論司法改革中審判與執(zhí)行的分離
——從執(zhí)行員制度構(gòu)建的角度出發(fā)

楊國穩(wěn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200333)

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論司法改革中審判與執(zhí)行的分離
——從執(zhí)行員制度構(gòu)建的角度出發(fā)

楊國穩(wěn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200333)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)?！边@一決定確定了“審執(zhí)分離”改革的基本精神和方向，在當(dāng)前審執(zhí)分離大背景下的改革，理論界爭議的焦點(diǎn)一般是從執(zhí)行權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)方面進(jìn)行區(qū)分?？v觀國外立法例，執(zhí)行員的角色定位對于明確審判與執(zhí)行的區(qū)別具有重大的意義，但是我國立法卻只有少數(shù)幾條法律條文對此進(jìn)行了規(guī)定。因此在此大背景下，執(zhí)行員制度的完善就變得迫在眉睫，我們應(yīng)該借鑒國外先進(jìn)的立法體例,同時(shí)結(jié)合我國的實(shí)際國情加以完善。

審執(zhí)分離；民事執(zhí)行;機(jī)構(gòu)配置；執(zhí)行員制度

一、民事執(zhí)行模式配置域外立法例

依據(jù)民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性的不同理解，即執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)屬性還是司法權(quán)屬性還是兩者兼有所進(jìn)行明確的區(qū)分,各國所采用的民事執(zhí)行模式配置可以大致分為四種。

(一)集中模式

此種模式又可以分為在法院內(nèi)部的集中模式和法院外部的集中模式。

1.法院內(nèi)部的集中模式。此種模式指將執(zhí)行法院作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不認(rèn)為執(zhí)行員是獨(dú)立的執(zhí)行主體，執(zhí)行員沒有獨(dú)立執(zhí)行事務(wù)的職權(quán)。采用此種模式主要有意大利及我國臺(tái)灣地區(qū)。依照《意大利民事訴訟法典》的規(guī)定，民事強(qiáng)制執(zhí)行由法官負(fù)責(zé)，且民事執(zhí)行法官在民事執(zhí)行過程中具有較大的權(quán)力[1]。從執(zhí)行決定開始到對執(zhí)行中異議的處理，由執(zhí)行法官?zèng)Q定，我國的模式與此相似。而這正是我國要進(jìn)行改革的方面。

2.法院外部的集中模式。這類模式指在法院外部由獨(dú)立的執(zhí)行員專門負(fù)責(zé)民事執(zhí)行任務(wù)，但也只限于具體的執(zhí)行工作，對于執(zhí)行過程中產(chǎn)生的爭議，仍然由法院的法官來解決。這也是權(quán)力監(jiān)督、制約理念指導(dǎo)下對民事執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分權(quán)配置的體現(xiàn)[2]。采用此種模式的瑞士，民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)是破產(chǎn)與執(zhí)行事務(wù)局，這種模式將執(zhí)行權(quán)徹底外分，有利于執(zhí)行效果的高效體現(xiàn),但是將執(zhí)行權(quán)完全外分，并不一定適合我國的國情。

(二)分散模式

此種模式同集中模式的結(jié)構(gòu)類似，即分為法院內(nèi)部的分散模式和法院外部的分散模式。

1.法院內(nèi)部的分散模式。此種模式指在法院內(nèi)設(shè)置兩個(gè)以上獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)，他們之間獨(dú)立行使不同的執(zhí)行權(quán)。法國、德國和日本采用此種劃分方式，但是法國的執(zhí)行法官只負(fù)責(zé)處理在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的爭議，具體的執(zhí)行行為由享有獨(dú)立地位的司法執(zhí)達(dá)員執(zhí)行,而德國和日本是按照執(zhí)行標(biāo)的劃分執(zhí)行權(quán)。按照德國法律的規(guī)定，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要有執(zhí)行官、執(zhí)行法院、受訴法院和土地登記所，絕大多數(shù)執(zhí)行工作由執(zhí)行官和執(zhí)行法院負(fù)責(zé)，因此判斷某一民事執(zhí)行權(quán)應(yīng)由哪一類執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使可以通過執(zhí)行權(quán)力的內(nèi)容進(jìn)行判斷[3]。

