核秩序變革之探討

托比·道爾頓(Toby Dalton)　托贊·卡薩諾娃(Togzhan Kassenova)等

游 憶/譯

核秩序變革之探討

托比·道爾頓(Toby Dalton)托贊·卡薩諾娃(Togzhan Kassenova)等

游 憶/譯

節(jié)選自美國智庫卡內(nèi)基國際和平研究院報告 2016年

全球核秩序局勢越來越緊張，主要是因為許多國家認為其利益結(jié)構(gòu)和分配不均。決定核秩序的國家中阿根廷、巴西、中國、印度、巴基斯坦的地位尤其重要。

這些國家在核秩序中占據(jù)著中間位置，地位非常尷尬。它們都擁有先進的核技術，其中三國擁有核武器。與其他國家不同，這些國家不追求徹底改變當前體系，雖然它們對當前體系的不公深感不滿，但是它們依然想要提高在當前核秩序中的地位。

核秩序現(xiàn)狀

● 對當前核秩序的批判主要集中在核武器國家裁軍沒有進展這一點。批評家不認為增加軍備控制是一種裁軍行動。許多國家也不支持限制和平核技術發(fā)展，因為它們認為這會阻礙國家經(jīng)濟的發(fā)展。

● 當前核秩序的主要受益國家就是那些最早擁有了核技術的國家。它們譜寫了大部分管制國際核事務的規(guī)則。秩序的演變很有可能由中立國推動。它們具有先進的核技術，積極參與核管理規(guī)則的決策，但是它們的利益并不完全來自當前的體制。

● 迄今為止，中立國更傾向于從體制內(nèi)部推翻體制。核政權(quán)為它們在現(xiàn)有限制條件中追求利益提供了足夠的靈活性。

中立觀點

中立國的共同利益比表面上看起來多。雖然這些國家國情明顯不同，其中部分擁有核武器，但是它們對核公平、和平核技術、美國核武器技術迅猛發(fā)展和俄羅斯安全政策的立場是一致的。

地域利益勝于全球標準。地方安全動力和關系比全球標準和改變秩序的渴望更能影響這些國家的政策。

核武器匯率下降。雖然美國和俄羅斯的核武器發(fā)展強勢，但中立國認為擁有先進核技術并參與核武器出口限制才是在秩序中具有合法地位的象征。

核政策能力欠發(fā)展。中立國的核武器出口規(guī)模一般都不大并且不集中，制約了它們對秩序演變的影響力。和平社會團體及其成員國的政府能夠優(yōu)先發(fā)展更強大的有關核事務的技術、政治、法律專家。

引 言

全球核秩序局勢變得更加緊張。緊張的原因有很多，包括各國對裁軍和不擴散優(yōu)先權(quán)的深刻分歧、對區(qū)域不安全導致核擴散和威懾增加的擔憂、對裁軍進度緩慢的覺醒、和對整合核秩序外圍國家進入秩序內(nèi)的質(zhì)疑。2015年核不擴散核武器條約（NPT）審查會議就體現(xiàn)了這些問題。該會議沒能達成一致結(jié)果，一位非政府觀察員譴責稱該會議“準確地反映了全球核軍備裁軍政體的深刻不足和分歧”，“及時給這個病變的社會體系當頭一棒”。

核管理的大部分分歧來自國際體制廣義上的權(quán)力斗爭以及國家如何看待國際核事務管理規(guī)則的公平程度。這個政策的子系統(tǒng)指的就是核秩序——廣義上來說就是對建立在核技術和國際政治權(quán)利關系信念的基礎上的國際體系中的國家和機構(gòu)進行編排和管理?，F(xiàn)有的秩序于20世紀50年代由聯(lián)合國以及其周邊國家建成，給予早期發(fā)展核技術國家許多特權(quán)。當時國際上的強國主要有美國和原蘇聯(lián)成功研發(fā)核武器并協(xié)定不擴散核武器條約，不過條約的前提是允許它們擁有核武器。最后，中國、法國、俄羅斯、英國和美國成為條約選定的核武器國家，然而其他國家都被劃分為不能擁有核武器的國家。獲得核技術的權(quán)利，特別是用核來維護國家地位的權(quán)利的不公平分配的制度化形成的這種秩序引起許多國家不滿——這就是目前這個一直以來最穩(wěn)定也不擴大的核秩序。

許多行動派想要重新構(gòu)想核秩序。各大機構(gòu)都在為此努力，包括聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)（IAEA）、聯(lián)合國裁軍會議（UN Conference on Disarmament）、不擴散核武器條約評審會議（Nuclear Non-Proliferation Treaty Review Conference）以及核供應國集團（NSG）(一個多邊出口管制機制)。毫不意外，上述中占據(jù)主導地位的發(fā)聲都來自挑戰(zhàn)現(xiàn)狀的團體、當前秩序的建設者和其他利益國。

