、交通等多樣式的物質(zhì)救助，及以工代賑、通過政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)“輸血型”救助和“造血型”救助相結(jié)合的綜合救助模式等，以滿足不同救助對象的需求，如針對因遭遇自然災(zāi)害或意外事件等特殊狀況而陷入困境的群眾開展恰當(dāng)?shù)男睦磔o導(dǎo)、行為矯正或必要的生活照顧和護(hù)理，維持基本的生存并幫助其度過難關(guān)，從而實現(xiàn)急難救助方式上的“可持續(xù)”和救助效用的最大化。

(三)救助標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化

《通知》要求在“救急難”救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，立足托底線和與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，既要量力而行，又要盡力而為。我國現(xiàn)行社會救助的救助水平較低，覆蓋面偏窄，主要原因是救助標(biāo)準(zhǔn)的模糊及各級政府財政投入偏少。⑩這一標(biāo)準(zhǔn)很大程度上導(dǎo)致相當(dāng)一部分需要救助的低收入家庭無法獲得有效的救助，加之我國目前嚴(yán)格、冗雜的申請程序和家計調(diào)查法，進(jìn)一步導(dǎo)致了許多實際貧困的家庭救助無門，大大阻礙了“救急難”功能的實現(xiàn)，因此必須科學(xué)合理的界定貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范家計調(diào)查方法，同時加大財政扶持力度，細(xì)化救助標(biāo)準(zhǔn)，加強“救急難”制度覆蓋的廣度和深度。此外，目前各地相關(guān)部門對于救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定亦過于簡單，由于急難救助具有突發(fā)性、臨時性的特點，且困難的類型亦具多樣性、差異性，因此在“救急難”的“個案式”基礎(chǔ)上為防止其“碎片化”傾向，我們認(rèn)為除了在堅持“底線”保障原則的基礎(chǔ)上制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基本救助標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)根據(jù)不同程度的急難情況、家庭中無生活能力或來源的人口數(shù)量以及渡過難關(guān)的時長等因素制定相應(yīng)不同層次的救助標(biāo)準(zhǔn)，將統(tǒng)籌與合理差別相結(jié)合，使救助水平與困難程度相適應(yīng)，從而避免因制度設(shè)計缺陷而導(dǎo)致新的社會不公。

三、社會救助“救急難”程序機制

(一)“救急難”受理及審批程序

(二)“救急難”資金籌集及監(jiān)管程序

社會救助的非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了它無法如商業(yè)保險那般依賴市場機制的運作來籌集資金，而政府是其天然的責(zé)任主體，主要表現(xiàn)為政府通過稅收或財政撥款的形式對社會救助提供相應(yīng)的財政支持。1601年英國頒布的《濟貧法》確立了政府對社會救助承擔(dān)主要財政責(zé)任這一原則。隨著社會經(jīng)濟進(jìn)步，國家財政實力日益雄厚且來源穩(wěn)定，政府更應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，不但要加強立法以強化其在“救急難”機制建設(shè)和管理中的作用，更要加大公共財政投入以明確政府在其中的責(zé)任。急難救助的資金籌措主要依靠各地方政府的財政支付，大部分地區(qū)將其納入了區(qū)縣一級的財政預(yù)算中，因此，“救急難”機制的建立和實施則基本取決于各地方政府的財政狀況。然而，目前我國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富懸殊致使各政府財政支付能力有所差異，造成不同地區(qū)困難群眾的受助標(biāo)準(zhǔn)和生活狀況差距甚遠(yuǎn)，這種僅靠下級地方政府負(fù)責(zé)的資金籌措機制存在嚴(yán)重的不公平性，有悖于“救急難”機制乃至整個社會救助的基本原則和制度功能。因此，“救急難”資金的籌措理應(yīng)由中央政府及省級政府統(tǒng)籌調(diào)劑、安排專項救助基金，并作為國家預(yù)算的組成部分，對各市縣予以補助，以保障其資金來源。雖然，政府對社會救助具有先天義不容辭的責(zé)任，但單純依靠政府籌集資金具有一定的局限性。作為政府行為的補充，社會行為表現(xiàn)為民間或社會組織對救助對象的自發(fā)性救助，如募捐等其他慈善性活動，帶有自發(fā)性、隨機性和選擇性的特點。各級政府應(yīng)當(dāng)動員社會資金注入“救急難”資金渠道，并為其提供相應(yīng)的制度保障和適當(dāng)?shù)目臻g。

(三)救急難“政社合作”機制

四、“救急難”機制與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

(一)“救急難”機制與社會保險制度之間的銜接

(二)“救急難”機制與社會福利制度之間的協(xié)調(diào)