德國、日本執(zhí)行員與執(zhí)行法官的職責(zé)只是工作內(nèi)容上的區(qū)分，這種模式并沒有真正意義上的執(zhí)行員獨(dú)立，而法國是在法院內(nèi)部進(jìn)行了分權(quán)，執(zhí)行機(jī)關(guān)之間有一定的職責(zé)分工，執(zhí)行法官和執(zhí)行員的執(zhí)行權(quán)的劃分，對執(zhí)行法官的權(quán)力作了明確的規(guī)定，且執(zhí)行法官與執(zhí)行員之間存在監(jiān)督和協(xié)助的關(guān)系，這種將具體的執(zhí)行行為交由具有獨(dú)立地位的執(zhí)達(dá)員行使，爭議問題交由法官裁決，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)達(dá)員的真正獨(dú)立，因此此種模式對于當(dāng)前我國的司法現(xiàn)狀及改革思路具有較大的參考價(jià)值。

2.法院外部的分散模式。采用此種模式的為英美等國，他們的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置在法院外部，通常為行政機(jī)關(guān)，其設(shè)置大致相同，也即發(fā)出執(zhí)行命令的機(jī)構(gòu)是法院的辦公室及書記官，并將執(zhí)行命令交由行政官負(fù)責(zé)。同樣的在涉及執(zhí)行中的爭議時(shí)由法院作出裁決，具體執(zhí)行措施由執(zhí)行員行使[4]。

這種模式在分權(quán)思想指導(dǎo)下，制度設(shè)置上采取了比較徹底的分權(quán)，使法院的裁決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，但是這種模式，由行政官來扮演執(zhí)行員的角色，不符合我國當(dāng)前的現(xiàn)狀，因?yàn)閷?zhí)行員這一具有較大權(quán)力的職位行政化，需要的是社會(huì)高度的法治化和相應(yīng)的監(jiān)督體制予以配合，由于我國目前監(jiān)督機(jī)制并不健全，一旦參照此種模式，司法腐敗現(xiàn)象不可避免，因此這種模式在我國暫時(shí)沒有適用的契機(jī)。

任何模式都是一種外在的建構(gòu)形式，模式要發(fā)揮作用還得看這一模式所具有的內(nèi)涵，包括執(zhí)行權(quán)分配等內(nèi)容。雖然各個(gè)國家法律文化有所差異，但法律的宗旨是相同的。縱觀國內(nèi)外理論研究成果，可以看出民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)問題一直處于民事執(zhí)行理論研究的核心位置。目前我國代表性的觀點(diǎn)可以總結(jié)為司法權(quán)說、行政權(quán)說、強(qiáng)制權(quán)說、復(fù)合權(quán)說等，由上述執(zhí)行模式出發(fā)，主要形成了三種改革思路：一是將執(zhí)行權(quán)徹底分離出法院系統(tǒng)；二是將執(zhí)行權(quán)保留于法院內(nèi)部，但是設(shè)置獨(dú)立于審判機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；三是將執(zhí)行實(shí)施權(quán)分離到其他司法行政機(jī)構(gòu)，將執(zhí)行審判權(quán)保留于人民法院。

以上模式都是從執(zhí)行權(quán)角度入手，但是我們可以看到，這些模式中有一個(gè)角色不可或缺，那就是獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括但不限于執(zhí)行法官和執(zhí)行員。筆者參看國內(nèi)資料發(fā)現(xiàn),在討論模式選擇時(shí),對執(zhí)行員的論述少有涉及，而這一制度的建立對于審執(zhí)分離宗旨的體現(xiàn)是必不可少的,而且我國立法也只有少數(shù)幾條法律條文對此進(jìn)行了規(guī)定，因此執(zhí)行員制度的完善就顯得尤為重要。

二、關(guān)于執(zhí)行員制度的規(guī)定及現(xiàn)狀分析

《民事訴訟法》第228條第一款規(guī)定：執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行。人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！度嗣穹ㄔ航M織法》第41條第一款：地方各級(jí)人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)，辦理刑事案件判決和裁定中有關(guān)財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)?！斗ü俜ā返?2條第一款：對人民法院執(zhí)行員，參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。根據(jù)上述法律條文，本文擬從兩個(gè)方面對我國的執(zhí)行員制度現(xiàn)狀進(jìn)行闡述：