國際核話語對處于尷尬中間立場的國家的態(tài)度不怎么關注。這些國家出于各種原因，雖然認為當前體制是歧視的、不公的，想要有所改革，然而它們有時也通過維持這個秩序提高自身地位。考慮到這些，中間國進入核秩序和改變核秩序的途徑就變得非常有趣。

阿根廷、巴西、中國、印度和巴基斯坦，這五國以不同方式在核秩序中處于尷尬的中間立場。對任何一個國家團體進行概括都是非常難的，包括這五國。但是出現(xiàn)比較看法也具有參考價值。此導入章節(jié)以每個中立國核話語中的共同主題和它們對核秩序變革的暗示為上下文。

從這些中立國的角度看，目前核秩序中有兩股力量有可能帶來變革。第一股力量來自先進核技術和非核技術的擴散。當今許多國家都在進行復雜的核研究和能源項目，包括生產(chǎn)濃縮鈾或钚的靈敏燃料循環(huán)設備。越來越多的國家甚至擁有高科技工業(yè)。核和高科技發(fā)展被看作是經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的象征，不管這些技術實際上和目標關聯(lián)度多高。這些技術的實用性和供應渠道增加，使得更多想要發(fā)展核武器的國家有能力發(fā)展核武器。與此同時，對這些技術有需求的國家面臨軍民兩用技術貿(mào)易的管制，這被它們認為是阻礙了國家發(fā)展。第二股力量來自想要增強或展現(xiàn)國家實力的國家（或國家集團）。這些國家的實力還無法建立管理核技術的體制和核技術貿(mào)易體制。許多國家認為目前的核秩序并不能服務它們的自身利益?，F(xiàn)今，這些國家日益增強的國際影響力允許它們尋求體制的改變，為自身利益服務。

目前，核秩序中包含的體制充分包容這些力量，使得大部分中立國的修正主義有所緩解，雖然它們對這些制度極力批判。這個核秩序多半會維持穩(wěn)定，因為比起強行改變或推翻當前秩序有可能面臨的潛在不安全，這些國家寧愿維持當前的體制，雖然有時候會不公平。這也表明這些國家在國際論壇上所謂的言論和它們實際行為并不相同，它們的所作所為實際上是要鞏固現(xiàn)狀。因此，當前核秩序面臨的壓力可能有所夸大。雖然大部分國家都說要改變，但實際上是繼續(xù)支持的態(tài)度。

核武器優(yōu)化

中立國有個共同主題，那就是對優(yōu)化核武器和核秩序中強勢國家的政治活動的看法。近期敘利亞和烏克蘭事件體現(xiàn)俄羅斯正在重振其核武器和威懾力，而美國想要扭轉(zhuǎn)這個局勢的努力受到其對歐洲同盟、日本、韓國等國做出的安全承諾的制約。這些國家享受著美國核武器的保護。雖然冷戰(zhàn)以來美國和俄羅斯減少了超過80%的兵工廠，但是非核國家認為中國、俄羅斯、美國目前的軍備現(xiàn)代化重心是在接下來幾十年里依然擁有核武器。

反過來這也鞏固了非核國家的看法，那就是比起減少軍備庫存，有核國家最終還是對軍備控制和管理更感興趣。實際上，美國計劃在接下來的幾十年里軍備支出近10億美元。2015年俄羅斯也宣布計劃在軍備中增加新的遠程導彈。這些舉措距2009年美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）在布拉格的關于美俄2010年新《削減戰(zhàn)略武器條約》（START）核軍備裁軍和協(xié)商的演講風靡一時時也才幾年，增加核軍備支出已然形成了逆反勢頭，盡管早前全球零核運動（Global Zero movement）成功激發(fā)了人們對核裁軍可行性的信念。

值得注意的是，這些中立國中中國、印度和巴基斯坦擁有核武器。中國在目前核秩序中處于有趣的過渡性的地位。因為中國的政策依然是和修正派結(jié)盟；然而，他也將自身明確定位為有核國家，從當前秩序受益。他也正在采取行動鞏固在秩序中的地位和加強其核力量。就這一點而言，中國的安全政策更多地側(cè)重在管理敵對勢力和與美國的潛在沖突，而不是核武器的全球政治。印度和巴基斯坦也一樣，面臨長期動力矛盾，導致互相安全競爭（包括核武器競爭），都想要將其在核秩序中的地位合法化，擁有核武器合理化。對于這些國家來說，這樣會在它們核體制的外交政策上蓋上一層全球政治說，但實際上主要還是為了自身利益服務。

