西藏信訪工作制度改革論析

王彥智

(西藏民族大學 管理學院，陜西 咸陽 712082)

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西藏信訪工作制度改革論析

王彥智

(西藏民族大學 管理學院，陜西 咸陽 712082)

在全國推進“四個全面”改革創(chuàng)新和西藏實現(xiàn)“四個確?！睉?zhàn)略目標背景下，西藏信訪工作制度的改革需要從思想觀念的更新入手，關鍵是法律上規(guī)范信訪工作并在體制上構建起人大一元化信訪體制，重點是加快地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設步伐，目的是進一步做好做實基層基礎，最大限度地維護和發(fā)展好各族群眾的合法權益，將信訪事項用法治方式解決在屬地基層，為西藏順利實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標和“四個確?！睉?zhàn)略目標奠定堅實的基礎。

西藏；信訪工作制度；一元化信訪體制；依法治理；社會轉型

一、西藏信訪工作制度改革研究的背景

“上訪”的傳統(tǒng)在我國可謂歷史悠久，“告御狀”被視為是信訪的雛形。在黨的發(fā)展歷史中，信訪就一直以群眾工作的方式存在，1951年，政務院通過了《關于處理人民來信和接待人民工作的決定》，正是該《決定》開始了將信訪作為社會主義民主制度的組成部分進行建設。在60多年的發(fā)展歷程中，總體而言，這一中國特色的民主制度在化解矛盾糾紛、維護群眾權益、密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系、服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局等各方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用，被譽為黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶之一，因而也歷來受到黨和國家及社會各界的重視。但是，每年龐大的信訪量和各級政府在解決信訪問題過程中出現(xiàn)的諸多問題，使信訪工作制度成為社會各界批評的重地，包括廢止這一工作制度在內(nèi)的各種改革建議均提了出來，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也鄭重提出“改革信訪工作制度”的要求。

對于西藏這一特殊的邊疆民族省區(qū)而言，由于其工作的主題是經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展和長治久安，政治的敏感性強，加之路途艱遠調研不便和語言障礙等因素的影響，迄今為止，關于西藏信訪工作制度的改革，我們很少能夠看到學術界的專題研究，現(xiàn)有的成果主要來自于《西藏日報》為核心的媒體的報道分析。事實上，同全國一樣，一方面，西藏的信訪總量和問題并不少。據(jù)西藏自治區(qū)紀委副書記兼監(jiān)察廳廳長貢嘎透露，十八大以來，西藏累計接受信訪舉報3194件(次)，處置線索2162件，其中函詢123件，初步核實1745件，立案783件，結案742件，給予黨政紀處分422人，移送司法機關37人[1]。另據(jù)《西藏日報》報道，2015年1至10月份，西藏全區(qū)各級信訪機構接待群眾來信來訪4477件、15215人次，解決群眾上訪問題8700多人次[2]。對于一個只有300多萬人口的省區(qū)來講，這一數(shù)量并不算少且總量上升較快。另一方面，隨著西藏經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和各族人民群眾民主法治素養(yǎng)的不斷提高，在實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的過程中必然會出現(xiàn)的各領域問題愈益增多并被各族人民群眾所明確感知和表達，更為重要的是，在這一經(jīng)濟社會的轉型發(fā)展階段，“西藏的社會矛盾開始凸顯，并與族群矛盾結合在一起，特別是社會矛盾轉化為族群矛盾的可能性增長，從而使得民族地區(qū)的矛盾愈益復雜化。”[3]換言之，西藏這一特殊的邊疆民族省區(qū)在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展成就的背后必然潛伏著各領域各層面的問題且這些問題往往交織在一起而形成了一個“問題網(wǎng)絡”。經(jīng)濟社會發(fā)展中必然出現(xiàn)的問題一旦處理不好往往就會與民族宗教問題糾織在一起，從而致使西藏社會的穩(wěn)定發(fā)展形勢依舊復雜嚴峻。正因為如此，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上的講話中指出，新時期做好西藏工作，必須堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持黨的治藏方略，把維護祖國統(tǒng)一和民族團結作為工作的著眼點和著力點，堅定不移開展反分裂斗爭，堅定不移促進經(jīng)濟社會發(fā)展，堅定不移保障和改善民生，堅定不移促進各民族交往交流交融，確保國家安全和長治久安，確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，確保各族人民物質文化生活水平不斷提高，確保生態(tài)環(huán)境良好[4]。

