我國(guó)體育社團(tuán)法律地位完善研究

張彩紅，何小杰

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●學(xué)校體育●

我國(guó)體育社團(tuán)法律地位完善研究

張彩紅，何小杰

摘要：隨著體育社團(tuán)的發(fā)展，當(dāng)前“管控型”的登記審批制度阻礙了體育社團(tuán)法律主體地位的認(rèn)可，導(dǎo)致民間體育社團(tuán)無(wú)法注冊(cè)并獲得合法的地位。應(yīng)該改革體育社團(tuán)主體資格認(rèn)定制度，確立以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記為原則、以業(yè)務(wù)主管單位前置審查為例外的注冊(cè)登記管理制度。

關(guān)鍵詞：體育社團(tuán)；主體資格；注冊(cè)；完善

伴隨我國(guó)體育領(lǐng)域各項(xiàng)改革的推進(jìn)，體育社團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生并迅速發(fā)展，極大彌補(bǔ)了國(guó)家在調(diào)控體育市場(chǎng)和協(xié)調(diào)體育管理過(guò)程中存在的不足。然而，由于種種原因，現(xiàn)有體育社團(tuán)法律制度的缺陷日益暴露出來(lái)，諸如體育社團(tuán)法治化程度低、法律地位模糊、自身運(yùn)作機(jī)制不健全等，阻礙了體育社團(tuán)作用的發(fā)揮?；诖?，立足我國(guó)體育實(shí)際，從法治視角對(duì)我國(guó)體育社團(tuán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析和探討，以期為加強(qiáng)和完善我國(guó)體育社團(tuán)相關(guān)制度有所裨益。

1　我國(guó)體育社團(tuán)法律治理的必要性

我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家不斷進(jìn)行政治體制改革，通過(guò)權(quán)力下放、政企分開(kāi)、政事分開(kāi)和政社分開(kāi)等措施，政府職能得到轉(zhuǎn)變，逐漸由“全能政府”向“有限政府轉(zhuǎn)變”，改變了過(guò)去的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的格局，促進(jìn)了社會(huì)領(lǐng)域的自治化發(fā)展。體育領(lǐng)域也進(jìn)行了體育改革，體育利益主體多元化的格局在體育領(lǐng)域也逐漸形成。由于體育社團(tuán)具有自發(fā)性和民主性的特點(diǎn)，因此對(duì)體育變化和大眾體育需求能夠迅速感知，并能迅速采取靈活有效的應(yīng)對(duì)措施為其提供服務(wù)，體育社團(tuán)隨之興起。因此，體育社團(tuán)的發(fā)展適應(yīng)了體育利益主體多元化的要求，在溝通政府與社會(huì)，整合體育多元利益等方面起到重要作用，緩沖了體育各利益主體之間的沖突。

伴隨著體育的發(fā)展，體育社團(tuán)在發(fā)展過(guò)程中暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，諸如體育社團(tuán)法治化程度低、法律地位模糊、自身運(yùn)作機(jī)制不健全等，阻礙了體育社團(tuán)作用的充分發(fā)揮。當(dāng)前，我國(guó)正步入體制改革的深水區(qū)，在治國(guó)理政方面提出了國(guó)家治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化，這為我國(guó)體育創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程本身就是法治化的過(guò)程，一個(gè)遠(yuǎn)離法治的國(guó)家，絕對(duì)不是一個(gè)治理現(xiàn)代化的國(guó)家。法治成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基石、核心內(nèi)容和基本方式［1］。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，才能從根本上革除制約國(guó)家長(zhǎng)治久安的體制機(jī)制弊端，深化體育改革與治理就要從建立體育社會(huì)化法治機(jī)制、擴(kuò)大多元化體育法治服務(wù)等方面入手。法律治理于體育社團(tuán)有著巨大的意義和價(jià)值。法律為體育社團(tuán)與政府之間、體育社團(tuán)與成員之間、體育社團(tuán)與體育社團(tuán)之間的行為確立了規(guī)則。體育社團(tuán)參與者能夠從社團(tuán)組織持續(xù)不斷的獲取預(yù)期的利益，就能促使成員對(duì)社團(tuán)和法律形成具有堅(jiān)定的信念，自愿去遵守法律和社團(tuán)的自治規(guī)則。為了促進(jìn)體育社團(tuán)的有序發(fā)展，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)體育社團(tuán)進(jìn)行法律治理。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)體育社團(tuán)應(yīng)有的法律治理將會(huì)促進(jìn)體育社團(tuán)的有序發(fā)展，從而使得體育社團(tuán)在體育事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。