無論有核國家是否采取行動減少核軍備，全球權(quán)力分散意味著2016核武器通貨會比之前預期的要少。擁有先進核能源生產(chǎn)力、加入多邊貿(mào)易管制團體和多邊管理機構(gòu)，例如核供應國集團（NSG）和國際原子能機構(gòu)（IAEA）管理董事會，對于許多中立國家來說是在核秩序中占據(jù)重要地位的象征，也是極為渴望的。這些國家必然對全球核局勢有所擔憂，但是它們更想鞏固在當前核秩序中的地位而不是努力將這個秩序變得更加公正公平。

軍備控制停止

軍備控制既是管理和調(diào)節(jié)潛在沖突的一種手段，又是核裁軍進程的一部分，中立國對此舉措的價值越來越不確定。確實，對突出核武器的看法有助于秩序修正派反對軍備控制和透明措施，它們不認為這些對核秩序公平化來說是必需的。此前致力于改變秩序的團體，包括近期進行的2010年非擴散協(xié)議評審會議在內(nèi)，更愿意接受軍備控制作為核裁軍的一種措施。但是有核國家對于1995年、2000年和2010年的非擴散協(xié)議評審會議都沒有采取具體的行動兌現(xiàn)承諾，也沒有廣泛遵從非擴散協(xié)議條例第六條頒布“有效措施盡快停止核武器軍備競賽”，對此越來越多的國家開始質(zhì)疑軍備控制和核裁軍之間的關系。如果有核國家沒有表示更大的誠意，采取根本措施實現(xiàn)以核裁軍為目的削減核武器，它們就不可能達到管理透明和建立信任。

與此同時，軍備控制和相互制約機制失去了通貨作為工具來管理強國和區(qū)域?qū)κ种g的潛在沖突。例如，目前中國反對美俄進入軍備控制的正式談話，雖然中國就此問題和兩國都進行了多次非正式談話。而在南亞，幾乎沒可能將軍備透明和軍備制約作為制約巴基斯坦和印度區(qū)域安全競爭的策略。兩國都擁有核武器將會增加非傳統(tǒng)暴力的風險，危害威懾力穩(wěn)定，雖然核武器實力均衡降低了爆發(fā)大型戰(zhàn)爭的風險，但是局勢卻更加令人擔憂。最后，國家和非國家行為人發(fā)起網(wǎng)絡戰(zhàn)的能力迅速增強，將人們的對關鍵技術設施攻擊的關注點（包括核能源和核武器相關的基礎設施）轉(zhuǎn)移到新的沖突上。當然，在形成限制軍備力量的國際共識已經(jīng)越來越艱難的情況下，如果沒有管理如何使用這些能力的規(guī)范和機構(gòu)框架將會形成新的威脅。

核技術的政治經(jīng)濟

也許中立國抱團最重要的原因就是它們都想以和平為目的獲得核技術并與其他國家自由分享核技術，這也是核不擴散條約允許的一項權(quán)利。確實，對于許多中立國來說它們的所有外交努力和辭令都有關于核武器、核裁軍和有核國家在實施核不擴散條約第六條沒有進展一事，而它們的優(yōu)先權(quán)就是有權(quán)保留和平核技術。尤其對于發(fā)展中國家來說，行使該項權(quán)利對國家經(jīng)濟增長和發(fā)展具有重要意義。

自2016年起，阿根廷、巴西、中國、印度和巴基斯坦都擁有核技術，但是在過去它們都曾因其他國家不同程度的壓力導致其否認或隱瞞擁有核技術。因此，否認擁有核技術和反對歧視可能是它們曾經(jīng)的經(jīng)歷遺留下來的習慣，或源于替整體發(fā)達國家表達觀點的一種責任感。所以，比起反對核秩序本質(zhì)上的歧視，它們更擔憂有核國家通過不擴散政策阻止發(fā)展中國家獲得核技術，不過我們沒有明確的證據(jù)表明核供應國或類似政體是否真的有這么做。

有關對核政策制定的擔憂幫助解釋了2015年伊朗核交易的各國不同反應。雖然大部分中立國都將此事視為核不擴散外交的勝利，許多國家（作為伊朗核交易協(xié)商國，中國例外）也擔心聯(lián)合綜合行動計劃（JCPOA）可能會重新用來限制和平用核權(quán)利。由此看來，伊朗是否發(fā)展核武器目前來說很重要，因為伊朗曾表示不會擴散核武器。但更令人擔憂的說法是，伊朗沒有權(quán)利進行鈾濃縮。因此，比起這次交易，巴西和其他國家更關心的是以美國為首的聯(lián)合國安全理事會對伊朗核項目濫用多邊機構(gòu)權(quán)利實施制裁的決議。即便如此，巴西和土耳其只對2010年聯(lián)合國安理會發(fā)出的1929決議表示反對。在此之后其他強國不支持這兩國加入?yún)f(xié)商伊朗問題可選解決方案的討論中來。在聯(lián)合綜合行動計劃實施之后，這種關注表現(xiàn)為對有核國家和核管理政策制定國可能根據(jù)核不擴散條約第四條對和平核技術自治提出更多限制的擔憂。因此，對于中立國來說，討論通過建立聯(lián)合綜合行動計劃先例鞏固政體仍然是一種限制無核國家獲得先進核技術的行為。