在全國深入推進“四個全面”改革創(chuàng)新和西藏實現(xiàn)“四個確?！睉?zhàn)略目標過程中，西藏信訪工作制度的改革創(chuàng)新絕不能再滿足于一時一地具體問題的解決這一舊思路，而需要從社會主義制度的現(xiàn)代化高度與實現(xiàn)西藏經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的政治高度，理性地統(tǒng)籌謀劃其改革創(chuàng)新大計。

二、西藏信訪工作制度改革實踐簡述

不論是全國還是西藏，信訪及其制度本身成為問題是改革開放尤其是20世紀90年代后隨著國家持續(xù)快速走向現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的。為此，國務院在根據(jù)信訪問題的變化和對多年信訪工作經(jīng)驗的總結及信訪形勢評估的基礎上，分別于1982年、1995年和2005年，出臺了《黨政機關信訪工作暫行條例》《信訪條例》和新的《信訪條例》。特別是新《信訪條例》的出臺，標志著我國的信訪工作初步納入了法治化的軌道[5]。同時，各級地方政府也在積極尋求破解信訪難題，江西省信訪局將其總結為“排調中心模式”“信訪大廳模式”“網(wǎng)上信訪模式”“風險評估模式”“領導接訪與包辦模式”“律師代理模式”等[6]。黨的十八大以來，國家信訪局取消了對地方的非正常信訪排名和通報，實行“點對點、一對一”向地方通報進京非正常上訪情況；重點推進建立覆蓋全國的網(wǎng)上信訪受理平臺，形成網(wǎng)上受理、網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上回復的工作機制；大力實施信訪工作制度的法治化改革，要求各地始終把解決群眾合理訴求和維護群眾的合法權益擺在首要位置，積極引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不再受理越級上訪，強調首辦責任，突出各級信訪部門的為民服務責任和依法辦理意識及能力[7]。2014年2月25日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，國家信訪局據(jù)此制定了《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》，從制度規(guī)范上將上述思路確定下來。

1995年國務院出臺《信訪條例》出臺后，同年4月，西藏自治區(qū)人大結合自身的實際，制定了《西藏自治區(qū)信訪條例》，2007年根據(jù)新的《信訪條例》進行了一次修訂。黨的十八大后，西藏加快了信訪工作制度的改革力度，主要措施和特色做法集中體現(xiàn)在以下四方面：

(一)開發(fā)覆蓋全區(qū)的網(wǎng)絡平臺

按照中央“四個全面”改革創(chuàng)新戰(zhàn)略部署和國家信訪局的統(tǒng)一安排，由自治區(qū)財政投入專項資金開發(fā)建設覆蓋全區(qū)的統(tǒng)一網(wǎng)絡平臺，把所有人民群眾的來信、來訪、來電、網(wǎng)上投訴等不同形式受理的信訪事項全部納入到這一網(wǎng)絡平臺上流轉。這一系統(tǒng)于2015年5月4日正式開通運行[8]。同全國的情況一樣，網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)的開通運行，進一步暢通和拓寬了群眾訴求表達渠道，實現(xiàn)了信訪事項網(wǎng)上流轉和網(wǎng)上處理，大大方便了上訪群眾并接受社會的公開監(jiān)督。

