依法治國的關(guān)鍵是依法規(guī)范權(quán)力運行秩序

盧朝陽

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

依法治國的關(guān)鍵是依法規(guī)范權(quán)力運行秩序

盧朝陽

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為權(quán)力運行制度化、法制化、為權(quán)力制約、監(jiān)督、防止權(quán)力異化規(guī)范權(quán)力運行秩序開篇布局。在政治社會中，政治的核心問題是政治權(quán)力的構(gòu)成形式問題。只有將政治權(quán)力置于一個有效制約的機(jī)制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

依法治國；依法規(guī)范；權(quán)力運行秩序

現(xiàn)代社會中對人權(quán)最大威脅來自公權(quán)力，其中行政權(quán)力運行過程中所具有的主觀性、擴(kuò)張性、恣意性等特征和人性的弱點，使得權(quán)力運行中存在潛在異化的可能，因此，對行政權(quán)力進(jìn)行理性監(jiān)督與制約無疑是理智的選擇。盡管尋找一種既一勞永逸又完美的方法來解決對行政權(quán)力的制約、監(jiān)督問題是不可實現(xiàn)的，但通過依法治國的途徑可以最大限度的防止權(quán)力的異化和擴(kuò)張。

“依法治國”作為人類創(chuàng)造的政治文明成果，隨著社會的發(fā)展，越來越凸顯出不可或缺的作用。古希臘哲學(xué)家亞里士多德就曾經(jīng)提出“法治優(yōu)于一人之治”的觀點。在古代中國“依法治國”一詞在《管子》中也多次出現(xiàn)。隨后，韓非子、商鞅又進(jìn)一步發(fā)展了“依法治國”的思想。建國后，《憲法》中明文規(guī)定：中華人民共和國實行“依法治國”，建設(shè)社會主義法治國家，它確立的“法大于人，法高于權(quán)”的原則，為廢除傳統(tǒng)政治中的人治提供了法理依據(jù)。

實然地看，當(dāng)前我國權(quán)力運行既不規(guī)范也不健全，權(quán)力的配置、行使、制約、監(jiān)督、矯正或多或少的存在一些問題。

一、我國權(quán)力運行過程中存在的問題歸納

國家權(quán)力正常有效地運行，是法治國家的本質(zhì)特征，也是根治腐敗、保障人民權(quán)利的重要途徑。目前我國已步入了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的新時期，但是國家權(quán)力在運行過程中仍存在不少結(jié)構(gòu)性的問題，消除人治因素，建立法治社會是我們黨和國家及人民的共同目標(biāo)，也是每個關(guān)心國家命運和前途的公民義不容辭的歷史使命和責(zé)任。從實踐來看，我國目前部分國家權(quán)力的運行機(jī)制面對肆意猖獗的權(quán)力腐敗，暴露出很大的局限性，存在的問題主要有：

第一，重權(quán)力輕權(quán)利、重管理輕服務(wù)。一些官員存在著超越法律的特權(quán)思想，以權(quán)壓法、徇私枉法、以言代法、違法決策的現(xiàn)象時有發(fā)生，他們“說起來頭頭是道，做起來還是老一套”，談百姓色變，把百姓、職工上訪、提意見認(rèn)為是挑戰(zhàn)自己的權(quán)威視為“刁民”而加以防范、打壓，制定各種不合理的內(nèi)部制度加強(qiáng)管理，不斷侵犯、剝奪百姓、職工的權(quán)利，畏民、職工如虎。他們喜歡聽阿諛諂媚之詞，聽到職工、百姓有稍微不順耳的話就大發(fā)雷霆，認(rèn)為他們不懂自己內(nèi)心里認(rèn)定的所謂的規(guī)矩。從權(quán)力運行主體看“官本位”思想和“人治”傳統(tǒng)形成對權(quán)力的崇拜，把提供為民服務(wù)的義務(wù)當(dāng)做自己的權(quán)力，對前來辦事人員百般刁難，生、硬、冷、橫、推，門難進(jìn)、臉難看、事難辦。

