蘭州污水處理廠市場化運(yùn)行實(shí)例分析研究

王宗紅（蘭州市污水處理監(jiān)管中心，甘肅蘭州730050）

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蘭州污水處理廠市場化運(yùn)行實(shí)例分析研究

王宗紅
（蘭州市污水處理監(jiān)管中心，甘肅蘭州730050）

摘要：對蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目和蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)例分析。總結(jié)BOT、TOT模式的特點(diǎn)，歸納分析這兩個(gè)項(xiàng)目在市場化過程中存在各類問題，完善市場化運(yùn)作法律法規(guī),建立高效、完整的監(jiān)管體系,引入PPP模式中的平衡監(jiān)督理念,找出解決的對策和發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：污水處理市場化；BOT；TOT；實(shí)例分析

1　通過實(shí)例分析污水處理市場化模式的優(yōu)點(diǎn)和存在的問題

1.1蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目優(yōu)點(diǎn)

蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目由中鐵水務(wù)有限公司建設(shè)、運(yùn)營，總投資為10980.46萬元，設(shè)計(jì)規(guī)模近期為4萬t/日，遠(yuǎn)期為8萬t/日，主要收集鹽場和九州地區(qū)的污水，特許經(jīng)營期為30年。

1.1.1減少政府開支

蘭州市近年來加快城市建設(shè)，眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目讓政府財(cái)政存在巨大的壓力。蘭州市鹽場污水處理廠總投資超1億元，該項(xiàng)目BOT模式的實(shí)施大大緩解了蘭州市日益嚴(yán)峻的環(huán)保壓力，進(jìn)一步加大蘭州市的污水處理力度，解決本市在污水處理方面資金的困難，減輕了市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，在最短的時(shí)間內(nèi)解決了蘭州市城關(guān)區(qū)的污水處理設(shè)施建設(shè)問題。

1.1.2發(fā)揮投資企業(yè)的能動性

鹽場污水廠BOT項(xiàng)目建設(shè)過程中，運(yùn)營企業(yè)從投資和自身利益出發(fā)，盡可能地提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，縮短建設(shè)周期，努力控制成本。建設(shè)完成運(yùn)營后，在設(shè)備和人員管理上也充分體現(xiàn)了專業(yè)和效率，一線操作人員和管理人員都根據(jù)崗位需要聘用專業(yè)技術(shù)和管理人員，企業(yè)為了控制管理成本，不僅僅嚴(yán)格控制了管理人員的數(shù)量，采用先進(jìn)的管理模式，也大大提高了工作人員的工作效率。

1.2蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目運(yùn)行中存在的問題

1.2.1水量變化風(fēng)險(xiǎn)

自蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目，通水試運(yùn)行以來，由于蘭州市城關(guān)區(qū)部分標(biāo)段的城市污水收集管網(wǎng)的建設(shè)進(jìn)度相對滯后，部分洪道污水還未截流進(jìn)入污水管網(wǎng)，進(jìn)廠污水量一直偏小，遠(yuǎn)未達(dá)到4 萬t/d的保底水量，直到2014年水量才有所上升，進(jìn)水量達(dá)到3.5萬t/d。按照協(xié)議規(guī)定進(jìn)廠水量雖然少于保底水量，但政府必須以4萬t的水量支付給企業(yè)污水處理費(fèi)，由此可見的財(cái)政資金浪費(fèi)之大。

1.2.2投資增加風(fēng)險(xiǎn)

蘭州鹽場污水廠BOT項(xiàng)目后在建設(shè)過程中由于環(huán)評問題，廠區(qū)構(gòu)筑物須加蓋密閉并增設(shè)生物除臭設(shè)施集中除臭。這與項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)設(shè)計(jì)不符，更改設(shè)計(jì)意味著增加投資和運(yùn)行成本。根據(jù)談判商定達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，由于環(huán)保要求增加的建設(shè)投資費(fèi)用3530萬元由政府一次性補(bǔ)償項(xiàng)目公司，從而又為政府增加了一筆財(cái)政支出，加大了債務(wù)壓力。

1.3蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目特點(diǎn)

蘭州市七里河安寧污水處理廠，污水處理采用A2O工藝。于2006年底工程全面建成，2008年5月投入試運(yùn)行。2010年9月22日該廠正式移交，由蘭州市興蓉投資發(fā)展有限公司TOT模式運(yùn)營管理。

1.3.1盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，減少國有資產(chǎn)流失

蘭州市原七里河安寧污水處理廠自建成運(yùn)行以來，面臨高額的日常運(yùn)行維護(hù)支出，常年虧損運(yùn)行，廠區(qū)配套管網(wǎng)建設(shè)滯后等導(dǎo)致廠區(qū)設(shè)備長期處于低負(fù)荷運(yùn)行。自蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目運(yùn)作以來，蘭州興蓉投資有限公司作為污水廠的運(yùn)營管理企業(yè)，使污水廠在協(xié)議框架下，盡快投入運(yùn)行，產(chǎn)生效益，為企業(yè)收回投資成本。