(二)建立起了一支信訪工作隊伍

針對過去信訪干部數(shù)量少難以處理繁雜的信訪工作之現(xiàn)實，西藏將地方政府機構改革過程中分流出來的部分人員充實到信訪干部隊伍中去，并通過聘任兼職人員的方式，建立起了一支以專職為主、專兼結合的信訪干部隊伍。

(三)構建新的工作機制

目前，西藏探索出了地市、縣、鄉(xiāng)和村干部下訪接訪的“四級領導”機制，努力將信訪問題化解在基層。對于疑難信訪問題，通過橫向連接自治區(qū)各廳、局、委、辦的統(tǒng)一網(wǎng)絡平臺進行“聯(lián)合接訪”，以及通過專題工作會議的方式對信訪穩(wěn)定風險進行評估和研判。

(四)將信訪工作改革與社會管理體制創(chuàng)新協(xié)同推進

2008年的“3.14”打砸搶燒暴力事件后，西藏自治區(qū)黨委和政府大力創(chuàng)新社會管理體制，采取了一系列的新舉措強化維護穩(wěn)定的政治責任。核心工作是在全區(qū)推行強基惠民工作、創(chuàng)新寺廟管理體制使駐寺工作隊全覆蓋、建立便民警務站、推廣“五戶或十戶聯(lián)保”為核心的網(wǎng)格化管理體制。同時，通過加大改善民生的力度，加強基本公共服務建設，為西藏社會的持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定和全面穩(wěn)定筑牢物質基礎、社會文化基礎和人民群眾的心理基礎[9]。

在這一系列改革措施的支撐下，西藏的信訪工作取得了較好的成績，實現(xiàn)了零進京上訪、零群體性事件、零個人極端事件的成效，保持了信訪量全國最少、信訪事項辦結率較高的良好形勢。對此，國家信訪局局長舒曉琴給予了高度評價：“近年來，西藏自治區(qū)黨委、政府堅決貫徹落實以習近平同志為總書記的黨中央的治邊穩(wěn)藏方略，加強創(chuàng)新社會治理，推進信訪工作制度改革，形成了齊抓共管的良好局面，有效把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，把信訪問題解決在基層屬地，取得了信訪量全國最少、信訪事項辦結率較高的成績?！盵10]

三、西藏信訪工作制度改革的理性評述

在上述一系列改革措施的推動下，西藏的信訪形勢趨向總體平穩(wěn)，社會總體和諧穩(wěn)定。但是，理論研究和實踐經(jīng)驗均表明，在西藏這一特殊的邊疆民族省區(qū)，信訪量始終在較高位上運行是西藏快速走向現(xiàn)代化過程中必然要出現(xiàn)的問題，解決信訪難題也是一個系統(tǒng)性的工程，一時一地的和諧穩(wěn)定局面并不能遮蓋問題的存在和進一步發(fā)酵的可能。

(一)“問題網(wǎng)絡”的復雜性

如前所述，西藏經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展進步，給當?shù)馗髯迦嗣袢罕妿砹藢崒嵲谠诶娴耐瑫r，也出現(xiàn)了諸如土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、貧富差距、官員腐敗、內(nèi)地民眾到西藏經(jīng)商旅游等與當?shù)孛癖姲l(fā)生的矛盾、民族傳統(tǒng)文化流失等系列性的“問題網(wǎng)絡”是客觀存在的。更為重要的是，“問題網(wǎng)絡”往往會在達賴集團別有用心的“民族”“宗教”“環(huán)境”“文化”論調的蠱惑下發(fā)酵為民族宗教矛盾，并在新媒體的傳播下迅速完成行動動員，事態(tài)一旦擴大，政府很難將事實恢復到本真面目。當前，西藏構建起了統(tǒng)一的網(wǎng)絡受訪平臺，構建起“四級領導”接訪體制和創(chuàng)新社會管理體制等措施，只能說搭建起了解決問題的體制機制架構，在可預見的未來還不可能有效化解“問題網(wǎng)絡”。