2　我國(guó)體育社團(tuán)法律身份之困

當(dāng)前，直接規(guī)范我國(guó)體育社團(tuán)的法律是國(guó)家體育總局人事司依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》制定的《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》。另外，國(guó)家的憲法、法律和相關(guān)的法規(guī)是體育社團(tuán)存在的法律基礎(chǔ)。這些法律對(duì)我國(guó)體育社團(tuán)的發(fā)展提供了制度保障。但是經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》中一些內(nèi)容逐漸不符合當(dāng)下我國(guó)體育社團(tuán)的實(shí)際，成為體育社團(tuán)生存發(fā)展的法律瓶頸，面臨法律上的困境。

2.1“管控型”的立法指導(dǎo)思想

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織立法多為20世紀(jì)90年代中后期制定，其出發(fā)點(diǎn)以及管理目標(biāo)是建立在嚴(yán)格管理、限制發(fā)展的思路之上的，表現(xiàn)為：重管理輕權(quán)利、重審批輕監(jiān)督、重行政手段輕經(jīng)濟(jì)制約。1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》就是典型的義務(wù)本位，目的是保障實(shí)現(xiàn)政府知情權(quán)、控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和降低行政成本的制度目標(biāo)。關(guān)于公民的結(jié)社權(quán)利、社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利僅在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》總則中第5條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)團(tuán)體依照法律、法規(guī)及其章程開(kāi)展活動(dòng)，任何組織和個(gè)人不得非法干涉”，并沒(méi)有具體的規(guī)定和保障，表明我國(guó)目前實(shí)施的社會(huì)團(tuán)體方面的立法是建立在嚴(yán)格管理、限制發(fā)展的思想之上的。

同樣，我國(guó)《體育法》中確立了以行政主導(dǎo)的體育管理制度，這嚴(yán)重阻礙了體育社團(tuán)的實(shí)體化改革。在這樣的立法指導(dǎo)思想下，部分體育管理部門(mén)借口行政監(jiān)管，濫用行政權(quán)力，干涉體育社團(tuán)內(nèi)部活動(dòng)，由此衍生出一系列體育社團(tuán)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如體育社團(tuán)組織機(jī)構(gòu)中人員的任職管理中人數(shù)和社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的任職等方面做了具體的規(guī)定，這些內(nèi)容應(yīng)屬于體育社團(tuán)的自治范圍，這實(shí)際上是削弱了體育社團(tuán)的自治能力，剝奪了其自治權(quán)利。事實(shí)上，社會(huì)組織可以承擔(dān)原來(lái)由政府部門(mén)履行的公共服務(wù)職能，彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品的不足，還可以作為組織化利益的代表，維護(hù)其成員的合法權(quán)益，加強(qiáng)與政府組織的溝通與交流。顯然，這種無(wú)視社會(huì)組織重要作用的管控型的立法思想已經(jīng)不符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)組織發(fā)展的需要。體育管理部門(mén)對(duì)體育社團(tuán)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，應(yīng)以超然的第三方的立場(chǎng)來(lái)檢視體育社團(tuán)的行為是否符合法律規(guī)定及其章程規(guī)定，進(jìn)而保障體育社團(tuán)的公益性。