第一，執(zhí)行員的具體任職資格規(guī)定的缺失。上述法律條文構(gòu)成了我國執(zhí)行員制度的大體框架，但是可以看出我國對執(zhí)行員制度的規(guī)定比較抽象，也未對執(zhí)行員的任職條件作出相應(yīng)的具體規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行隊(duì)伍良莠不齊，缺少戰(zhàn)斗力，這也是成為“執(zhí)行難”的內(nèi)因之一?，F(xiàn)在基層法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)中，主要有四種來源：一是分配到法院的部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部；二是通過招干到法院工作的高中畢業(yè)生；三是為了充實(shí)公檢法隊(duì)伍，從學(xué)校、企事業(yè)單位等行業(yè)中招聘或調(diào)入到法院工作的人員；四是近幾年分配到法院工作的大中專畢業(yè)生。在這四種來源中，部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部和招干生占有相當(dāng)?shù)谋戎?，而法律專業(yè)畢業(yè)生占的比重最低。因此可以說，量少質(zhì)弱在一定程度上是目前執(zhí)行隊(duì)伍現(xiàn)狀的集中寫照[5]。

此外，一直以來由于審執(zhí)合一理念的深入人心，對執(zhí)行工作的全局性地位認(rèn)識(shí)不足，重審判輕執(zhí)行的傾向不同程度地存在，他們的傳統(tǒng)理念是，審判工作是法院工作重點(diǎn)，要求人員業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，素質(zhì)過硬，而執(zhí)行工作只是審判過程之后的繼續(xù)，是審判工作的附屬，因此大批具有深厚的法律素養(yǎng)、審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)嫻熟的法院機(jī)構(gòu)的人員被選拔組合到審判庭，加強(qiáng)一線審判力量，相當(dāng)一部分非法律專業(yè)的調(diào)干、轉(zhuǎn)業(yè)軍人等非法律人員卻被選撥到執(zhí)行部門。

第二，執(zhí)行體制的不完善。根據(jù)審執(zhí)分離的要求，20世紀(jì)90年代我國各基層法院和中級(jí)法院都設(shè)立了執(zhí)行庭，全國各地的高級(jí)法院也相繼設(shè)立了執(zhí)行機(jī)關(guān)，最高人民法院設(shè)立了執(zhí)行辦公室，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下級(jí)法院的執(zhí)行工作，對此，《民事訴訟法》第228條予以了肯定。自1999年底開始，最高人民法院陸續(xù)頒布了關(guān)于執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行體制改革的一系列規(guī)定，并推行包括執(zhí)行機(jī)關(guān)改革在內(nèi)的執(zhí)行工作改革，但是具體到實(shí)踐過程中，執(zhí)行權(quán)力卻過于集中。

根據(jù)《民事訴訟法》第225條規(guī)定：“當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出書面異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)自收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人、利害關(guān)系人對裁定不服的，可以自裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請復(fù)議?！边@里所規(guī)定的向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議，而由誰做出決定并未明確。

雖然我國法律規(guī)定了執(zhí)行權(quán)的行使機(jī)構(gòu)在法院，法院在執(zhí)行局內(nèi)設(shè)置了若干職能部門，但是在全國范圍沒有統(tǒng)一的形式；有的法院執(zhí)行局專司實(shí)施權(quán)；有的法院執(zhí)行局內(nèi)設(shè)立執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu)；有的法院執(zhí)行裁決權(quán)交由其他業(yè)務(wù)部門;等等。也就是說，法律對于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成并未進(jìn)行明確的規(guī)定，因此我國執(zhí)行員的角色定位一直處于比較尷尬的地位，一般而言都習(xí)慣稱呼執(zhí)行員為“執(zhí)行法官”，一方面說明“審執(zhí)合一”理念在人們心中根深蒂固的存在，另一方面也對執(zhí)行員的具體職能產(chǎn)生疑問。因此在實(shí)際中就出現(xiàn)了從案件的執(zhí)行措施決定到實(shí)施都由執(zhí)行員說了算，這樣就造成了執(zhí)行權(quán)力的過于集中,容易滋生司法腐敗。

