生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的路徑*

□　曹偉文，劉彩娥，龍　浩

(1、湖南省人民檢察院，湖南　長沙　410001;　2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南　通道　418500; 3、湖南省湘西自治州人民檢察院，湖南　吉首　416100)

生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的路徑*

□曹偉文1，劉彩娥2，龍浩3

(1、湖南省人民檢察院，湖南長沙410001;2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南通道418500; 3、湖南省湘西自治州人民檢察院，湖南吉首416100)

生態(tài)環(huán)境犯罪涉及的罪名較為集中、損失較大，窩案、串案多，涉案人員大多發(fā)生在基層監(jiān)管環(huán)節(jié)，主要因為法紀意識淡薄，現(xiàn)行的環(huán)境保護法律存有較多的制度缺陷，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法亟待加強。建議:弘揚生態(tài)文化，營造生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的良好氛圍;狠抓司法辦案，加大生態(tài)環(huán)境犯罪治理的查辦力度;健全銜接機制，形成生態(tài)環(huán)境犯罪治理的強大合力;推動立法建設(shè)，嚴密生態(tài)環(huán)境犯罪治理的法律制度。

生態(tài)環(huán)境;刑事犯罪;國家治理;檢察監(jiān)督

加強生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理不僅是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，而且也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。面對生態(tài)環(huán)境犯罪的日益嚴峻，嚴肅查辦和積極預(yù)防生態(tài)環(huán)境犯罪刻不容緩。檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，在加強生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理中責(zé)任重大、使命光榮。

一、生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的基本特點

(一)生態(tài)環(huán)境犯罪涉及的罪名較為集中、損失較大

調(diào)查分析，破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪主要表現(xiàn)為濫伐林木罪、盜伐林木罪、非法采礦罪等;生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的職務(wù)犯罪涉及違法發(fā)放林木采伐許可證、玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪、徇私舞弊不移交刑事案件等。這些案件大多系重特大案件，瀆職案件造成的死亡人數(shù)通常較多，直接經(jīng)濟損失較大。個別人員的瀆職行為導(dǎo)致濫伐林木數(shù)千畝，給當?shù)刈匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境造成重大損害。這表明當前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的重要性和艱巨性。

(二)窩案、串案多

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各種犯罪呈現(xiàn)出領(lǐng)域集中、造成損失較大、瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪錯綜復(fù)雜等特點。也就是說，破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪與其他刑事犯罪相伴而生、交織在一起，通常隱藏在重大責(zé)任事故、破壞生態(tài)環(huán)境資源等犯罪的背后，而且這些案件往往涉及多個環(huán)節(jié)或多個部門，一旦查出一個，便極易帶出一窩，扯出一串。

(三)涉案人員大多發(fā)生在基層監(jiān)管環(huán)節(jié)

破壞生態(tài)環(huán)境犯罪涉案人員大多系基層行政機關(guān)管理人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理人員。保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理工作基本上是由基層行政管理和行政執(zhí)法單位來完成的?；鶎庸芾砣藛T雖然職級不高，但崗位重要，權(quán)力較大，直接面對管理對象。正因為如此，這些基層管理人員往往成為違法犯罪分子腐蝕利用的對象。這些國家機關(guān)工作人員被腐蝕后往往在履職中不作為、亂作為。調(diào)查分析，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪大多系鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所擁有一定實權(quán)的一線工作人員，而且生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的瀆職犯罪案件主要發(fā)生在林業(yè)、國土、安全生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源、水利等管理部門，在查辦案件中的職務(wù)犯罪分子大多數(shù)系科級以上干部，縣處級以上人員所占比例僅為4.1%。