第二，“重官員、輕百姓”思想。在一些地區(qū)的官僚體系中還殘存著以權(quán)為綱、以官為本，官貴民賤，官尊民卑，官為百業(yè)之首，以官職大小衡量人的價值、成就、地位的“官本位”意識。部分官員存在“法治民不治己，法治民不治官，權(quán)大于法，以權(quán)代法”的思想。不顧人民的利益，只想對上負(fù)責(zé)，對下則敷衍塞責(zé)、欺瞞哄騙，不斷挑戰(zhàn)百姓的容忍底線。

第三，缺乏有效、科學(xué)的用人體制?！安慌懿凰?，降級使用；光跑不送，原地不動；又跑又送提拔重用”。進(jìn)而出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的干部任用“逆淘汰”現(xiàn)象，導(dǎo)致政治生態(tài)惡化，“跑官、買官、賣官”成為一些地區(qū)常態(tài)，“潛規(guī)則大行其道，顯規(guī)則失去效力”。

第四，重集權(quán)輕分權(quán)，重權(quán)力輕法律。有的官員迷信權(quán)力的力量、偏重集權(quán)的思維、喜歡搞一言堂，認(rèn)為實行民主、法制就是表明自己“無權(quán)”、“沒領(lǐng)導(dǎo)能力”，就會被別人認(rèn)為不會做官、窩囊，因此一些主要領(lǐng)導(dǎo)常常會通過黨委會、政府工作會議、校委會這種形式把個人的意志上升為黨委、政府、學(xué)校的意志，甚至有個別單位的主要領(lǐng)導(dǎo)為了集權(quán)把本單位所有部門的印章全部收歸自己掌控，別人找其蓋印便百般設(shè)置障礙。由于對權(quán)力的偏好導(dǎo)致對法律信仰的缺失，目前我國法律的功能還未完全發(fā)揮，法律的權(quán)威尚未樹立起來，致使法律的公平正義很難得到應(yīng)有的體現(xiàn)。近幾年發(fā)生的暴力拆遷、攔卡堵截、非法拘禁正常上訪人員，都是漠視法律、重權(quán)力輕法律的思想的集中體現(xiàn)。正如杜宴林所說“當(dāng)一種人為所崇拜的東西事后看來不過如此，也即崇拜的東西露陷并沒有帶來人們所期望的效果時，法治也注定了扭曲與失落，又沒有足夠的理由予以證實，因而人們對于法治也就缺乏了這種難言的崇拜，反而棄之如敝履了”。［1］一提到法治就搖頭說它沒啥用，這勢必使法治失去民眾的支持和擁護(hù)。

二、我國權(quán)力運行中存在問題的原因分析

第一，對權(quán)力制約缺少法制化，導(dǎo)致權(quán)力運行過程中監(jiān)督與制約無力。三百年前，洛克曾說，“統(tǒng)治者無論有怎樣正當(dāng)?shù)睦碛?，如果不以法律而以他的意志為?zhǔn)則，如果他的行動和命令不以保護(hù)他的人民的財產(chǎn)而以滿足他自己的野心、私憤和任何其他不正當(dāng)?shù)那橛麨槟康模蔷褪歉瘮　?。?］英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。［3］腐敗和權(quán)力是一雙孿生姐妹，沒有制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。顯然，具有擴(kuò)張性、支配性、腐蝕性的權(quán)力，一旦失去有效的監(jiān)督制約就會像決堤的洪水、脫枷的猛獸危害極大。當(dāng)前我國對權(quán)力有效監(jiān)督存在的問題是：缺少一部專門針對權(quán)力監(jiān)督的《監(jiān)督法》，以便開展對權(quán)力運行進(jìn)行事前、事中、事后制約與監(jiān)督，現(xiàn)有的“掛在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”流于形式的相關(guān)法律法規(guī)因缺少相應(yīng)的配套措施致使執(zhí)行起來缺乏可操作性。

第二，權(quán)力制約、監(jiān)督存在體制、機(jī)制障礙。我國對權(quán)力制約、監(jiān)督的現(xiàn)狀是：同級“不愿”監(jiān)督、下級“不敢”監(jiān)督、民眾“不能”監(jiān)督。這種制約、監(jiān)督的體制、機(jī)制的現(xiàn)實狀況造成我國對權(quán)力的制約、監(jiān)督只能是以單向的，即以自上而下的監(jiān)督為主。目前存在的對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督的機(jī)構(gòu)松散、缺乏獨立性，其結(jié)果必然是對權(quán)力監(jiān)督的“掛空檔”，造成權(quán)力越大越易腐敗現(xiàn)象。