2.2雙重管理模式

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的核心是“雙重管理”體制，即一個(gè)社會(huì)團(tuán)體需要由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個(gè)政府部門(mén)來(lái)管理。也就是對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)分工負(fù)責(zé)，共存并行的行政管理制度。關(guān)于體育社團(tuán)的管理模式，根據(jù)《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》的規(guī)定，同樣確立了雙重管理模式。其具體表現(xiàn)為：在成立登記時(shí)首先經(jīng)國(guó)家體育總局審查同意，負(fù)責(zé)初審；之后體育社團(tuán)再向民政部門(mén)申請(qǐng)成立登記，由其負(fù)責(zé)最終的審批登記。在管理上，國(guó)家體育總局對(duì)社團(tuán)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理。“社團(tuán)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，由總局各職能部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)歸口管理?？偩指鶕?jù)工作需要，委托與社團(tuán)業(yè)務(wù)密切相關(guān)的職能部門(mén)、事業(yè)單位等，為社團(tuán)的掛靠單位，進(jìn)行具體的社團(tuán)管理和服務(wù)工作”［2］。之所以實(shí)行雙重管理模式，是基于我國(guó)體育社團(tuán)在產(chǎn)生之初和發(fā)展過(guò)程較為薄弱，其發(fā)展需要業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)和支持。另外法律制度和社會(huì)監(jiān)督體系的不健全，加上體育社團(tuán)的登記機(jī)構(gòu)人員力量的不足，需要業(yè)務(wù)主管部門(mén)配合其工作。然而，對(duì)于大量存在的自愿成立的基層體育社團(tuán)來(lái)說(shuō)，因自身與體育管理部門(mén)缺乏聯(lián)系，故很難找到自己的業(yè)務(wù)主管單位，從而導(dǎo)致大多數(shù)社團(tuán)無(wú)法在民政部門(mén)登記注冊(cè)。

2.3體育社會(huì)團(tuán)體須登記才合法

依據(jù)1998年修改后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的登記采取的嚴(yán)格的審批許可制度，同時(shí)要求社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人資格，不具備法人資格的社會(huì)團(tuán)體就喪失了在登記主管部門(mén)獲得認(rèn)可的可能性。而未登記的社團(tuán)即是非法存在，這些社會(huì)組織被排斥在法律的視野之外，不但得不到法律的保障，并且可能還會(huì)遭到取締。因此大量社會(huì)組織處于未經(jīng)注冊(cè)的非法狀態(tài)，成為“非法組織”，從而只能以非正式團(tuán)體的形式開(kāi)展活動(dòng)?！扼w育法》作為我國(guó)體育領(lǐng)域的基本法，同樣存在對(duì)民間大量未登記注冊(cè)的草根體育社團(tuán)的立法空白，例如一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級(jí)的民間體育社團(tuán)等。這不僅壓縮了我國(guó)體育社團(tuán)的發(fā)展空間，而且阻礙了公民體育結(jié)社權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而與體育事業(yè)發(fā)展的根本目標(biāo)相背離［3］。

3　我國(guó)體育社團(tuán)法律主體地位的完善

發(fā)揮體育社團(tuán)在體育事業(yè)發(fā)展中的各項(xiàng)職能，對(duì)于創(chuàng)新體育改革具有十分重要的意義。體育社團(tuán)在治理體育過(guò)程中主要功能和作用有：規(guī)范會(huì)員行為，促進(jìn)行業(yè)自律；提供公共服務(wù)，促進(jìn)體育資源的整合配置；促進(jìn)利益協(xié)商與對(duì)話(huà)，參與公共決策。但是目前我國(guó)采取的嚴(yán)格的統(tǒng)一登記和審批制度，使體育社團(tuán)的設(shè)立與發(fā)展受到一定限制。這反映了政府對(duì)體育社團(tuán)采取的是一種工具性利用態(tài)度，即利用體育社團(tuán)來(lái)彌補(bǔ)政府和企業(yè)在社會(huì)服務(wù)方面留下的空白，而不是全面考慮如何通過(guò)穩(wěn)定的法律制度來(lái)支持體育社團(tuán)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而成為社會(huì)的正式制度。這樣許多完全符合體育社團(tuán)的實(shí)質(zhì)性條件，并承擔(dān)著重要的體育公共活動(dòng)的民間體育組織，由于嚴(yán)格的制度限定而無(wú)法取得法律主體地位。體育社團(tuán)沒(méi)有得到法律認(rèn)可獲得法律地位，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中無(wú)法獲得公共資金的支持，這在一定程度上限制了體育社團(tuán)的發(fā)展。