二、生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的原因分析

(一)法紀意識淡薄

一些行政執(zhí)法部門目無法紀，個別“一把手”原則性不強，放松了自我教育和紀律約束，對所在單位或部門工作人員的廉政教育重視不夠。對于生態(tài)環(huán)境犯罪行為降格處理，有的以罰代刑、有案不移，有的以破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境為代價，有案不立、放縱犯罪等行為;甚至充當嚴重破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的保護傘。集中表現(xiàn)為行政處罰案件多、移送立案偵查少;行政執(zhí)法機關(guān)移送多、公安機關(guān)立案少;污染環(huán)境或破壞資源的現(xiàn)象嚴重，移送或立案偵查的少。一些行政監(jiān)管人員為親友牟利或貪圖蠅頭小利，不惜濫用職權(quán)徇私舞弊，造成生態(tài)環(huán)境資源嚴重破壞。

(二)現(xiàn)行的環(huán)境保護法律存有較多的制度缺陷

《環(huán)境保護法》偏重于污染防治，沒有充分考慮當代人與后代人的“代際公平”，對光污染防治、濕地保護等方面缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，已經(jīng)頒布的單行法尚缺乏配套的條例和實施細則，有的環(huán)境保護法律規(guī)范交叉重疊，存有沖突。自然資源保護單行法只重視自然資源的經(jīng)濟價值而忽視了生態(tài)價值。生態(tài)刑事法律規(guī)定的刑罰過輕、大多刑法條文規(guī)定結(jié)果犯，加之由于環(huán)境破壞和環(huán)境污染的隱蔽性和長期性，環(huán)境犯罪的因果關(guān)系認定具有很強的技術(shù)性，往往很難確定行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系，從而使危害環(huán)境者逃脫懲罰?，F(xiàn)有民事法律對環(huán)境違法行為規(guī)定的懲罰過輕，難以起到應(yīng)有的懲戒作用。此外，對于環(huán)境公益違法行為缺乏必要的權(quán)利救濟途徑，至于檢察機關(guān)能否提起公益訴訟尚處于探索試點階段，尚未上升到立法層面。

(三)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法亟待加強

受利益驅(qū)動，一些生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門沒有依法忠誠履職，甚至對一些破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪視而不見或放任不管。另一方面，由于法律沒有明確規(guī)定相關(guān)職能部門在環(huán)境保護中的責(zé)任分工，導(dǎo)致一些行政執(zhí)法部門不作為、消極應(yīng)付。另外，由于瀆職侵權(quán)違法犯罪涉及部門多、專業(yè)性強，需要多方配合、多學(xué)科知識和技術(shù)保障，有的生態(tài)環(huán)境職能部門故意隱瞞不報，以罰代刑，致使破壞生態(tài)環(huán)境犯罪逃避打擊。

三、生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的基本路徑

(一)弘揚生態(tài)文化，營造生態(tài)環(huán)境犯罪國家治理的良好氛圍

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)人民福祉，關(guān)乎民族未來，順應(yīng)民眾呼聲。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體建設(shè)”，充分體現(xiàn)了黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，契合了人與自然和諧共存的平衡關(guān)系。檢察機關(guān)要站在“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，深刻認識加強生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，綜合運用打擊、保護、監(jiān)督、預(yù)防等多種手段，充分發(fā)揮檢察職能，切實增強保護環(huán)境的憂患意識和責(zé)任意識，全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，把加強生態(tài)環(huán)境保護作為事關(guān)人民群眾切身利益的迫切問題來抓，嚴厲打擊破壞土地資源、森林資源和生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，引導(dǎo)廣大公民理解、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護，加強法制宣傳教育，增強行政執(zhí)法人員的法制意識、廉潔意識，真正讓行政執(zhí)法人員認識到破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的危害性，避免國家工作人員瀆職行為的發(fā)生。