第三，民間社會監(jiān)督因缺乏保障和規(guī)范而疲軟、異化。民間社會制約權(quán)力的思想來源于孟德斯鳩，他認(rèn)為“社會力量制約權(quán)力就是利用一個社會貴族階層的社會來制衡權(quán)力實現(xiàn)自由”。美國人羅伯特·達(dá)爾把社會制約權(quán)力的思想進(jìn)一步發(fā)展，他理解的社會制約權(quán)力是“有一個相對獨立的社會組織，人民參與政治，限制政府的權(quán)力，保障人民的生活”。馬克思主義的經(jīng)典作家也主張民間社會制約權(quán)力，他們認(rèn)為“一切權(quán)力屬于人民，只有人民實現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督才能對權(quán)力有效制約”。我們理解的社會制約權(quán)力就是社會個人、組織、團(tuán)體、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)對權(quán)力的制約，但由于民間社會制約、監(jiān)督權(quán)力缺少相應(yīng)的法律、制度規(guī)范使得許多民眾容易被他人、自己的情感所左右，產(chǎn)生盲從甚至是以訛傳訛，從而導(dǎo)致“社會審判”、“民眾暴力”等現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時這種未被規(guī)范的民間社會監(jiān)督因越來越失去社會公信力而更加疲軟和異化。

三、依法規(guī)范權(quán)力運行秩序

國家權(quán)力運行機(jī)制、民主法制建設(shè)等方面的成就和經(jīng)驗都是人類政治文明發(fā)展的結(jié)晶，對其予以合理的借鑒和繼承，既能為我國所用，這也是發(fā)展人類政治文明的客觀需要。因此，借鑒外國的合理的對權(quán)力制約的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面規(guī)范我國權(quán)力運行秩序。

第一，強(qiáng)化對權(quán)力監(jiān)督、制約的法律化、制度化建設(shè)。明朝理學(xué)家薛碹將世界上廉潔之人分為三類：一是“見明理而不妄取者”；二是“尚名節(jié)而不茍取者”；三是“畏法律而不敢取者”。［4］可見規(guī)范權(quán)力運行光靠極少部分見明理、尚名節(jié)的廉潔官員自我約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到對權(quán)力制約、監(jiān)督目的，還應(yīng)依法規(guī)范權(quán)力運行秩序。黨的十八屆四中全會提出 “全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色的社會主義法制體系，建設(shè)社會主義法制國家。形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法制實施體系、嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。［5］因此，我們要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)加以制約、監(jiān)督。首先，要制定財產(chǎn)清查和申報制度，對國家公職人員財產(chǎn)收入進(jìn)行合法性、合理性審查，并且要建立合理的收入分配制度。其次，要建立科學(xué)合理的官員銓選、國家公職人員錄用制度。黨的十八屆四中全會通過的《決議》提出加快體現(xiàn)權(quán)力公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民各項政治權(quán)利不受侵犯。所以，科學(xué)合理的官員銓選、國家公職人員錄用制度不僅要打破當(dāng)前以地域、年齡、資歷人為的限制的條條框框，還要以人為本，把考試選拔與直接調(diào)動結(jié)合起來，促使人才向上、向下的雙向流動，取消不合理的人才單項流動制度。最后，要加快推進(jìn)反腐敗立法，正如十八屆四中全會提出的“完善懲治和預(yù)防腐敗體系，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制，把賄賂犯罪對象由財物擴(kuò)大為財物和其他財產(chǎn)性利益”。

第二，大力營造權(quán)力監(jiān)督與制約的氛圍。在西方“政府權(quán)力的不斷增長就需要對每一權(quán)力來源以新的制衡?！碑?dāng)年美國憲法起草者們力圖主張的這一觀點，早已經(jīng)為發(fā)達(dá)國家政治制度的發(fā)展史所證實。民主政治的核心問題之一是建立有效的監(jiān)督體制機(jī)制，在此之前需要營造監(jiān)督與制約的氛圍，使得人民群眾有足夠的力量監(jiān)督國家公共權(quán)力，促使公共部門及其人員切實根據(jù)人民的意志和愿望進(jìn)行公共事務(wù)的管理，從而保障社會的政治民主，維護(hù)人民群眾的民主權(quán)利。營造這種監(jiān)督和制約的氛圍主要包括兩個方面：