日常生活中，老年人、殘疾人、婦女兒童抵抗風(fēng)險的能力一般較弱，在發(fā)生自然災(zāi)害、重大疾病等意外事件的情況下，更易陷入嚴(yán)重的困難境地。而社會福利制度的存在使此類群體得以享受社會福利，一定程度的減輕其家庭負(fù)擔(dān)，進(jìn)而提高社會全體成員應(yīng)對風(fēng)險的能力。同時，將遭受自然災(zāi)害、重大疾病等急難事件的老年人、殘疾人、婦女兒童納入社會福利系統(tǒng)進(jìn)行救助能更好地保障其生活需求，提高其生活水平實現(xiàn)，從而減輕“救急難”之負(fù)擔(dān)。將保障社會底線公平的社會救助制度與使人民共享經(jīng)濟發(fā)成果的社會福利制度有機結(jié)合，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展,是新時期構(gòu)建和諧社會的必然要求。

(三)“救急難”機制與社會救助制度措施之間的協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)存社會救助體系中的各制度的建制理念和目的各不相同，如最低生活保障制度的理念在于保障貧困群體的最低生活水平，而醫(yī)療救助的目的則在于解決困難群眾的醫(yī)療救治問題，教育救助的目的在于解決因貧失學(xué)問題，受災(zāi)人員救助的目的在于對因遭受各種災(zāi)害而陷入生活困難的群體進(jìn)行援助保障其基本的生活。然而，為保證這些專項救助制度中“救急難”功能的真正實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行剝離并加以整合，形成一個全面有效的“救急難”機制。

目前，我國許多地區(qū)將“救急難”的對象界定為是否享受最低生活保障，這種“捆綁式”的界定標(biāo)準(zhǔn)，對于長期處于低保邊緣的困難群體來說極為不公平。解決這一問題的核心在于“救急難”的救助對象與低保群體之間關(guān)系的合理調(diào)配。如，將“救急難”救助對象與低保對象重疊的部分加以整合，依其申請調(diào)查核實或者救助過程中發(fā)現(xiàn)的，根據(jù)需要給予相應(yīng)額外的“急難”救助。同時，針對低保范圍外的困難群眾建立全新的救助機制，由相關(guān)的救助部門參照具體的審核標(biāo)準(zhǔn)并實施相應(yīng)的救助措施。既能有效確?！熬燃彪y”覆蓋面的拓展，又使社會救助體系得以規(guī)范，從而實現(xiàn)社會救助“救急難”的實際效能。

此外，與作為我國基礎(chǔ)性救助制度的最低生活保障制度相比較而言，專項救助在我國社會救助體系中體現(xiàn)出更加明顯的“救急難”功能。因此“救急難”制度的建立，需要處理好與各專項救助之間的銜接，如建立“救急難”與最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等的救助信息共享機制，加強部門協(xié)作，有效防止重復(fù)救助及救助盲區(qū)的存在。

②[美]夏洛特·托爾：《社會救助學(xué)》，郗慶華、王慧榮譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1992年，第53頁。

③《世界人權(quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！?/p>

④《中華人民共和國憲法》第45條第1款:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

⑤ 童星主編：《社會保障理論和制度》，江蘇：江蘇教育出版社，2008年，第93頁。

⑥ 趙澤洪、周紹賓：《現(xiàn)代社會學(xué)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2003年，第332頁。

⑦劉日明：《法哲學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年，第260頁。

⑧日前，江西省在救助對象上實現(xiàn)三個“同等救助”，與“救急難”對象無縫銜接，即：非本地戶籍居民與本地戶籍居民同等救助，城鄉(xiāng)居民同等救助，支出型貧困與收入型貧困家庭同等救助，并在此基礎(chǔ)上，適度擴大醫(yī)療救助范圍，不僅對五保對象、低保對象等常規(guī)對象實施救助，也對因重特大疾病支出型貧困家庭實施救助。謝宗博：《江西 1 億元特別救助金解百姓急難》，北京：《中國財經(jīng)報》，2015 年7 月4 日，第 002 版。

⑨林莉紅、孔繁華：《社會救助法研究》，北京：法律出版社，2008年,第225頁。

⑩我國貧困線標(biāo)準(zhǔn)長期偏低，與20世紀(jì)90年代的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)(人均每天1美元)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，與現(xiàn)在的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)(即人均每天1.25美元)更是相距甚遠(yuǎn)。鄭功成：《中國社會救助改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標(biāo)與行動方案》，北京：人民出版社，2008年，第271頁。