(二)狠抓司法辦案，加大生態(tài)環(huán)境犯罪治理的查辦力度

檢察機關(guān)要強化審查批捕、審查起訴職能，依法嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪，加強對涉及生態(tài)環(huán)境犯罪的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，重點查辦人民群眾反映強烈和社會關(guān)注度高的生態(tài)環(huán)境犯罪案件。加大對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪背后職務(wù)犯罪的查處力度，深挖生態(tài)環(huán)境犯罪領(lǐng)域的“保護傘”，重點查辦損失后果嚴重和社會影響惡劣的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件。在查辦生態(tài)環(huán)境犯罪案件過程中，要綜合運用發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書，督促有關(guān)行政執(zhí)法部門依法履職或糾正違法違規(guī)現(xiàn)象，幫助案發(fā)單位深度分析案發(fā)特點和原因，建章立制或堵塞漏洞，把瀆職犯罪行為遏制在萌芽狀態(tài)，促進依法行政。積極預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪，建立職務(wù)犯罪預(yù)防咨詢機制，有針對性地開展行業(yè)預(yù)防和專業(yè)預(yù)防，精準預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪。

(三)健全銜接機制，形成生態(tài)環(huán)境犯罪治理的強大合力

檢察機關(guān)要加強與國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等相關(guān)職能部門的聯(lián)系溝通，建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺，拓寬破壞生態(tài)環(huán)境犯罪立案監(jiān)督渠道。加強與紀檢監(jiān)察、審計等部門的聯(lián)系溝通，定期開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫?，及時通報懲治和預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪進展情況。充實基層有關(guān)職能部門力量，提高行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和履職能力，督促相關(guān)職能部門依法行政。對辦案中遇到的專業(yè)性、技術(shù)性強的問題，檢察機關(guān)要主動聘請有關(guān)部門和專家釋疑解惑，及時掌握相關(guān)系統(tǒng)和行業(yè)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識。對內(nèi)，檢察機關(guān)要加強案件線索管理和檢務(wù)督察，堅決防止發(fā)生瞞案不報、壓案不查等情況;偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查部門要克服“發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難、阻力大”四大難題，加強內(nèi)部銜接溝通，共同分析研究疑難問題，商討法律適用對策，集中立案一批、快速偵查終結(jié)一批、提起公訴一批，配合法院判決一批，共同形成嚴肅打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的強大合力。

(四)推動立法建設(shè)，嚴密生態(tài)環(huán)境犯罪治理的法律制度

檢察機關(guān)要善于總結(jié)司法實踐中存在的突出問題，研判生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事法律適用重大難題，撰寫相關(guān)犯罪法律適用專題調(diào)研報告，為立法部門及“兩高”出臺相關(guān)法律或司法解釋提供重要參考。同時，要加強案例指導(dǎo)，通過細化“惡劣社會影響”、“情節(jié)嚴重”等認定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職行為的損失后果，更好地指導(dǎo)司法辦案。立法部門要貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，守住經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護底線，重點研判生態(tài)環(huán)境犯罪的客體、罪過形式、罪數(shù)形態(tài)以及生態(tài)環(huán)境犯罪因果關(guān)系的認定，強化生態(tài)環(huán)境法治保障。對于環(huán)境民事責(zé)任，建議采用懲罰性原則，在認定違法責(zé)任時既可考慮直接損失，也可考慮間接損失，從而對環(huán)境違法行為規(guī)定更加嚴厲的懲罰責(zé)任，客觀上有利于對環(huán)境違法起到一定的震懾作用。對于危害生態(tài)環(huán)境、侵害國家或社會公共利益的行為，在缺失相關(guān)訴訟主體資格的情況下，立法部門要盡快賦予檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。同時，要建立檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正機制，促進依法行政。

D922.6

A

1008-4614-(2016)02-0036-03

*［基金項目］湖南省人民檢察院2015年度檢察理論研究課題“生態(tài)資源環(huán)境犯罪問題研究”(XJ2015C35)的階段性成果。

2016-3-10

曹偉文(1969—)，男，湖南婁底人，湖南省人民檢察院檢察官，研究方向:法醫(yī)鑒定和檢察制度。