(二)信訪工作制度核心問題依舊存在

當前，西藏信訪工作制度的改革同全國一樣并沒有真正觸及這一工作制度根本性的缺陷上去。綜觀信訪工作制度本身及其運行機制，我們不難發(fā)現(xiàn)其存在的核心問題：首先，信訪工作制度本就不是次級制度中的也不屬于單獨序列的國家制度，只能說是中國特色社會主義民主制度的補充方式，缺乏自身的獨立性和法治化權力。信訪機構的基本工作是通過受理、轉交、督辦等方式處理相關問題，問題的最終解決還是得靠相關部門。因此，我們并不能指望這一“弱勢部門”去解決“弱勢群體”的問題[11]，更不能寄希望其解決復雜的涉及民族和宗教等政治或泛政治的問題。其次，當前的《信訪條例》和中央發(fā)布的所有行政規(guī)范文件及《西藏自治區(qū)信訪條例》并沒有清楚界定信訪機構和信訪工作的功能和受理范圍。在此情境下，實踐中的信訪必然是一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)，這“在世界上大概是獨一無二的”[12]。最后，信訪工作制度運行的非法治化色彩依舊明顯。奧布萊恩(Kevin J. O′Brien)認為，在不同的社會和文化背景下都存在著大量介于暴亂等暴力抗爭和合法政治參與之間的利益表達形式，即“既不過分也不安分”的“跨界抗爭”[13]。在我國信訪工作實踐中，的確明顯存在著信訪制度可以被民眾以偏離制度本意的方式加以策略性地利用以實現(xiàn)其利益訴求，和地方政府為了應對中央的壓力而不計后果的以一切必要手段解決信訪問題的現(xiàn)象。一方面，包括西藏在內(nèi)的各級地方政府在中央的壓力下黨政權力直接介入到信訪工作之中，問題的解決更多地取決于領導人的看法和意志，甚至是領導人和信訪機構與上訪者間的博弈，產(chǎn)生了長官意志大于法律權威等非法治化解決途徑的不正?，F(xiàn)象，這背離了依法治國的目標。據(jù)《瞭望新聞周刊》的一項調查和討論，在350人的投票中有超過65%的人給信訪工作打零分，認為信訪就是人治，應該取消不起作用的信訪部門而實行法治[14]。廣東省的一些人大代表甚至提出了取消信訪制度的建議[15]。另一方面，一些上訪民眾抓住了地方政府高度重視當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定及地方官員高度重視職業(yè)安全和政治前途等事項的心理，寄希望于不斷纏訪、越級上訪等激烈的表達形式獲得超額的“利益回報”，久而久之就形成了所謂的“上訪釘子戶”，出現(xiàn)了“信訪悖論”的問題[16]。清華大學社會發(fā)展研究課題組的研究表明：由于政府“賄買”“收買”上訪者的金額沒有客觀的標準，而是取決于主政官員害怕“一票否決”的程度以及上訪民眾實際行動能力的大小，這“在一定程度上提高了信訪民眾的期望值，在客觀上鼓勵了‘信訪釘子戶’的產(chǎn)生，容易在信訪民眾間造成相互攀比的情況。”[17]

(三)“大信訪格局”的難題

盡管西藏已將信訪工作制度改革與社會管理體制的創(chuàng)新結合起來推進，總體方向是正確的，但還沒有走出“大信訪格局”之舊思路。強化了權能的“大信訪格局”必然打亂了現(xiàn)有制度的框架，朝著非現(xiàn)代化的功能綜合方向演變，這并不符合制度的現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》及《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提出的改革創(chuàng)新精神。當然，“大信訪格局”下的信訪機構如何監(jiān)督也會成為絕對的難題。正因為如此，十八大以來，國家信訪局不斷強調將這一工作制度的改革“納入法治化軌道”的要求，努力實現(xiàn)法律政策與化解矛盾的良性互動[7]。