一是要使民眾有監(jiān)督意識。憲法規(guī)定我國公民有對國家工作人員的工作情況實行民主監(jiān)督，十八屆四中全會《決議》中要求“規(guī)范約束權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，為民眾制約、監(jiān)督權(quán)力運行提供了依據(jù)。行政官員運用權(quán)力需要履職盡責(zé)為民服務(wù)，濫用權(quán)力就是違法犯罪，民眾只有認(rèn)識到這一點，才有對權(quán)力運行監(jiān)督的勇氣，才能改變?nèi)藗儗?quán)力運行有正確的認(rèn)識，權(quán)力才有被關(guān)進(jìn)制度的籠子里的希望。最終使手握公權(quán)的行政官員摒棄特權(quán)等級思想，用好手中的公權(quán)，把權(quán)力用來為人民服務(wù)。二是要使黨員干部有自愿地接受被監(jiān)督的意識。堯舜時代的行政長官，沒有權(quán)力化身的意識，不以威嚴(yán)著稱，而以親民見長。“只有把群眾的利益放在心上，人民才會讓你坐在臺上”，政府部門應(yīng)提高民眾的話語權(quán)讓接受監(jiān)督成為一種習(xí)慣，黨員干部要牢記“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”。我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民?！饵h章》中明確規(guī)定：黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要正確行使人民賦予的權(quán)力，自覺地接受黨和群眾的批評和監(jiān)督?！豆珓?wù)員法》中也規(guī)定公務(wù)員應(yīng)履行全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督的義務(wù)。因此黨員干部要清醒的透視權(quán)力，做到“四個謹(jǐn)記”辯證的看待權(quán)力，自覺接受民眾監(jiān)督，做人謙虛謹(jǐn)慎、戒驕戒躁，用權(quán)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰，善于“帶著腳鐐跳舞”。

第三、完善權(quán)力運行的監(jiān)督體系建設(shè)。十八屆四中全會規(guī)定強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效。完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上下級機(jī)關(guān)監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。［6］兵書上說，上下共欲者勝，制約、監(jiān)督權(quán)利運行要“上下聯(lián)動”完善糾錯問責(zé)機(jī)制。完善行政組織和行政程序法律制度，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。“天下之事，不難立法，而難于法之必行”?！胺ⅲ蟹刚弑厥?，令出，唯行而不返”。法律的權(quán)威在于實施，法律的生命力也在于實施，建立完善權(quán)利運行監(jiān)督體系并保證法律法規(guī)實施至關(guān)重要。有了違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法律監(jiān)督體系必然能樹立起法律的權(quán)威，正如十八屆四中全會公報所說“法律的權(quán)威源自人們內(nèi)心的擁護(hù)和真誠信仰”。

行政權(quán)力運行過程中缺乏有效的制約、監(jiān)督必然導(dǎo)致腐化和濫用，使我們黨執(zhí)政地位所削弱，影響黨內(nèi)和諧和執(zhí)政能力。這對面臨著既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要打擊腐敗的執(zhí)政黨來說，無疑加重了任務(wù)。但是，令人欣喜的是黨的十八屆四中全會構(gòu)建了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的宏偉藍(lán)圖，提出了建設(shè)社會主義法制國家的總目標(biāo)，為依法治國、依法執(zhí)政、依法行政提供了依據(jù)。我們相信只要堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，完善權(quán)力運行的制約、監(jiān)督的法律制度建設(shè)，一定能夠?qū)崿F(xiàn)“兩個一百年的”奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢！

［1］杜宴林.現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國法治——方法論的檢討與重整［J］.法治與社會發(fā)展，2001，（6）：37.

［2］約翰·洛克.政府論［M］.北京出版社，2007-09.

［3］阿克頓.自由與權(quán)力［M］.北京：商務(wù)印書館，2011-10-01.

［4］明.薛碹.從政錄.

［5］十八屆四中全會公報［N］.重慶晨報.2014年10月24日

［6］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2014.10.