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前體育社團(tuán)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)體育社團(tuán)主體資格登記管理制度應(yīng)進(jìn)行改革創(chuàng)新，將嚴(yán)格的登記審批制度進(jìn)行改進(jìn)，采用目前世界各國(guó)較為普遍適用的登記備案制度。直接登記制度體現(xiàn)了政府對(duì)體育社團(tuán)的管理的從傳統(tǒng)的“管控觀”到現(xiàn)代治理觀的轉(zhuǎn)變，對(duì)體育社團(tuán)的身份控制轉(zhuǎn)向法律法規(guī)規(guī)制，這為體育社團(tuán)的發(fā)展創(chuàng)造了寬松的認(rèn)可環(huán)境，從而有利于保障公民的結(jié)社權(quán)自由，保障體育社團(tuán)在提供體育公共服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮最大的作用。因此，應(yīng)允許部分體育社團(tuán)可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，這樣就取消了業(yè)務(wù)主管單位的前置審查，這也符合我國(guó)體育體制改革的趨勢(shì)，體育行政管理部門(mén)對(duì)體育領(lǐng)域的審批事項(xiàng)逐漸減少，交由社會(huì)治理。而直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，仍然能一般性地滿(mǎn)足控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和降低行政成本的制度目標(biāo)。在特殊情況下，可以規(guī)定例外情形，可以將較難取得的業(yè)務(wù)主管單位的審批作為前置手段。例如，體育社團(tuán)提供的公共服務(wù)涉及高危險(xiǎn)性和高度專(zhuān)業(yè)性，登記機(jī)關(guān)對(duì)登記事項(xiàng)難以做出判斷，這時(shí)可以由具有專(zhuān)業(yè)背景的業(yè)務(wù)主管單位先行審查，進(jìn)而避免因?qū)I(yè)技術(shù)問(wèn)題造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)改革體育社團(tuán)主體資格認(rèn)定制度，確立我國(guó)體育社團(tuán)法律地位意義非常重大。體育社團(tuán)主體資格認(rèn)證制度保障了體育社團(tuán)的獨(dú)立地位。體育社團(tuán)的生存發(fā)展離不開(kāi)獨(dú)立性。通過(guò)法律確認(rèn)體育社團(tuán)的法律主體地位，保障了其獨(dú)立性，避免了政府在監(jiān)督體育社團(tuán)過(guò)程中的過(guò)分干預(yù)，侵犯體育社團(tuán)的自治權(quán)利。當(dāng)前，我國(guó)體育社團(tuán)面臨著的難題就是法律主體地位定位不清，使得我國(guó)體育社團(tuán)長(zhǎng)期受制于體育行政部門(mén)的嚴(yán)格管理，甚至體育社團(tuán)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以及內(nèi)部治理等屬于其自身的自治行為都面臨著體育行政管理部門(mén)的干涉。這種體育行政管理部門(mén)的監(jiān)督管理職能的錯(cuò)位，大大侵害了體育社團(tuán)的獨(dú)立性，必須予以糾正。另外，由于體育社團(tuán)法律地位的模糊，在實(shí)踐中體育社團(tuán)可能具有多重身份，其實(shí)施的法律行為發(fā)生糾紛時(shí)導(dǎo)致難以得到司法救濟(jì)?，F(xiàn)有糾紛解決機(jī)制采取的主要方式是內(nèi)部救濟(jì)方式，即向體育行政部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議，這種救濟(jì)機(jī)制并不能有效解決體育糾紛，更不能有效維護(hù)公民的合法權(quán)益［4］。

十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。體育社團(tuán)的直接登記制度為體育社團(tuán)管理體制的改革開(kāi)啟了窗口，是我國(guó)體育社團(tuán)進(jìn)入新的發(fā)展階段的關(guān)鍵措施，也是我國(guó)體育領(lǐng)域治理法治化的重要步驟。

參考文獻(xiàn)：

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［2］全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

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［4］郭樹(shù)理.體育糾紛的多元化救濟(jì)機(jī)制探討——比較法和國(guó)際法的視野［M］.北京:法律出版社，2004.

Research on Legal Status of Sports Associations in China

ZHANG Caihong，HE Xiaojie

Key words：sports association; subject qualification; registration; improve

Abstract：With the development of sports associations, the current“control type”inthe registration and approval system hindered the recognition of sports association legalstatus of the body, resulting in folk sports organizations cannot register and obtain legal status.Sports association should be reformed subject qualification system, establishing adirect application to the registration authority to register to the principle of pre-review of the business unit in charge of registration as an exception management system.

中圖分類(lèi)號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-983X（2016）03-0199-02

收稿日期：2016-01-06

基金項(xiàng)目：2014年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（14YJC890034）

第一作者簡(jiǎn)介：張彩紅（1978-），女，河北定州人，博士，副教授，研究方向：體育法、思想政治教育.

作者單位：西安體育學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部，陜西西安710068 The Ideological and Political Theory Teaching Scientific Research Department，Xi'an Physical Education University，Xi’an Shaanxi，710068