四、推進西藏信訪工作制度改革的思考與建議

西藏作為我國一個特殊的邊疆民族省區(qū)，其信訪工作制度的改革既是在全國改革戰(zhàn)略部署下進行的，也是在西藏特性規(guī)制下進行的創(chuàng)新活動，應當體現(xiàn)出鮮明的“中國特色”和“西藏特點”。

(一)思維觀念革新是前提

在西藏信訪工作制度的改革創(chuàng)新過程中，需要三方面的思維觀念革新：首先，需要做好信訪量必然上升的思想準備。在國家一系列特殊扶持政策和全國對口支援西藏的有力支撐下，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值由1965年的3.27億元增加到了2014年的920.8億元，1994年以來，地區(qū)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均可支配收入連續(xù)20年保持兩位數(shù)增長，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就[18]。在取得這些偉大成就的過程中，一方面，諸如征地拆遷、勞動與社會保障、環(huán)境污染等易于引發(fā)群眾上訪問題的事項一定會大量出現(xiàn)，另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果即是各族人民群眾思想文化素養(yǎng)的提高和權利觀念的覺醒，這本是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的表征之一。在二者的相互作用下，在可預見的未來，信訪量會一定程度的上升。其次，需要確立起信訪是人民群眾對黨和政府信任的體現(xiàn)形式之一的思想認識。與此同時，也應充分認識到，在經(jīng)濟社會發(fā)展中利益受損的各族人民群眾之所以到各級信訪部門上訪而不是采取更為激進的其他政治抗爭手段甚至是同達賴集團沆瀣一氣，說明上訪群眾對各級黨委和政府解決他們的訴求抱有信心，是各族人民群眾對黨和政府高度信任的體現(xiàn)，現(xiàn)有的絕大多數(shù)信訪事項與信訪行為都可以稱之為“信任之訪”而不是破壞和諧穩(wěn)定局面的惡意之舉。因此，在一定時間內(nèi)，信訪數(shù)量維持在較高的層級本身并不可怕，真正可怕的是各級地方政府一味在“維護穩(wěn)定”的政治紅線下以非法治化的手段解決信訪問題以實現(xiàn)“大事不出、中事不出、小事也不出”的政策目標。再次，需要確立起依法治理思維。西藏由于經(jīng)濟社會發(fā)展總體相對滯后，加之歷史上政教合一的封建農(nóng)奴制社會下法治思維積淀的淺薄等原因，人民群眾還遠沒有樹立起尊法、用法和守法的意識，“信訪信權而不信法”的情況比內(nèi)地更為普遍。對于各級地方政府而言，正如《西藏自治區(qū)人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見》(藏政發(fā)[2015]100號)中所指出的那樣：“一些領導干部法律素質不高，部分行政執(zhí)法人員依法行政意識不強，法治工作隊伍建設滯后，群眾法治意識相對淡薄，法治在推動改革、保障發(fā)展、維護穩(wěn)定方面的作用還沒有充分發(fā)揮出來，加快法治政府建設的任務依然繁重?！盵19]在此情境下，西藏各級地方政府及其信訪部門不僅需要按照自治區(qū)黨委和政府的統(tǒng)一安排部署樹立起用法治思維改革信訪工作制度，用法治方式解決信訪工作中的矛盾和問題，而且需要采取切實措施宣傳、引導和培養(yǎng)各族人民群眾在法治軌道上、法治框架內(nèi)和法定渠道中依法表達自己合理訴求的思維、習慣和能力。最后，解決信訪問題是一個系統(tǒng)性工程，需要確立起協(xié)同改革思維。