1.3.2減少項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)和矛盾

蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目自公開招標(biāo)到投入運(yùn)行近一年時(shí)間，進(jìn)展相對迅速。隨著各種人工、能源費(fèi)、藥劑費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等逐年上漲，盡早的投入生產(chǎn)運(yùn)營對運(yùn)營公司而言，節(jié)省了各種運(yùn)行費(fèi)用，能夠盡早地收回投資成本；對蘭州市政府而言，原來年年虧損的污水廠能夠在一年時(shí)間內(nèi)市場化運(yùn)行成功，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.3.3污水處理設(shè)施TOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

1）政府主導(dǎo)性強(qiáng)政策依據(jù)不夠完善。蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目在運(yùn)作過程中，政府和投資企業(yè)雙方都在摸索嘗試。雖然七里河安寧污水處理廠的廠區(qū)設(shè)備順利完成移交，但一些步驟的實(shí)施方式方法還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在著政策性漏洞。

2）進(jìn)水水質(zhì)問題。污水處理廠主要污染物指標(biāo)COD、BOD、氨氮濃度高，進(jìn)廠水質(zhì)長期超標(biāo)嚴(yán)重。依照特許經(jīng)營協(xié)議，由于進(jìn)水嚴(yán)重超標(biāo)引發(fā)的不達(dá)標(biāo)排放，企業(yè)不承擔(dān)違約責(zé)任，相對的行政和環(huán)境責(zé)任都由蘭州市政府承擔(dān)。TOT項(xiàng)目中這樣的問題出現(xiàn)，對投資企業(yè)和政府都是損失，嚴(yán)重阻礙了污水行業(yè)市場化發(fā)展。

2　污水處理設(shè)施市場化運(yùn)行改進(jìn)思路

2.1完善市場化運(yùn)作法律法規(guī)和配套政策

城市公用事業(yè)市場化改革，必須以法律為基礎(chǔ)。2006年，蘭州市就發(fā)布了《蘭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但是隨著這兩年特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施逐漸成熟，項(xiàng)目運(yùn)行中存在的問題開始顯現(xiàn)，蘭州市有必要出臺更為細(xì)致的特許經(jīng)營管理辦法和實(shí)施細(xì)則，規(guī)范在特許經(jīng)營項(xiàng)目中的更多具體操作流程，更好地為投資者和監(jiān)管部門提供行政管理依據(jù)和行業(yè)指導(dǎo)。同時(shí)通過出臺相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)投資優(yōu)惠政策，吸引投資，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2建立高效、完整的監(jiān)管體系,加強(qiáng)市場化項(xiàng)目協(xié)議簽訂前期工作

蘭州市鹽場污水處理廠BOT項(xiàng)目和七里河安寧污水廠TOT項(xiàng)目，開始運(yùn)行后出現(xiàn)了許多問題，而且問題責(zé)任難區(qū)分，由此增加了投資成本，提高了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)該從這些項(xiàng)目中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。在以后的公用設(shè)施市場化項(xiàng)目中，綜合各種城市規(guī)劃條件和城市發(fā)展情況，更加理性地考慮行業(yè)的成本、價(jià)格、經(jīng)營方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾等因素。

2.3引入PPP模式中的平衡監(jiān)督理念

PPP模式指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式和社會資本之間為基于具體公共項(xiàng)目的合作融資模式，較BOT、TOT模式更為廣義。筆者認(rèn)為，要解決污水行業(yè)市場化過程中出現(xiàn)在問題，可以通過引入PPP模式的平衡監(jiān)督理念。PPP模式可以在市場化項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出一個(gè)新的模型，引入“第三方”在項(xiàng)目的運(yùn)行全過程中予以平衡監(jiān)督。這樣可以更加強(qiáng)調(diào)政府與私營企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)。這個(gè)“第三方”可以通過政府和企業(yè)的共同出資來組成項(xiàng)目公司，也可以由政府招標(biāo)選擇中立的監(jiān)督協(xié)調(diào)企業(yè)來實(shí)行項(xiàng)目運(yùn)作，包括幫助選擇、管理投資企業(yè)等。前者是政府和投資企業(yè)共同入股來進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)行管理；后者是在政府與投資企業(yè)之間建立中立的第三方平臺進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這個(gè)平臺由于只負(fù)責(zé)根據(jù)政府的政策要求和項(xiàng)目的預(yù)期收益來評估、管理項(xiàng)目等而不直接參與項(xiàng)目的建設(shè)和日后的運(yùn)行，具有一定的中立性?！暗谌健钡膮⑴c使項(xiàng)目各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用，在平衡了政府和投資企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)外，也加強(qiáng)了政府對項(xiàng)目的可控性。

3　結(jié)束語

對蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項(xiàng)目和蘭州市鹽場污水處理廠BOT進(jìn)行實(shí)例考察分析，研究了兩個(gè)廠在城市污水處理市場化過程中出現(xiàn)的問題,提出了改善意見。以期能夠?yàn)樘岣咛m州市城市污水處理的市場化效率提供借鑒和參考。

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