三、構(gòu)建我國執(zhí)行員體系化機(jī)制

體系化對于一項(xiàng)制度的構(gòu)建具有重大的意義，能夠幫助我們建立起對一項(xiàng)制度的完整認(rèn)識(shí)，同時(shí)在制度應(yīng)用上提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既提高了工作效率，也能最大可能降低實(shí)際運(yùn)用中的爭議。筆者認(rèn)為,在審判法官之外,單獨(dú)建立一支高素質(zhì)的執(zhí)行員隊(duì)伍是有必要的，因此從執(zhí)行員制度角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采用第二種模式，即將執(zhí)行權(quán)保留于法院內(nèi)部，但是建立獨(dú)立于審判隊(duì)伍的執(zhí)行隊(duì)伍。采用此種模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.能夠維持司法公正。執(zhí)行員作為訴訟程序最后一個(gè)階段的參與主體，他是捍衛(wèi)當(dāng)事人權(quán)利最后的屏障，也是維護(hù)司法公正的最后屏障。只有將執(zhí)行員的角色定位明確，才能避免“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”合體的現(xiàn)象，切實(shí)將當(dāng)事人的利益最大化。

2.使“審與執(zhí)”專業(yè)化。審判與執(zhí)行的功能不同，建立獨(dú)立的執(zhí)行員隊(duì)伍，明確職能分工，將糾紛交由法官裁決，執(zhí)行員只專心做好具體的執(zhí)行實(shí)施工作，使訴訟工作專業(yè)化、高效化。建立獨(dú)立的執(zhí)行員體系隊(duì)伍，一方面避免了審判工作受到執(zhí)行工作的牽制，另一方面也避免了將執(zhí)行權(quán)徹底外分帶來的過分強(qiáng)調(diào)分離問題，因?yàn)椴豢紤]執(zhí)行的實(shí)際效果，就會(huì)導(dǎo)致審執(zhí)脫節(jié)，從而會(huì)降低法院在人們心中的權(quán)威。

3.便于相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理。隨著審執(zhí)分離改革的逐步深入，各地法院都設(shè)立了執(zhí)行局，根據(jù)最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》要求，中級(jí)以上人民法院對轄區(qū)人民的執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理。建立獨(dú)立的執(zhí)行員制度是符合這種垂直管理模式的必然要求。

因此從執(zhí)行員制度建設(shè)角度出發(fā)，筆者建議從以下方面構(gòu)建我國的執(zhí)行員制度：

1.建立統(tǒng)一化執(zhí)行員遴選機(jī)制。根據(jù)上述《法官法》的規(guī)定，執(zhí)行人員的組合遵循著審判人員的程序及方式，但在實(shí)際操作選拔標(biāo)準(zhǔn)上并沒有一套完整體系，由于長期對于執(zhí)行工作的不重視，在法院編制的選擇上甚至讓位于審判人員的選拔，無法做到真正意義上的兩權(quán)分立。因此可以參照國外立法例，緊急出臺(tái)一系列選拔的規(guī)范性指引文件，建立自上而下單獨(dú)體系的執(zhí)行人員選拔制度，也將執(zhí)行員隊(duì)伍的選撥提高到和遴選法官的同一標(biāo)準(zhǔn)之上，可以考慮從應(yīng)屆法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生及有相關(guān)法律背景層面來擴(kuò)大人才選拔渠道，脫離執(zhí)行人員與審判人員混同選拔中“審判優(yōu)先”，執(zhí)行人員“劣中選優(yōu)”的弊端。執(zhí)行員因?yàn)椴恍惺箞?zhí)行裁決權(quán)，不必要求執(zhí)行人員具有和法官同等的實(shí)體法、程序法知識(shí)水平和技能，更多需要的專業(yè)知識(shí)是：熟悉民事執(zhí)行法律制度；具有妥當(dāng)運(yùn)用民事執(zhí)行法律規(guī)定的能力；掌握和熟悉各種與民事執(zhí)行工作密切相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)和技能，如金融業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)知識(shí)、拍賣知識(shí)等；提高執(zhí)行實(shí)施效率所必然要求的迅速的應(yīng)急能力等。