(二)法律制度的現(xiàn)代化建設是關鍵

思維觀念的革新是一切改革創(chuàng)新活動的前提，在此前提下，西藏信訪工作制度的改革需要從中國特色社會主義制度的現(xiàn)代化高度和西藏實現(xiàn)“四個確?！睉?zhàn)略目標的政治高度統(tǒng)籌謀劃之。從法律制度的現(xiàn)代化視角審視，西藏信訪工作制度的改革應抓好三個主要環(huán)節(jié)：首先，在法律規(guī)范上，自治區(qū)人大應利用自治權在充分調研的基礎重新修訂《西藏自治區(qū)信訪工作條例》，從法律規(guī)定上明確回歸信訪工作制度從其建立之日起就設定的政治參與、利益表達、民主監(jiān)督、權利救濟和矛盾調處功能；嚴格實行訴訪分離，將本不屬于信訪的事項從根源上剝離出去，納入到司法體制的改革創(chuàng)新中去；認真貫徹法定救濟規(guī)則和依法行政要求，各級人大有效承擔起法律實施的監(jiān)督職責。其次，在制度設計上，構建人大一元化信訪體制。當前，我國的信訪機構可以分為三大類，即各級黨組織中的信訪機構，人大信訪、政府信訪和司法信訪組成的國家信訪機構，人民團體信訪、新聞媒體信訪等組成的社會信訪機構。這三大類信訪機構并立且歸口不一，不僅會造成權責不清、流轉時滯、信息失真、成本高昂、效能低下等一系列問題，而且，不符合《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》有關完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，協(xié)同推進以人大為核心的制度建設之改革目標。西藏信訪工作制度的改革應將目前三大類信訪機構統(tǒng)一置于人大信訪機構之下，并將整合后的人大信訪機構升格為信訪委員會，構建起人大一元化信訪體制，專司人民群眾所反映的各類問題，真正通過發(fā)揮人大這一法治化制度渠道監(jiān)督同級政府的日常行為，督查政府有效解決上訪者反映的各種問題，有效制止政府為了一己私利而進一步激化本就繁復的各種矛盾和問題。同時，人大信訪委員會按照憲法的規(guī)定在法律框架內(nèi)行使建議、監(jiān)督、督辦、罷免等權利，真正將責、權、利統(tǒng)一起來，使人大機關、政府機關和司法機關都能各司其職。再次，在運行機制上，規(guī)定、引導和監(jiān)督落實人民群眾依法上訪，信訪事項的依法流轉辦理，具體部門的依法落實。

(三)縣鄉(xiāng)基層政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設是重點

同全國的情況類似，近年來西藏各族人民群眾上訪的主要事項集中在土地征遷、勞動與社會保障、干部的違法違紀、環(huán)境保護等方面。這些信訪事項說明，縣鄉(xiāng)基層政府在日常行政中，并沒有不折不扣地貫徹執(zhí)行國家及自治區(qū)的法律法規(guī)和相關政策，在推動經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的同時也制造出了不少本可以避免的信訪事項。同時，縣鄉(xiāng)基層政府的行政效能較低，還不能很好地滿足當?shù)馗髯迦嗣袢罕妼竟卜杖找嬖鲩L的需求，這就需要西藏自治區(qū)黨委和政府按照“四個全面”改革部署，加快縣鄉(xiāng)基層政府的改革創(chuàng)新力度，不斷推進地方政府治理體系和治理能力真正成為當?shù)亍拔逦灰惑w”社會主義現(xiàn)代化建設的推動者，各族群眾走上富裕文明之路的引領者，黨全心全意為人民服務的宗旨和群眾路線的第一實踐者，從而為西藏全區(qū)順利實現(xiàn)全面建成小康社宏偉目標和“四個確?！睉?zhàn)略目標提供有效的制度供給。