雖然對于中立國來說有權(quán)擁有核技術首先是一種政治經(jīng)濟，其次有一個根本問題那就是政體的彈性能否促進或阻礙核擴散。核秩序的西方建設者們談到關閉非核國家通過和平核技術外衣發(fā)展核武器項目的漏洞。但是也有人表示這種彈性制度允許國家發(fā)展循環(huán)核燃料，一種隱形的核武器生產(chǎn)力，這對于將國家鎖定在體制內(nèi)很關鍵，否則這些國家很可能會發(fā)展核武器。最后，維持體制彈性可能對維持廣義上的公正很關鍵。

聯(lián)合外圍國家

印度和巴基斯坦從未加入核不擴散條約，阿根廷、巴西和中國也是后來才加入的。所以，它們都不是目前核秩序的建設者。

有趣的是，考慮到是否添加和如何添加外圍國家，這些后來者不受當前成員管理規(guī)則的嚴格約束，雖然它們也贊成普遍遵守規(guī)則?？磥磉@個團體對于聯(lián)合外圍國家的討論的態(tài)度更加開放，不在意添加新成員對秩序的潛在負面影響。對于它們來說，它們更關心形成新的免責條款或?qū)曳诸惖目赡苄?，而不是強調(diào)現(xiàn)有不擴散承諾和行為責任標準的重要性。

印度和巴基斯坦對添加主流核秩序的潛在途徑的看法大不相同，影響到兩國對其與核秩序的關系的整體看法。印度認為鑒于其良好的不擴散記錄、先進核項目和日益增強的全球影響力，其加入主流核秩序?qū)菀妆唤邮?。它們最渴望的途徑很特殊：印度不認為任何創(chuàng)建普遍或綜合標準的努力都將失敗，因為外圍國家之間的國情和歷史截然不同。然而，巴基斯坦將2008年核供應國集團放棄同意印度加入民用核貿(mào)易視為一種歧視政策，因此支持通過一種非歧視性的手段加入核秩序。巴基斯坦認為印度這個特例危害了區(qū)域和核秩序的穩(wěn)定。

對于想要聯(lián)合印度和巴基斯坦的國家來說面臨的挑戰(zhàn)是目前沒有主流國家愿意采取行動與其他國家配合政策、承諾和慣例。2008年美印民用核交易和核供應國集團除名印度一行表明我們最應該考慮的問題是：外圍國家加入核秩序能否刺激核秩序中心國加強標準和履行承諾。

先后次序的評估

中立國的核政策社區(qū)規(guī)模小、地點分散。阿根廷和巴西的分析家分別指出它們的國家政府在外交事務上不夠用心，在核政策上更不用心。這些國家以及其他國家的核專家也許很能說，但是沒有大量的關注它們的政治影響力也很有限。當政府官員尤其是外交部長和安全機構(gòu)真正地參與進來的時候，核政策對話才能形成。這也反過來限制了民間社會在協(xié)助政府排序事務、分析事態(tài)發(fā)展和趨勢、形成實用的政策方針過程中扮演重要角色。

人們感到核秩序中矛盾加劇主要是因為各大全球論壇對此事的爭辯和分歧增多，例如核不擴散條約評審會議或者國際原子能機構(gòu)。雖然本文大部分都在講全球挑戰(zhàn)，但是事件排序和政策建議的方案都側(cè)重于區(qū)域和國家范疇。當然，根據(jù)文章所述，一些建議也針對全球范疇，包括鼓勵有核國家采取不首先使用核武器政策和禁止不穩(wěn)定行為例如導彈部署多核彈頭。但是很明顯除非區(qū)域力量之間的矛盾減少，否則全球建議不可能成功。在亞洲，中國、印度和巴基斯坦的多邊對話則可能要正視驅(qū)使核武器優(yōu)化的區(qū)域不穩(wěn)定的問題。巴西和阿根廷雖然已經(jīng)受多邊核信任建設框架的約束，但要往前走仍然需要兩國互相加強對約定的遵守。

雖然面臨種種挑戰(zhàn)，本文許多地方還是持謹慎樂觀的態(tài)度。經(jīng)過一定時間、政府和民間社會的共同努力，核體制也許能夠更好地體現(xiàn)不同國家的利益。

原文標題：Perspective on the Evolving Nuclear Order