就我國目前而言，造成執(zhí)行難，除了執(zhí)行體制存在一定的缺陷外，還有多方面原因,但最直接的因素還是立法和執(zhí)法問題。如審判與執(zhí)行權(quán)限不清、執(zhí)行機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法等等[6]。而這種不嚴(yán)格執(zhí)法的因素很多，包括執(zhí)行員素質(zhì)不高，執(zhí)行權(quán)力過于集中等問題，因此除了建立統(tǒng)一的執(zhí)行員遴選機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)在法院內(nèi)部建立獨(dú)立于執(zhí)行員的執(zhí)行法官制度，負(fù)責(zé)執(zhí)行過程中糾紛的解決，這樣就避免執(zhí)行權(quán)力的過于集中。此外，執(zhí)行法官的選任中應(yīng)將法律知識(shí)嫻熟、審判經(jīng)驗(yàn)豐富、具備較好的法學(xué)理論修養(yǎng)作為硬性條件，提升執(zhí)行法官群體的質(zhì)量。

2.明確執(zhí)行員的角色定位、晉升規(guī)則。有部分學(xué)者認(rèn)為，對于具體的執(zhí)行人員，應(yīng)實(shí)行執(zhí)行工作警務(wù)化，把執(zhí)行實(shí)施職能單列出來交由司法警察負(fù)責(zé)，或者將執(zhí)行人員編入司法警察行使執(zhí)行權(quán)，雖然在加強(qiáng)執(zhí)行威懾力方面有一定作用，但不符合執(zhí)行裁決權(quán)的性質(zhì)以及當(dāng)前法院的管理體制，也不利于保證執(zhí)行工作的合法性和規(guī)范性[7]。此外，由于我國東西部法律發(fā)展水平有一定的差距，不同地區(qū)的司法警察對于執(zhí)行相關(guān)法律的認(rèn)知程度如何我們不得而知，因此將執(zhí)行人員編入司法警察序列不能解決當(dāng)前我國執(zhí)行中所產(chǎn)生的問題。

另外，目前由于執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)的不規(guī)范，執(zhí)行人員的身份、職稱與審判法官相比總是含糊不清，從上述執(zhí)行人員被稱為“執(zhí)行法官”可看出，雖然被稱為法官，但是實(shí)際中執(zhí)行員又沒有享受與法官同樣的待遇，無明確的級(jí)別界定。目前，司法機(jī)構(gòu)并未設(shè)置執(zhí)行人員專屬的業(yè)務(wù)資格考試，這會(huì)帶來兩方面的不利后果，一方面使執(zhí)行員的身份不明，處境尷尬，帶來了一系列晉升、待遇方面的不便，另一方面也讓執(zhí)行員的整體素質(zhì)大打折扣。因此，建議將執(zhí)行員資格認(rèn)定考試作為一項(xiàng)職業(yè)認(rèn)定考試，考試內(nèi)容只涉及執(zhí)行方面的內(nèi)容，并且在通過考試以后可以參照法國對于司法執(zhí)達(dá)員的培訓(xùn)和實(shí)習(xí)模式，對通過考試的人員進(jìn)行一段時(shí)間的實(shí)務(wù)培訓(xùn)以及經(jīng)歷一定的實(shí)習(xí)期后進(jìn)行任用。此外，建立一套保證執(zhí)行員職稱方面的規(guī)范，確保一套合理的晉升規(guī)則，以增強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍的吸引力和競爭力。

3.起草一部《執(zhí)行員法》。縱觀國外立法例，無不例外都建立了一部專門規(guī)定執(zhí)行員制度的法律，以法律的形式明確執(zhí)行員的具體職責(zé)，主要對于執(zhí)行制度的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化起著重要的作用。鑒于人民法院司法改革只能循序漸進(jìn)，不能盲目冒進(jìn)，只能立足國情，不能照抄照搬，只能先易后難，而不能寄希望于對外部體制做出重大調(diào)整。這就是未來相當(dāng)長一段時(shí)間我國整體司法改革的走向[8]，因此作為遠(yuǎn)期構(gòu)想，有必要制定一部《執(zhí)行員法》對執(zhí)行員制度進(jìn)行體系化規(guī)范。

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[責(zé)任編輯:王澤宇]

2015-10-22

楊國穩(wěn)(1991-)，男，貴州鎮(zhèn)寧人，2014級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D925.2

A

1008-7966(2016)01-0086-03