(四)做好做實基層基礎是目的

因西藏基層自然條件艱苦，經(jīng)濟發(fā)展水平總體不高，貧困人口脫貧能力低下以及基層扶貧機制不健全等原因，占西藏全區(qū)人口74.25%的農(nóng)牧民仍然生活較為貧困，對基本公共服務的需求強烈。雖然經(jīng)過各級地方政府的不懈努力，西藏的貧困人口“已從2010年底的83.3萬人減少到目前的約32.7萬人，扶貧對象占農(nóng)牧區(qū)總人口的比例由2013年的18.73%減少到目前的13.63%”[20]，但是，西藏仍然是我國唯一的省級集中連片貧困區(qū)。這既是西藏實現(xiàn)全面建成小康社會和“四個確?！睉?zhàn)略目標過程中的巨大挑戰(zhàn)，當然也是誘發(fā)信訪問題及不穩(wěn)定因素的深層根源。因此，俞正聲在西藏自治區(qū)成立50周年慶祝大會上的講話中鄭重指出：“要以農(nóng)牧區(qū)為重點大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，繼續(xù)推進城鄉(xiāng)危舊房改造，加快社會保險體系和社會救助體系建設，建立精準扶貧工作機制。使西藏各族人民得到更高的收入，更好的教育、醫(yī)療、居住條件和社會保障，同全國人民一道共享改革發(fā)展成果?！盵21]針對西藏基層各族人民群眾生產(chǎn)生活方式的落后現(xiàn)狀和宗教文化氛圍濃厚的現(xiàn)實，縣鄉(xiāng)基層政府和基層黨組織需要大力推進廣闊農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展，使其由原始的游牧或傳統(tǒng)種植方式和國家補貼向獨具特色的現(xiàn)代養(yǎng)殖種植業(yè)和自我發(fā)展轉變，社會結構單一性和封閉性社會向一元多樣性和開放性社會轉變，社會文化由以藏傳佛教為主的宗教文化向社會主義新文化轉變，農(nóng)牧民的思想觀念由“等、靠、要”和重宗教輕現(xiàn)實向主要依靠自己的勤勞而致富和注重自身的生活質量轉變。

[1] 張雪芳.十八大以來，我區(qū)累計接受信訪舉報案例3194件[N].西藏商報,2015-10-15(A02).

[2] 張曉明，劉玉璟.信訪量全國最少，信訪事項辦結率最高——我區(qū)加強和改進信訪工作促進社會和諧穩(wěn)定[N].西藏日報,2015-12-07(01).

[3] 傅景亮.西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設反思[J].南風窗,2009(18):24.

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[5] 王學軍.深入貫徹落實《信訪條例》，進一步密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系——寫在《信訪條例》實施一周年之際[J].求是,2006(12):17.

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[7] 舒曉琴.把信訪納入法治化軌道[N].人民日報,2015-02-02(07).

[8] 王永紅.西藏網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)開通運行[N].西藏日報,2015-05-05(02).

[9] 陳全國.創(chuàng)新社會治理體系，確保社會長治久安[N].人民日報,2013-12-13(07).

[10] 肖濤.陳全國會見國家信訪局局長舒曉琴[N].西藏日報,2015-11-21(01).

[11] 黃建軍.官民矛盾、信訪制度與社會管理創(chuàng)新[J].理論月刊,2014(6):167.

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[17] 清華大學社會發(fā)展研究課題組.“維穩(wěn)”新思路：利益表達制度化，實現(xiàn)長治久安[N].南方周末,2010-04-15(E31).

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[19] 西藏自治區(qū)人民政府.西藏自治區(qū)人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見[EB/OL]http://www.xizang.gov.cn/bmxxgk/93632.jhtml.

[20] 王軍，黎華玲.西藏多舉措創(chuàng)新精準扶貧模式[N].經(jīng)濟參考報,2015-09-23(A08).

[21] 俞正聲.在西藏自治區(qū)成立50周年慶祝大會上的講話[N].人民日報,2015-09-09(02).

責任編輯：胡 曉

2016-07-30

國家社科基金青年項目“西藏縣級政權機構改革與制度創(chuàng)新研究”(項目編號：11CZZ023)。

王彥智(1978- )，男，陜西橫山縣人，副教授，政治學博士，碩士研究生導師，主要研究方向為政治學理論和地方政府發(fā)展。

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1004-941(2016)05-0081-05